公共利益应如何界定

实事求是而言，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》）无论在公共利益的认定，还是搬迁程序、补偿的市场化定价等核心问题的制度设计上，相较于2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》，都是一个历史性的进步。就制度的演进而言，《条例》与其说是对以前拆迁管理条例的修改，毋宁说是依据宪法和物权法起草的一部全新的国家征收法规。

　　可以说，《条例》在立法上的最大突破在于将房屋征收严格限定在“出于公共利益的需要”这个排他的理由之外，通过列举的方式区分“公共利益”，强调公共参与，要求公正补偿。

　　《条例》第一条即旗帜鲜明地指出：为了规范国有土地上的房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据物权法和《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，制定本条例。

　　随后，《条例》第三条列举七种属于“出于公共利益需要”而可以征用私人房产的情形(包括：(一)国防设施建设的需要；(二)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；(三)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；(五)为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；(六)国家机关办公用房建设的需要；(七)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。)较之以前的拆迁条例混淆“公益拆迁”和“商业拆迁”，其基本立法要义符合宪法和物权法的精髓，实属莫大进步。

　　然而，我认为一个很重要的问题被忽视了。事实上，“公共利益”的法律界定是世界性的法律难题。在房屋征收中，对公共利益的界定一直是利益博弈的平衡点，界定范围过宽将损害物权稳定与安全秩序，界定过窄将影响公益事业的发展。

　　在我看来，《条例》对公共利益的界定范围似乎过窄。

　　公共利益是指不特定的社会成员所享有的超出于地方性的、明显的、受法律行政法规保护的、长远的利益。这一概念应为概括性定义。《条例》的列举式立法体例值得推敲。

　　此外，《条例》第三条第(四)项规定将廉租住房、经济适用住房等为改善低收入家庭居住条件实施的保障性住房建设严格规定为必须由政府组织实施，或违反立项、规划、建设施工、安全生产、质量管理、竣工验收等行政管理法律制度。

　　从经济实力角度看，经济发达地区的政府在此方面没有障碍。但是，对于中西部经济欠发达地区政府而言，其财政实力决定其几乎无力承担保障性住房建设(在这些地区，应当允许开发商参与保障性住房建设；条件过于严格，城市建设必将“舍旧求新”，市场主体必将放弃旧城区改造，大量占用集体土地，导致耕地流失过快，全国十八亿亩耕地的红线必将很快突破)。

　　因此，该项规定“为改善低收入住房困难家庭居住条件，进行廉租住房、经济适用住房等建设的需要”或许更为实际。

　　不能忽视的是，该征求意见稿第(五)项规定危旧房改造仅由政府实施，条件似乎也过于严格。“工矿棚户区”、“城中村”、“危旧房”是制约城市发展进程的瓶颈，由政府组织实施危旧房改造，对于经济发达地区的政府而言仍无障碍，而对于中西部经济欠发达地区的政府而言，财政无力承担、困难依然重重(在这些地区，应当允许开发商参与“工矿棚户区”、“城中村”、“危旧房”改造，以加快城市化进程)。

　　因此，该项规定为“为改善城市居民居住条件，进行工矿棚户区、城中村、危旧房改造的需要”似乎更为理想。

　　公共利益如何界定非常重要。作为一种强制性的“征收”私人财产的行为，除了通过立法对公共利益本身进行界定之外，更重要的恐怕是对于如何认定“公共利益”本身设置一个公正的标准，这甚至可视为征收是否公平公正的价值之所在。其实，对公共利益界定的立法，可参照行政诉讼法中行政案件受案范围的立法模式，采用概括、列举加排除的方法。

王达