关于“限塑令”的思考

【摘要】“限塑令”曾在社会上吹起了一阵环保之风，它促进了人们环境保护意识的增强和提高。在“限塑令”实施已逾一年之际，本文介绍并分析了“限塑令”的实施状况、不足之处及其对环境法的影响。
【英文摘要】 The Ban for Free Plastic Bags ever blowed up a wind of environmental protection, and it enhances and strengthens the public’s awareness of environmental protection. On the time that the implementation of the Ban for Free Plastic Bags has been one more year, this article analyzes the status of implementation, the inadequacies and the impact of the Ban for Free Plastic Bags.
【关键词】“限塑令”；环境保护；环境法
【英文关键词】the Ban for Free Plastic Bags; environmental protection; environmental law
【写作年份】2009年
 【正文】
　　2007年12月31日，中华人民共和国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称“限塑令”）。该通知明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”；另外还规定了：加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查；提高废塑料的回收利用水平；大力营造限产限售限用塑料购物袋的良好氛围；强化地方人民政府和国务院有关部门的责任。[1]
　　
　　一、“限塑令”的出台背景
　　
　　塑料购物袋是日常生活中的易耗品，我国每年都要消耗大量的塑料购物袋。塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，也造成了严重的能源、资源浪费和环境污染。特别是超薄塑料购物袋容易破损，大多被随意丢弃，成为“白色污染”的主要来源。我国治理白色污染的历史已经有20多年，各种招术也用了不少，但结果却是“越治越白”，“群膜乱舞”等现象屡禁不止，其中塑料购物袋免费使用就是一大主因。
　　
　　据报道，塑料袋的过量使用及回收处理不到位等原因，造成了严重的资源浪费和环境污染。每生产1吨塑料，需消耗3吨石油，目前我国每年随生活垃圾进入填埋场的废塑料占到垃圾重量的3%—5%，其中大部分是废塑料购物袋，特别是厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。[2]由于塑料袋大都不可降解，塑料袋垃圾的处理十分困难，其一，塑料袋埋在地下极其不易腐烂，严重污染土壤；如果焚烧处理，会产生有害烟尘和气体。并且废弃塑料包装物混在土壤中，还易造成土壤板结，影响农作物吸收养分和水分，导致农作物减产；其二，抛弃在陆地或水体中的废塑料包装物，被动物当作食物吞入，导致动物死亡的事件屡见不鲜；其三，混入生活垃圾中的废弃塑料很难处理，混有废弃塑料的生活垃圾不适用于堆肥处理，分拣出来的废塑料也因无法保证质量而很难利用。日益增多，几乎达到天文数字的塑料袋对城乡清洁卫生造成了严重的压力，如果再不采取疏堵结合的强力措施，白色污染无疑会继续大行其道。
　　
　　另外，我国环境污染的结构正在发生变化，工业污染的比重趋于下降，城市生活污染和农业面源污染的比重趋于增加。[3] 许多人对企业排放“三废”深恶痛绝，却忽视了“人人都是污染源”这一客观事实。随着节能减排的不断深入，工业“三废”等传统污染物将会逐渐下减，生活污染将会此消彼长，成为治理的重中之重。每个公民每天都要消费制造垃圾，单个人的环境负荷虽小，但集十几亿人之巨，累积起来就是一个天文数字，可谓触目惊心、危害巨大。对此，垃圾围城、江河湖泊等因生活废水排放等而积重难返就是证明。
　　
　　目前越来越多的国家和地区已经限制塑料购物袋的生产、销售、使用。事实上，对超薄塑料袋的限制，我国早在1999年就开始了，有北京、天津、江苏、辽宁等十多个省市陆续作为试点。与此同时，一些地方大型超市、商家也自行推出塑料袋有偿使用的规定。云南省迪庆藏族自治州从2001年起禁用塑料购物袋，成为我国第一个禁用塑料购物袋的地区。但由于局域性的限制，管理上的难度，使得超薄塑料袋使用很难完全控制。为落实科学发展观，建设资源节约型社会和环境友好型社会，从源头上采取有力措施，督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋，引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进节能减排工作，国家发改委会同科技部等12个部门在广泛听取意见的基础上，总结以往部分地区、行业治理“白色污染”的经验教训，借鉴国际经验，研究起草了“限塑令”。2007年12月31日颁布“限塑令”，是“限塑令”由地方试点正式上升到国家层面。
　　
　　消费者对于“限塑令”的支持程度可以从下面表一[4]中反映：支持“限塑令”的消费者比重占到了八成以上，虽然反对“限塑令”的消费者是极少数，但是反对的原因值得重视，这表明“限塑令”的实施尚存在问题。
　　
　　二、“限塑令”的环境法律依据
　　
　　“限塑令”是由国务院办公厅颁布的，其性质是一种行政命令，而非行政法规。上文分析了“限塑令”出台的社会背景，其法律依据又何在？
　　
　　首先，环境保护是我国的一项基本国策，宪法中规定了国家有保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的义务。[5]环境保护具有绝对的法律正当性和政治正确性。诚然，国家根据其保护环境的职能出台以保护环境为根本目的的“限塑令”是毫无争议，然而，对于“限塑令”的限制对象——仅仅是塑料购物袋，以及“限塑令”的实施方式——仅仅对消费者收费，社会各界颇有微词。
　　
　　其次，环境法的责任原则—污染者负担原则，是确定造成环境污染和环境破坏的危害后果和不利影响的责任归属的基本原则。该原则内容包括：污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，即排污者承担污染环境造成的损失及治理污染的费用，开发利用资源者承担经济补偿的责任，开发利用环境资源者有保护环境资源的义务，造成环境资源破坏的单位和个人负有恢复整治环境资源的责任。[6]“污染者付费”是“环境保护、人人有责”的题中应有之义，根据该原则，每一位公民既有监督、检举工厂等企事业单位污染环境的权利，也应承担起从我做起、绿色消费、适度消费的义务，同时要为自己造成的污染埋单。与企业超标排放“三废”要出钱治理一样，公民对自己生活排放产生的环境污染也要掏钱，已经在多数城镇实行多年的生活污水收费，就是“污染者付费”原则的体现之一。“限塑令”也是通过收费让使用塑料袋者承担起保护环境的义务以及塑料袋垃圾的处理费。
　　
　　再次，利用经济杠杆原理，减少塑料袋的使用。即使是在公众环境意识较强的发达国家，经济杠杆措施至今还在继续发挥不可替代的作用。在我国公民的环境意识整体偏低、还不能自觉履行环保义务的情况下，经济杠杆就更显其必要。
　　
　　三、“限塑令”的实施状况及评价
　　
　　“限塑令”正式实施以来已近一年，这一旨在保护生态环境，实现人与自然和谐相处的政策正在对人们的生活产生重要影响，引起了社会的普遍关注。其实施效果如何？市民的消费习惯因此发生了哪些变化？具体实施过程中又出现了哪些难题？这些问题值得我们思考。
　　
　　（一）“限塑令”的实施效果
　　
　　在大商场、大超市，免费供应塑料袋的情况已经得到有效的控制，塑料袋的使用量有明显减少，随着时间的推移，使用量将更少。尽管“限塑令”取得了一定的成效，但是历经一年的实施也显露出了若干盲区：
　　
　　1．餐厅酒店类消费场所成为“限塑盲区”。《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》第二条规定：“本办法所称商品零售场所是指向消费者提供零售服务的各类超市、商场、集贸市场”，由于其中没有包括餐馆，一些餐饮企业明确表示还将继续向外带消费者无偿提供塑料袋。
　　
　　2．集贸市场的执行状况不尽如人意。由于集贸市场内商户多是零散经营，不便于管理，虽然有市场管理者指定的塑料袋，但大多数小商贩仍私下免费提供不符合厚度的超薄塑料袋。这些不达标的超薄塑料袋甚至也成为有偿的商品。
　　
　　3．超市里的实施情况喜忧参半。就目前而言，超市基本都是有偿提供塑料袋，大部分消费者都能自觉花钱购买塑料购物袋。但是，根据规定，超市里包装水果、蔬菜、瓜子以及一些生鲜食品、小食品的卷帘袋仍可免费提供。[7]于是超市出现变相使用连卷塑料袋情形，一些超市的顾客会在食品区撕下卷帘带，然后将物品装入其中，当塑料袋使用。
　　
　　（二）“限塑令”的若干异议
　　
　　联合国经济合作与发展组织理事会曾出台《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，该建议基于污染者付费的原则，提出任何一项环境政策手段，应当根据以下准则进行，一是环境有效性；二是经济效率性，即用最低的经济代价达到所要求的环境目标；三是公平性，即分配或者再分配的结果要公平；四是管理要具有可行性，即管理所需要的费用要为政府所承受；五是管理措施对于管理对象而言具有可接受性。这五项准则目前被认为是世界上判断环境政策合理与否的最权威规则。[8]对比这些规则，下文对“限塑令”存在的问题加以简要分析。
　　
　　1．不少公众认为，“限塑”成本不应完全由消费者买单，限制塑料袋使用是社会需要，是社会发展的必然成本，生产厂家、商家、政府均应承担相应责任。在购物塑料袋的使用链条上，商家处于源头，消费者处于末端。商家通过这种使用获得了隐性的利益，消费者只得到了理当获得的购物便利，使消费者几乎成为“限塑令”惟一的买单者有失公平。
　　
　　政府也不应该将属于自己的责任转嫁给消费者，要实现环保的目的，政府应该从供给入手，即政府应该通过让生产厂家提高环保成本来减少“白色污染”，但是现在实施的 “限塑令”，显然是从需求层面进行控制，企图限制消费者的行为来达到限制污染的目的。“限塑令”不会给消费者带来很大的经济负担，因为需要购买的塑料袋价格在消费者可以承受的范围之内，从根本上遏制“白色污染”的问题，还得从源头抓起，要限制超薄塑料袋的生产厂商。
　　
　　2．塑料替代品的环保性欠缺考虑。“限塑令”实施后，部分商家转而以纸袋、无纺布袋作为替代品。然而，多数人首先考虑的是塑料替代品的便利性，而忽视替代品也应当具备环保性。“以纸代塑”的问题在于，纸制品价格偏高，防渗、隔热性能差，同时又带来了新的环保问题。有数据显示，每生产4万个纸餐盒就需一吨纸浆，需砍伐300多立方米的树木，而造纸过程中又会对水造成污染。[9]也就是说，即便塑料袋收费会减少其使用量，而大量使用纸袋的话，又会造成森林减少、河流污染的环境恶果，不一定能实现减少污染，改善环境的预期目标。同样，无纺布尽管可反复使用，但其耐久性并不像消费者想象的如此强大，实验证明一个无纺布袋最多可反复使用10次。而无纺布的清洗也较为复杂，由于无纺布表面凹凸不平，污渍附着力较强，所以很难一次清洗干净，而想彻底晒晾干，也比其他布料耗时更长。也就是说，使用无纺布袋的消耗量仍不少，且难清洗的特点会导致在清洗时浪费更多水资源。
　　
　　3．“限塑令”要求塑料购物袋有偿使用，但终端回收、上游供给依然没有得到有效控制。政府可以通过投入建立回收制度，鼓励相关企业参与回收，超市等商家应该严格执行收费政策，把塑料袋销售利润用于塑料袋回收或者推广宣传公益环保。据了解，目前我国废塑料的回收利用率只有20%左右，80%被填埋焚烧，在发达国家中，如德国和日本的废塑料回收利用率达到70%。[10]
　　
　　一些专家建议，应当明确厂商及政府的责任，由政府主导建立塑料袋回收利用制度，政府可以拿出一部分资金，或者强制要求生产厂家、商家按照一定价格回收塑料袋，这样，获利的生产厂家、商家将承担回收责任，减轻消费者的负担，塑料袋再生后可以循环利用，不至于丢进垃圾堆成为“白色污染”。如此一来，塑料袋或将和目前各种塑料瓶一样，得到有效地循环利用。
　　
　　4．市场管理方的监管责任名存实亡。根据“限塑令”有关规定，零售场所的“限塑”，由市场管理者负责监督，工商部门对市场内的违法行为具有处罚权力。[11]目前工商部门在执法过程中主要以教育为主，只有严重违法行为才处罚。究其根本原因，还是针对“限塑令”的配套措施问题没有解决，不管是对于免费提供塑料袋的商户最高罚款是两万也好，两千也罢，如果做不到让最广大的日常用户自动自觉的远离超薄塑料袋，不管罚款多重，顶风作案的肯定大有人在，有需求才会有市场。要想让“限塑令”变得更加有持续力，就要求相关部门要加大宣传力度，强化市场管理。
　　
　　5．“限塑令”实施以来，市民日常生活中的塑料袋使用量锐减，小区垃圾箱内的塑料袋丢弃量也明显减少；但与此同时，没了免费塑料袋做垃圾袋，小区内无包装的垃圾开始慢慢增加。对此，垃圾的分类处理也提上议程。
　　
　　6．对“限塑令”的理解不应是狭义的，限塑不应当只局限在限制塑料购物袋的使用上，对其他造成环境污染的一次性塑料制品等污染源也应当随着时机的成熟而纳入到“限塑令”之中。并且实际上，收费的塑料袋一样会对环境产生污染。如果可以找到更加环保且便利的替代品，“限塑令”则应当升级为“禁塑令”。
　　
　　7．最后，我国在环保立法、执法等方面存在着薄弱环节。“限塑令”的有效实施还需要相关配套的法律措施。对生产中产生污染物的厂家，应该征收生态税或资源税。如生产塑料袋的厂家，在塑料袋的成本中就应该有一部分是治理污染的成本。同时，商家通过出售塑料袋而获得的利润应该纳入环保基金，政府也要为生产厂家提供技术改造和研发基金，帮助厂家生产出低污染、高品质的产品，这样就形成利益相关方的完善系统。
　　
　　（三）“限塑令”的国际施行
　　
　　针对前述“限塑令”存在的问题，倘若如此长期发展下去，“限塑令”能否有效执行将会是一个疑问。目前，许多国家和地区都在出台各种政策法规限制或禁止使用塑料购物袋。其成功经验值得我们借鉴。其中比较普遍的做法有使用替代性可降解产品、收取处理费、设置回收箱以及对违反者进行罚款等。
　　
　　1．关于塑料购物袋的替代品。对此，在德国，大多数商店为顾客提供塑料、帆布和棉布等3种购物袋选择；法国超市则为顾客提供耐用包装塑料袋，并且免费以旧换新；美国则用一些自然和回收材料制成可降解塑料袋供顾客使用。[12]
　　
　　2．关于塑料购物袋的征税。爱尔兰政府从2005年3月4日开始采取环保措施，对每个塑料购物袋征收相当于13美分的税，所收资金全部纳入环保基金，用于环境保护项目。我国香港地区也将在2009年征收塑料袋税。[13]
　　
　　3．关于环保袋的收费。美国2007年推出的时尚环保购物袋，用丝绸和小牛皮手工制作，可以折叠成钱包大小，价格高达960美元，乏人问津。英国推出的的时尚环保购物袋，售价15美元，也无法普遍推广。澳大利亚的环保袋走大众化之路，价格不到一美元，得到普遍推广。[14]可见，环保袋的推广需要政府的财政补贴，在不增加或者少影响消费者生活成本的前提下，环保袋才能得到更广泛、更有效的利用。
　　
　　4．关于违反“限塑令”的处罚。一般国家都是采取罚款方式，更为严厉的是采取刑罚。孟加拉国进口或销售塑料袋的人可被判处最高10年刑，发放塑料袋者可被处以6个月监禁，并有商人最多被罚款2千美元。南非禁止生产和进口厚度小于30微米的塑料袋，违反者可被处以最长10年监禁。[15]
　　
　　减少或消除塑料袋带来的白色污染，远不是一纸“限塑令”就能解决的问题。“限塑令”实施之后，这些细小但足以架空“限塑令”的现实性因素必须认真考虑，避免“限塑令”成为一纸空文。
　　
　　四、“限塑令”对环境法的影响及突破
　　
　　“限塑令”从表面上看，只是购物袋的简单置换，实际上却是消费习惯和生活方式的一次变革前奏。“限塑令”出台的目的不仅仅是限制人们使用塑料袋，其最终目的在于培养人们的环保理念，让消费者改变非环保的消费习惯，形成自觉的环保意识。“限塑令”是我国对公众的消费行为进行约束以促进环保的重大举措，从其宣传力度之大、范围之广来看，都是前所未有的。“限塑令”的颁布意味着在环境法中涉足消费领域的环保，笔者认为“限塑令”对环境法的发展有着以下启发和突破：
　　
　　（一）催生绿色消费制度的建立
　　
　　“限塑令”的实施在社会生活中引起了广泛的关注，吹起了一阵巨大的环保之风，但是这阵“环保之风”不应该被当作是一种“时尚”，环保应当是一种“高尚”。作为时尚之物，便有过时之嫌。环保是功在当代，利在千秋的举措，不会随着社会发展而过时。国家应当以“限塑令”为契机，建立起引导和规范绿色消费的各项制度和措施，而不能一味地意识形态化宣传“绿色消费”的意识。在绿色消费的推行过程中，仅有一纸“限塑令”不免有些形单影只，并且在目前“限塑令”还不可避免的存在着若干问题。因此，还需要出台一系列配套的相关政策和制度，从各个方面对公众绿色消费进行规范和引导。
　　
　　（二）扩大环保公众参与的范围
　　
　　纵观我国环境法的各类规定和制度，环境保护的主体多偏向于政府和企业。究其原因，我国环境保护是一种“自上而下型”，是由政府主导的。并且在我国经济建设初期，工业污染确实占据了环境污染很大的比重。但是随着社会经济的不断发展，传统观点“环保靠政府，治污靠企业”的观点和做法显示出了一些不足之处。国际上评价环境保护意识的水平，包括绿色申奥，往往把民众参与程度和绿色消费意识作为一项重要标准。[16]此次“限塑令”的颁布便是将环保意识注入消费领域之中，意味着广大消费者将正式参与到环境保护、节约能源和资源以及绿色消费之中，使我国的绿色消费和环境保护成为全国公众共同参与的全民运动。在众望所归的《循环经济促进法》中也提出了原则性的“政府推动、市场引导、企业实施、公众参与”的指导方针。[17]公民是发展循环经济的群众力量，公民参与主要体现在推进绿色消费，完善再生资源回收利用体系，实现社会生产和消费过程中的节约和回收。
　　
　　其次，以往环境法领域中的公众参与多是以一种监督检举政府和企业的形式存在，而欠缺公众自身在日常生活中对于环保事项的自发参与。“限塑令”则是从规范层面要求公众在日常生活中作出环保行为迈出了第一步，使环境法中的公众参与原则从主体到对象的范围都得到了扩大。
　　
　　（三）增强环保中经济手段的运用
　　
　　促进绿色消费的实现在客观上需要科学的经济政策、行政手段、法律手段来联合建立有效的引导和推进机制。而我国当前环境保护措施主要采用行政和法律手段，还有事后惩罚，而对经济手段的运用不够充分。环境法的发展，尤其是推动循环经济发展的绿色消费，需要更多地采用经济政策工具，例如环境消费税政策、环境产品价格政策、环境损害保险政策等。尽管“限塑令”从性质上来讲仍然是行政命令控制的手段，但“限塑令”中规定对环保塑料袋收费，其初衷就是通过收费提高消费者的消费成本，从而减少塑料袋的使用量。不过，环保领域中经济手段的运用不能矫枉过正，不能让环保成为消费者的生活负担。价值的道德尺度往往比经济尺度更难达成一致，我们在考虑环境保护的政策时，必须关注和重视民生利益，才能吸引更多的公众拥护、参与生态保护。
　　
　　（四）发挥绿色消费引导生产的作用
　　
　　近年来，越来越多的人对消费品开始提出对人体、对环境无害的要求，如绿色标志产品的出现，包括绿色食品、绿色包装等。这种动向表明，环保之风已开始吹绿市场，消费者手中的钞票开始变成“选票”，他们的选择决定社会的生产，即消费引导生产。在社会主义市场经济条件下，每个消费者都在用自己对商品的选择影响着企业的发展，做出对环境保护的贡献。目前正在兴起的绿色消费是人类在对传统消费深刻反思后消费观的变革——遵循“消费为环境负责”的原则，强调可持续利用资源和张弛有度的消费，并通过消费方式的变革促进生产力方式的转换，最终使由生产力方式产生的环境问题迎刃而解。有需求就有市场，企业迎合消费者的需求大规模地进行生产。生产规模越大，成本越低，企业利润也越高；同时，生产规模越大，资源消耗越多，产生的污染越严重，废弃物也就越多。过度的生产消耗造成资源短缺和污染，同时污染又抵消着由生产创造出来的财富。相信绿色消费的需求比强制性的法规更能有效促进企业的环保生产方式。
 【作者简介】
李丹，女，武汉大学环境法研究所2007级硕士。
 【注释】

[1] 国务院办公厅：《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，//www.gov.cn/zwgk/2008-01/08/content_852879.htm，于2008年7月8日访问。
[2] 中国连锁经营协会：《超市节能问题报告》，载于中国网，//www.china.com.cn/news/txt/2008-01/11/content_9517961.htm，于2008年6月5日访问。
[3] 胡亚廷：《环境污染转型化问题分析与对策探讨》，载于《产业与科技论坛》，2008年第7卷第5期。
[4] 新秦调查：《“限塑令”后的居民购物习惯变化分析》，载于//www.searchina.net.cn/report/freereport_311.htm，于2008年7月15日访问。
[5] 参见《中华人民共和国宪法》第二十六条。
[6] 参见蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，120—124页。
[7] 参见《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》第二条第二款。
[8] 参见常纪文：《塑料袋管制重在落到实处》，载于《法制日报》，2008年4月20日，第14版。
[9] 资料来源： //www.ce.cn/life/xxsh/csyy/200805/16/t20080516_15489099_2.shtml，中国经济网，于2009年2月16日访问。
[10] 李新雄：《“限塑令”面面观》，载于《广西日报》，2008年6月18日，第10版。
[11] 参见《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》第十四条、第十五条。
[12] 资料来源：//www.ce.cn/life/xxsh/csyy/200805/16/t20080516_15489099_2.shtml，中国经济网，于2009年2月16日访问。
[13] 陈丹：《世界各国针对购物塑料袋的规定》，载于《中国包装工业》，2006年第8期。
[14] 叶永烈：《澳大利亚的限塑令》，载于《羊城晚报》，2008年6月7日，B11版。
[15] 参见桅子：《“限塑”全球总动员》，载于《中国质量报》，2008年1月23日，第8版。
[16] 资料来源：//bbs.checheng.net/viewthread.php?tid=161982，于2009年1月12日访问。
[17] 参见《中华人民共和国循环经济促进法》第三条。