民主与法制语境下的人民监督员制度重构

　【内容提要】人民监督员制度的试行，改变了检察机关在查办职务犯罪案件过程中外部监督相对薄弱的局面。但现行的监督范围仍存在局限性，管理体制未能体现出独立性，选任机制缺乏社会参与性，要从实现司法公正与民主的高处着眼，使人民监督员参与检察环节的诉讼活动成为常态，在人民代表大会制度框架下构建人民监督员制度，在人民监督员选任中增加广泛性和专业性，并加快立法步伐，推动人民监督员制度进入法制轨道。

　　【关键词】人民监督员 人民代表大会 检察制度 司法体制改革

　　2003年9月，最高人民检察院发布了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，对人民检察院查办职务犯罪案件中，拟作不起诉、撤销案件处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件（以下简称“三类案件”），由人民监督员实施监督；对人民检察院在查办职务犯罪案件中有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的（以下简称“五种情形”），人民监督员可以提出意见。这是检察机关自觉接受社会监督，将宪法赋予人民管理国家事务、监督司法机关的权利落到实处的有益尝试，是检察工作机制改革的重要举措，通过实行人民监督员制度，在检察机关查办职务犯罪案件过程中，引入外部监督手段，对逮捕强制措施的决定和不起诉、撤案的实体处分过程以及一些严重违法违纪情形进行监督，改变检察机关在查办职务犯罪案件过程中外部监督相对薄弱的局面。

　　经过五年多试行的实践证明，实行人民监督员制度，强化了查办职务犯罪案件外部监督机制，促进了工作规范，保证了案件质量，防止了司法腐败，受到各级党委、人大和社会各界的高度肯定。截至2007年底，全国共有2871个检察院开展了人民监督员制度试点工作，占全国各级检察院总数的86％，选任人民监督员21962名。人民监督员共监督“三类案件”21270件，人民监督员对“五种情形”提出监督意见460件【1】。就笔者所在的检察院，2006年进入人民监督员监督程序的“三类案件”只有1件，2007年是3件，2008年达到了8件，人民监督员监督案件的数量逐年上升。但我们也客观地看到，在五年多的试行实践中，人民监督员制度试点工作的成效离人民群众对这一建设有中国特色检察制度的重要改革举措的期盼，仍有差距，试行中遇到一些制约人民监督员制度科学发展的基础性问题，亟待从以下三方面着手加以改革和完善。

　　一、进一步充实人民监督员职能作用

　　目前人民监督员的主要职责集中在对“三类案件”的监督上，受案源、能力、观念等主客观因素影响，多数检察机关人民监督员对“五种情形”的监督还仅停留在学习和摸索上。即使是对“三类案件”的监督，其数量在检察机关查办职务犯罪案件总数中只占很少的比重，在检察机关整体业务总量中更占微不足道的比例；其监督环节也只在对办案部门的拟处理意见进行评议上，对检察长或检察委员会的决策过程，人民监督员还无法参与监督。因此要真正发挥人民监督员的作用，还需要给人民监督员更多的硬任务。对此，有来自实务界的检察工作者提出，将人民监督员监督案件的范围扩大到普通案件上，对公安等其他侦查机关移送检察机关审查不起诉的普通刑事案件也纳入到人民监督员的监督范围【2】。笔者认为，这不失为今后人民监督员制度发展的一个思路，而且人民监督员介入监督的范围还不应局限在不起诉，对普通刑事案件的起诉是否适当，同样也要开展监督。其作用不仅是实现法律面前人人平等的原则、让不同的犯罪嫌疑人在刑事诉讼中受到同等的待遇，而且是要在整个刑事司法活动中，全面引入社会监督，像人民陪审员一样普遍参与刑事案件的审理活动，使人民监督员参与检察环节的刑事诉讼活动成为常态，实现阳光检务，体现司法权的民主化。根据这一思路，人民监督员的职责应当在以下三方面扩展：

　　一是全部不起诉案件均纳入监督范围。提起我国的人民监督员制度，很多学者都将其与日本的检察审查会比较，的确二者在监督检察机关不起诉等职能作用有很多相似之处，但日本检察审查会“对检察官决定不起诉的案件”均有权进行审查【3】，监督的范围远比人民监督员广泛，从1948年实行至今，一直发挥着防止检察权滥用的作用，值得我们借鉴。我国人民监督员监督案件的范围，也应当在对“三类案件”监督的基础上，将其中对职务犯罪案件拟不起诉的监督扩展到全部拟不起诉的刑事案件。在监督评议案件的程序上，保留听取办案部门意见、查阅案件证据材料和法律依据这一环节，将听取犯罪嫌疑人供述和辩解作为必经程序，并简化审批手续。增加规定人民监督员列席检察委员会，发表监督员意见，旁听检委会对案件讨论决定的过程，监督检察委员会或检察长对不起诉案件决定的经过。保留人民监督员对检委会决定有异议可以提请上一级检察机关复核的权利，在接受检察机关处理结果反馈环节上，修改和完善为有时限性的法律文书送达。

　　二是对检察机关拟起诉的案件提出建议和意见。公诉部门的检察官也许对刑事案件的证据审查、事实认定、法律适用已经形成了惯性思维，往往就案办案、机械办案，很容易忽略办案的社会效果。而代表民意的人民监督员介入公诉审查，正好弥补这一不足。在美国刑事诉讼制度中，有两个重要的诉前审查程序，一是“大陪审团审查”——在收集和听取了充分证据后，负责指控的大陪审团就投票决定证据是否足以证明起诉是正当的，如果大多数大陪审员认为证据充分，才签署大陪审团起诉书，使被告人具结审判，并委以检察官继续诉讼。二是“预审听证制度”——在听审完所有出示的证据后，如果法官确信可能性根据存在，法官就具结被告人审判，如果证据不充分，法官就以缺少可能性根据而驳回案件【4】。二者的作用均在于保证公诉的正当性。有鉴于此，我们的人民监督员可以被设计成指控大陪审员和预审法官合二为一的角色，承担对公诉案件起诉前审查的职能。当然，以我国目前刑事案件的数量和人民监督员投入监督的精力而言，要求人民监督员对全部拟起诉的刑事案件均进行监督是不现实的，在近代英、法等国曾出现过的起诉陪审制度就被追求司法效率的价值观所替代，我国明、清时期为保证案件质量和司法权正确行使而实行的“九卿圆审”制度也仅限于特别重大案件【5】。因此，人民监督员对拟起诉刑事案件的监督，应集中在重点案件，如：在本地区有重大影响的案件，职务犯罪案件，未成年人犯罪案件，党委、人大、政协、民主党派、群众团体和人民群众要求人民监督员监督的案件等。对于主诉检察官或公诉部门拟起诉的案件，人民监督员认为不当的，案件应提交检委会讨论决定。人民监督员这项职能的扩展，对于检察机关办案实现法律效果、社会效果、政治效果的统一，尤具重要作用。

　　三是扩大“五种情形”的受理范围。目前人民监督员对“五种情形”的监督不足，是现行制度设计缺陷造成的。按照高检《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有“五种情形”之一的，可以提出意见。由于目前选任人民监督员的社会广泛性还不够，被选任的人民监督员的社会触角也有一定的局限性，因此，只要求人民监督员自己发现检察机关的“五种情形”是难于操作的，要强化人民监督员的监督职能必须先强化人民监督员发现问题的能力。如以廉洁闻名的瑞典，负责对政府和司法机关监督的督察专员，就有权接受民间的申诉、控告、检举，并进行调查和纠正【6】。其制度可供我们借鉴——在“人民监督员发现后提出意见”的基础上，增加“人民监督员可以根据党委、人大、政协、各民主党派、人民团体以及人民群众对检察机关'五种情形'的反映，向检察机关提出意见”。

　　二、理顺人民监督员管理体制

　　根据高检的试行规定，人民监督员的任期为三年，到目前为止，开展试点工作的检察机关已经选任了两批人民监督员。在第一、二批人民监督员的选任过程中，监督员的推荐、考察、选任基本以检察机关为主导，会不会“自己挑选监督自己的人”？外界可能有这样的疑问。此外，在对“三类案件”开展监督评议时，参加监督的人民监督员由检察机关的人民监督员工作机构在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定，这过程仍然是由接受监督的检察机关操作，同样不能消除是否“监督者由被监督者来选择”的怀疑。特别是在监督实效上，对绝大多数的“三类案件”，人民监督员都同意检察机关的拟处理意见，甚至很多都是全部同意，如在2008年人民监督员共对广州市检察机关68件“三类案件”进行了监督，全部都同意了检察机关拟定的意见【7】。在高度评价检察机关办案质量之余，人民群众也对人民监督员及其机构的中立性有了更高的期盼。

　　人民监督员设立的初衷就是要从外部对检察机关查办职务犯罪工作进行监督与制约，保证检察权的正确行使。像上述的日本检察审查会就是一个独立的机构，瑞典官方的督察专员就归属于议会司法专员公署，作为国会监督行政和司法官员的专门机构。在我国宪法确立的基本政治制度下，监督是人民代表大会的基本职能，它将部分国家权力委托、授予行政、司法部门，并对接受委托与授权的部门实施必要的监督，以保证国家权力不被滥用【8】。可见，人民代表大会对检察机关的监督具有法定性，人民监督员的人民参与司法监督的属性与之本质同源，因此应当以人大监督为依托，在人民代表大会制度框架下构建人民监督员制度。

　　一是人民监督员的监督工作应当依靠人民代表大会的司法监督。我国实行人民代表大会制度的根本政治制度，明确规定国家的一切权力属于人民，国家的行政机关、审判机关、检察机关必须接受人民的监督。人民有权“通过各种途径和形式管理国家事务”，有权对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议。把人民监督员的监督工作纳入人民代表大会的司法监督范畴，一方面使人大的司法监督权具体化，另一方面从国家政治制度层面为人民监督员的监督工作提供强有力的支持和保障。

　　二是人民监督员的组织机构应当依靠人民代表大会的常设机构。要保证人民监督员履行职能的客观公正性，必须让人民监督员的人员及其管理机构中立。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见等职权。因此人民监督员工作办公室脱离检察机关，附设于人大常委会的工作部门是首选方案，应由其全面负责人民监督员的选任任命、工作部署、培训考核等日常管理事务。

　　三是人民监督员的职责履行应当依靠人民代表大会的执法检查。目前人民监督员制度试点的其中一个理论障碍是如何理顺“人民监督员监督与检察机关依法独立行使检察权”的关系。“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”是《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的明确规定，人民监督员对检察机关“三类案件”、“五种情形”的监督活动目前还未上升到国家法律层面，其监督活动必须有合宪的载体才有科学发展的空间。而我国的人民代表大会制度中，执法检查是人民代表大会监督司法工作的重要途径，按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，各级人民代表大会常务委员会根据人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，人民来信来访集中反映的问题，以及社会普遍关注的其他问题等，每年从中选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。但在监督实践中，执法检查时效性差，日常检查不足，重工作监督轻个案监督，人民群众反映强烈的一些司法不公案件无法通过执法检查这一监督手段去纠正。如将人民监督员对检察机关“三类案件”、“五种情形”的监督活动纳入人民代表大会的执法检查活动中，一方面从根本上解决了人民代表大会执法检查活动监督周期长、常规性检查手段少、重点个案检查监督不力等现实问题，另一方面也为人民监督员制度找到了监督活动合宪的载体，使人民监督员监督与检察机关依法独立行使检察权不相排斥。

　　三、改革人民监督员选任制度

　　随着人民监督员制度实践的深入，外界对人民监督员客观、公正地监督案件寄予了极高期盼，原有的选任办法存在的局限性，已经不适应人民群众对人民监督员在水平能力和代表性方面提出的越来越高的要求。在人民监督员的选任改革上，是仿照日本从有选民资格的公民中抽选检察审查会会员，或按美国从社区挑选有代表性的市民组成陪审团，还是参照我国由基层组织等推荐或本人自荐，经法院院长提名，由人大常委会确定人民陪审员？笔者认为这些方式都不太适合人民监督员选任的改革，应当充分考虑我国的国情和“对法律监督机关监督”的专业需要，着重从以下三方面结合选任人民监督员。

　　一是结合人大代表监督责任的落实。如前文所述，人民代表大会对“一府两院”的监督是其根本职能，因此人大代表是人民监督员的首要人选，将更加有利于人大代表完成宪法和法律赋予的管理国家事务、监督国家机关的神圣使命，也更有利于检察机关密切与人大代表联系，经常听取人大代表意见，自觉接受人大代表的批评和建议。

　　二是结合政协各民主党派参政议政职能的实现。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国长期存在和发展的一项政治制度。从上世纪八九十年代开始，各级检察机关根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》要求，普遍聘请了各民主党派成员和无党派人士担任特约检察员，并委以“反映人民群众对检察机关及其干警的批评和建议，反映或转递人民群众的检举、控告和申诉，参加大要案件的办理，讨论重大疑难案件和研究有关政策、法律以及检察工作重大事项，宣传社会主义法制和检察制度”等职能【9】。特约检察员制度对于发挥民主党派和无党派人士参政议政作用是具有深远政治意义的，但从具体实践来看，受检察机关的配套制度、特约检察员的自身条件等不足因素制约，特约检察员履行职责的效果并不理想。特约检察员与人民监督员两项制度的区别在于前者是检察工作的“参与者”，后者是检察工作的“监督者”，但两者又有共通和互补之处，都是人民参与管理国家事务、监督国家机关、实现司法民主的重要体现。人民监督员的监督工作是硬任务，有操作规程，这恰好是特约检察员工作发展的软肋，而民主党派和无党派人士在各自领域、行业所拥有的专业知识是人民监督员所缺乏的。为此，可将特约检察员纳入选任人民监督员的范围，将特约检察员的职能调整为“参与检务”与“监督检务”并重，参与检察机关的诉讼监督、控告申诉等检察工作，与人民监督员共同承担检务监督工作。

　　三是结合党委对政法工作的领导。坚持党的领导，是我国宪法确定的一项基本原则，是社会主义法治的根本保证。强化对执法活动的监督，推进司法改革，是加强和改进党对政法工作领导的任务。自觉服从党对政法工作的领导和监督，认真贯彻落实党关于政法工作的重大决策和工作部署是政法机关及其干警必须坚持的政治立场【10】。选任党委政法工作机构、党的纪律检查机关的代表担任人民监督员，一方面可以保证人民监督员制度发展的正确方向，保证人民监督员工作开展符合国家宪法和法律、符合党的方针和政策；另一方面是落实党对检察工作政治领导、思想领导和组织领导的有效形式。

　　在选任人民监督员的人数上，应根据各检察院的业务量和监督工作任务量掌握在检察院干警编制的5%-10%范围内。在任命形式上，应由上述三方面的机构推荐人选，经检察机关的同级人大常委会的工作部门审核，报人大常委会批准任命，每届任期与人大相同，可连任两届，以保持监督员队伍的稳定性和对监督工作的熟悉性。

　　四、将人民监督员制度纳入法制轨道

　　我国检察机关是宪法和法律确立的国家法律监督机关，其法律监督职能活动在法律框架内依法进行，对法律监督机关的监督更应当有法有据，依法进行。目前人民监督员制度仅见于最高人民检察院的文件，显然不利于人民监督员制度向深度和广度发展。在进一步充实人民监督员职能作用、完善人民监督员管理体制的基础上，将人民监督员制度驶上立法的快车道已经迫在眉睫。

　　在立法规划上，人民陪审员制度的法制化进程值得人民监督员制度借鉴。其原因在于“两院”的宪法地位相同，都是由人大产生，向人大负责，受人大监督；人民监督员和人民陪审员两项制度在目的、意义和性质上是基本相同的，都是人民群众通过参与司法活动对司法机关进行监督，以公开促公正，实现司法民主化。因此，人民监督员制度在立法阶位上不应低于人民陪审员制度。对于人民监督员制度的立法步骤，应当先易后难，循序渐进。首先是要在规范检察机关自身组织机构的《人民检察院组织法》中实现立法上的突破，将人民监督员的法律地位、职责范围、权利义务法定化。其次在全国人大的法律、法规中有所体现，如2004年8月，第十届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》，对人民监督员由各级人大常委会的选任和管理作出了明确规定。最后是要列入规范刑事案件办案程序的《刑事诉讼法》总则、分则中，如总则第13条，第二编第二章第十节、第三章等，将人民监督员的原则性规定和监督程序、时限、效力作出具体规定。通过立法的这三步进程，使人民监督员的监督工作有法可依，监督效果有法保障，实现人民监督员制度的法制化。

　　注释：

　　【1】参见“以党的十七大精神为指导推进人民监督员制度改革不断取得更大成效”，载《检察日报》2008年3月12日。

　　【2】张建中、郑创彬：“人民监督员对拟不起诉普通刑事案件进行监督可行性研究”，载《广州检察》2009年第1期。

　　【3】裘索：《日本国检察制度》，商务印书馆2003年版。

　　【4】【美】爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽南希·弗兰克著，陈卫东、徐美君译，何家弘校《美国刑事法院诉讼程序》，中国人民大学出版社2002年版。

　　【5】即对于特别重大案件，由刑部、大理寺、都察院三法司会同吏、户、礼、兵、工各部尚书及通政使共同进行会审。见汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版。

　　【6】汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版。

　　【7】王福成代理检察长在广州市第十三届人民代表大会第四次会议上的《广州市人民检察院工作报告》，载《广州检察》2009年第2期。

　　【8】汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版。

　　【9】最高人民检察院、中央统战部《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的意见》1990年10月26日发。录自《广州市特约“四员”工作有关文件和经验材料汇编》中共广州市委统战部、广州市人民检察院、广州市监察局、广州市审计局、广州市教育委员会2000年11月编。

　　【10】中共中央政法委员会编：《社会主义法治理念教育读本》，中国长安出版社2006年版。

　　广州市荔湾区人民检察院·张坚政