民事执行检察监督权：价值、根据与立法完善

【摘要】民事执行检察监督权，作为具有比法院内部监督更高的透明度，更强的监督力度，以及更能取信于民的权力，不仅有利于保证执行公正、制约“执行乱”，以及在我国的执行实践中具有极大的实用价值，而且还具有法律上、中国宪政体制上，以及国家司法权力配置上的根据。对于这种权力，基于我国民事执行的现实需要，应当从立法上作进一步的完善。
【关键词】民事执行检察监督权；价值；根据；立法完善
【写作年份】2008年


【正文】

　　在当前的民事执行领域，检察机关对于民事执行的监督，无论在理论上还是实践中都是颇具争议的一个问题。其中有两个方面的问题较为突出：一是在我国现实社会条件下，检察机关对于民事执行进行监督有没有现实的社会需要；二是在我国现行法律规定的体制框架内，检察机关对于民事执行进行监督是否具有法律上的依据？由于这两个问题相对于民事执行检察监督所涉及的对象、程序、方式等诸多问题而言，既是其中最为关键和最为重要的问题，也是检察机关民事检察监督诸多问题中首当其冲的问题。为此，有必要进行深入的研讨。

　　一、关于民事执行检察监督权的价值

　　民事执行检察监督权的价值，就实用的角度上看，实质上指的是民事执行检察监督权的实用性，即就目前我国民事执行现实，民事执行检察监督权有无存在的必要。如果某项权力的设定没有现实的需要，从理性的角度上看，这种权力的设定不仅没有实际价值，也是不科学的。在有关民事执行检察监督权的价值研究中，主要涉及到的是两个方面的问题：第一，从保证民事执行应当迅速、有力、及时的角度上看，目前“执行难”尚未得到根本好转，民事执行检察监督权的存在有无必要？以及是否会一定程度上影响执行的效率？第二，从执行监督的角度上看，在目前人民法院内部已经建立起了较为健全的内部监督机制的条件下，是否还需要这种来自于检察机关的监督？这两个问题作为目前民事检察监督权价值研究中的基本问题，不仅涉及到了民事检察监督权存在的合理性，也关乎这种权力存在的根据，因而是目前关于这种权力价值问题中必须首先加以研究和探讨的问题。

　　就民事执行效率而言，我们认为，不可否认，民事执行检察监督权力的运用，如果在监督的程序上处理不当，是有可能影响执行效率的。但是，并不能因为在具体监督过程中可能出现一定问题，就因此否定民事执行检察监督权力的基本价值。

　　首先，民事执行检察监督权有利于确保执行公正。在司法领域内，不仅“司法的核心是公正。没有公正司法就失去了赖以存在之基、安身立命之本”[1]，而且公正也是司法的最高价值目标，可以说任何司法权力的设置以及制度的构建，都无不以维护和确保司法公正为目标。民事执行虽然与民事审判不同，作为一种保证生效裁判实现的行为，在具体的实施过程中应当迅速、有力、及时。然而，必须明确的是，执行的迅速、有力、及时是有前提条件的，这就是在执行公正条件下的迅速、有力、及时。换言之，如果执行行为迅速、有力，但是不公正，这种执行不仅不是我们所追求的，也违背法律的基本要求的，并将产生一系列的不良后果。换言之，在公正与效率两者的关系上，公正不仅是第一位的，而且我们所谓的效率决不是抽象的效率，是公正前提条件下的效率。对于执行机关而言，要保证执行的公正，除了自身的严格要求外，恰当的监督就成为必要。因为任何不受制约的权力都易于被滥用，这是一条千古不变的道理，也是无庸证明的真理。这一规则的真理性，从实质上不仅决定了在民事执行中检察监督权力设定的必要性，也表现了它在保证民事执行公正上的价值。

　　其次，民事执行检察监督权有利于克服“执行乱”现象。所谓“执行乱”，“是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范、甚至违法的现象”[2]。其表现诸如：执行行为不规范、违反执行的法定程序、执行中争管辖和推委管辖、重复执行、滥用强制执行措施等。这些现象不仅是执行权力滥用的典型表现形式，“而且在一定程度上加剧了‘民事执行难’，已经引起了全社会的广泛关注”[3]。这一问题由于进一步加重了“执行难”的程度，有损于司法权威，因而也是民事执行工作中应当大力治理的一个问题。而这一问题的有效治理，从权力制约的角度上看，民事执行检察监督权无疑具有十分重要的意义。民事执行检察监督权作为专门针对违法执行行为设定的制约性权力，也有利于及时纠正执行中的违规和违法现象，从而保证整个执行工作的正常进行。

　　就执行监督的角度而言，毫无疑问，不仅目前我国各级法院内部已经建立起了执行监督机制，而且法院自身从上而下建立的这种上级法院对于下级法院的监督制度，以及以高级法院为中心统一管理执行工作的监督机制。这对于加强执行力度，纠正执行错误，保证执行活动的及时、正确具有十分重要的作用。但是必须指出的是：第一，这种监督本身在监督的范围、监督的程序和监督的力度上还存在很多问题，并不完善。第二，这种法院自己建立的内部监督机制，与执行中的检察监督无论在性质、形式和功能上都存在重大差别。就性质而言，执行中的检察监督与法院内部具有行政管理性质的监督不同，它是一种来自于法院外部的法律监督；在形式上，执行中的检察监督具有非行政管理形式的多重监督形式和监督手段；在功能上，作为法院外部的一种法律监督形式，不仅具有较内部监督更高的社会透明度，能够较大程度上避免执行机构内部由于上下级工作关系，以及法院系统内部其它因素对于执行监督的影响，而且具有较内部监督更强的制约性，以及较内部监督更为明显的公正性。就中国目前一些地区还存在一定程度上“执行乱”的司法现状来看，这种执行监督更能取信于民，符合中国社会法制发展的现状，也有利于树立人民法院执行公正的形象。

　　综上所述，民事执行检察监督权作为中国民事执行领域中的一项重要权力，不仅是适应中国民事执行实际需要的一种权力，而且这种权力的存在也有利于保证执行公正，以及制约“执行乱”，具有极大的实用价值。

　　二、关于民事执行检察监督权的根据

　　民事执行检察监督权的根据，通常指的是有关这种权力的法律根据，即检察机关根据什么法律及其规定对民事执行进行监督。对于这一问题不仅学术界在认识上存在较大分歧，而且检、法两大司法机关对于这一问题的认识也存在重大差异。就否定民事执行检察监督权的理由而言，主要的依据是我国《民事诉讼法》第14条有关“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定。由于该法条规定人民检察院有权监督的对象是“审判活动”，而“审判”与“执行”单就字表意思而言是两种不同性质的行为，所以该观点从逻辑上推定检察机关无权对民事执行进行法律监督，是基于立法规定在字面上并没有明确授予检察机关对于民事执行的监督权，授予检察机关的仅仅是对审判活动的监督权。

　　我们认为，上述观点曲解了立法的原意和本意。

　　第一，从《民事诉讼法》第14条有关“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的立法规定来看，虽然并没有明确对于执行中的检察监督做出规定，但是就其立法本意而言，却是包括了执行中的检察监督的。其理由不仅在于学理上有关“审判活动”的含义本身存在“广义”和“狭义”之分，广义上的“审判活动”既包括了诉讼活动，也包括了执行活动。只有狭义上的“审判活动”才仅仅指诉讼活动；而且“众所周知，包括我国在内的许多大陆法系国家，传统上将民事强制执行制度视为民事诉讼制度的组成部分”[4]，即在有关审判活动的理解上采用的是广义“审判活动”的观点。因此就学理认识的角度上看，《民事诉讼法》第14条规定中的“审判活动”一词是包括了民事执行活动的。此外，从我国现行《民事诉讼法》制定当时，全国人大法律委员会主任委员王汉斌同志有关民诉法修改草案的说明，可以更为清楚和确切地证实这一问题。1991年4月2日，王汉斌同志在《关于<中华人民共和国民事诉讼法>（试行）（修改草案）的说明》中指出：“执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严，有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出”[5]。由王汉斌同志这番话可以清楚地看出，1991年《民事诉讼法》制定当时，我国立法上对于“审判活动”采用的是“广义论”，因此，就立法本意而言，民事执行显然是包括在民事审判工作和审判活动中的。

　　第二，除了上述两方面的理由以外，更为重要的还在于，民事执行检察监督权具有《宪法》上的根据，即民事执行检察监督权的最终根据来源于《宪法》的规定。我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然《宪法》明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，那么依理人民检察院对于国家的各种法律事项及其相应问题都享有法律监督权。同时，从国家最高法律规范与具体法律规范之间的关系，以及国家的根本大法与部门法相互之间效力规则的角度上看，《民事诉讼法》不仅应当与其上位法的规定相协调一致，而且还必须充分贯彻、体现《宪法》的有关规定和基本精神。因此，根据我国《宪法》的规定，以及《宪法》与《民事诉讼法》的效力关系来看，《民事诉讼法》第14条的基本含义以及原有的含义，都应当是包含了有关民事执行检察监督权的规定的。质言之，民事检察监督权是有法律依据的。民事执行检察监督权除了上述有关法律方面的根据以外，从我国宪政体制的高度上看，民事执行检察监督权在中国的存在，还具有政治制度上以及国家司法权力配置上的根据。

　　众所周之，我国在政治制度上实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度，这种政治制度与现代西方国家以三权分立、互相制衡为核心的宪政制度不仅存在重大差别，而且我国这种议行合一的政治制度在有关国家司法权力的配置上，与现代西方各国也有所不同。其最大特点在于，这种政治制度在有关国家司法权力的设定与配置上，采取的是人民检察院和人民法院共同行使国家司法权的“二元司法”体制及其权力配置模式。这种“二元司法”体制及其权力配置模式最为基本的特点在于：国家的审判权由人民法院行使，而国家的法律监督权由人民检察院行使。即在国家司法权力的配置上，采用的不是国外通常适用的权力之间的相互制衡模式，而是通过授予人民检察机关的法律监督权，由人民检察机关对于法律监督权的行使，来保证包括法院司法审判活动、执行活动在内的所有法律行为的正确实施，以达到维护国家正常的法律秩序和保障宪法正确实施的目的。由于“依照宪政原则，国家权力的合法性的来源是一国的宪政制度。‘宪政的精髓在于宪法是政治权力的惟一的法律来源’”[6]。因此，民事执行检察监督权在我国的存在，还具有我国宪政体制及其国家司法权力配置上的根据。

　　这里应当进一步指出的是，在有关检察监督权力问题的研究中，就研究方式与方法而言，我们认为，不仅应当对于这种权力本身进行研究，更应当从我国现行的宪政体制及其国家司法权力配置的角度进行研究，“而不是简单地以西方学者的关于法治的表述和标准来否认中国社会的”现实[7]。由于任何法律问题和权力的产生、发展，都离不开特定的社会政治环境条件，以及任何法律制度的建构和权力的设定也都必须考虑与之相应的政治结构、经济和文化发展水平、乃至于历史的传统以及社会大众的法律意识。“简而言之，人们发现正统法学所信奉的西方类型的国家法，其普适性并不总是真实的，而和其他法律体系相比，其相对性倒是确信无疑的。”[8]为此，在有关检察监督权的研究中，那种不顾我国与西方国家在政治制度、国家司法权力配置上的区别，即现实具体国情上的差异，简单地把西方国家的政治制度及其司法权力设置模式作为我国司法权力设置的标准，以及将西方一些国家有关司法权力的设置与我国的司法制度进行类比，并由此结论我国的民事检察监督权没有根据的观点，从理论研究的角度上看，不仅其方式过于简单、草率，而且其结论也不符合中国的具体国情，作为并非立足于中国的现实国情而得出的一种结论，是不正确的。换言之，对于我国检察机关有关民事执行检察监督权力根据的研究，不仅应当紧扣我国的政治制度、国家司法权力配置的实际情况进行，即应当在我国现实的宪政语境和社会条件下进行，而且民事执行检察监督权作为检察机关法律监督权力的一个重要组成部分，是我国《宪法》有关司法权力配置模式和司法权力运作方式的规定所决定的，否认民事执行检察监督权，实质上就是否认了我国《宪法》有关“二元司法”的体制及其司法权力配置的基本模式，显然是有问题的。

　　三、关于民事执行检察监督权的立法完善

　　（一）关于民事执行检察监督权的性质

　　关于民事执行检察监督权的性质，目前理论认识上的分歧主要表现在两种观点上：一种观点认为，民事执行检察监督权是一种程序性的权力；另一种观点认为，民事执行检察监督权是一种兼有程序与实体双重性质的权力。

　　所谓程序性的权力，是指民事执行检察监督权在类型上，仅仅是一种“形式性”、“程序化”的权力，即监督、督促民事执行，以及启动执行纠错程序的权力。换言之，这种权力本身不能直接否定，以及改变法院的执行行为。所谓程序与实体兼有的权力，是指民事执行检察监督权在类型上，不仅是一种监督、督促民事执行，以及启动执行纠错程序的权力，而且还是一种可以由检察机关直接否定，以及直接改正法院执行裁判错误与执行行为错误的权力。这两种观点的主要区别在于，前者认为，民事执行检察监督权只能监督、督促法院的民事执行行为，以及启动执行纠错程序，而对于执行中在执行行为、执行方式、执行标的、执行根据和执行范围等方面错误的直接纠正权与改正权，仍然应当由人民法院的执行机构行使；而后者认为，民事执行检察监督权不仅可以直接否定法院在民事执行中的错误行为，而且依据这项权力，检察机关可以直接对法院错误的民事执行行为作出纠正与处理。这两种观点由于在民事执行检察监督权能否直接否定，以及改正法院执行行为上存在重大分歧，因而是有关民事执行检察监督权立法完善中必须认真加以研究的问题。

　　对于上述两种观点，我们赞同第一种观点，其理由有三。首先，就民事执行检察监督权的性质与类型而言，本质上它是一种法律监督权。法律监督权作为保证法律的正确施行，以及对于各种实施法律的行为、方式、方法和程序进行监督与督促的权力，在权力属性以及具体权能上，立法并没有赋予其取代所监督法律机关的法律实施权，因而法律监督权不仅重在监督，而且无权直接对法律实施主体的行为加以更正与改正，也不能取代原有的法律主体的法律实施权力。其次，民事执行权是我国法律专门授予人民法院的权力，这种权力的特定化要求决定了民事执行权只能由人民法院行使。作为法律监督机关的人民检察院，并不享有民事执行权。因而，如果检察机关对于认为错误的执行行为，不经过原执行人民法院直接否定以及改正，不仅侵害了法律赋予人民法院的特定权力，而且与法律监督权的本质也不相吻合。最后，从民事执行实务的角度上看，如果检察机关依据民事执行检察监督权，可以不经人民法院自行直接否定以及改正人民法院的民事执行行为，无异于直接授予了检察机关独立的民事执行权，这不仅意味着检、法两家都享有了民事执行权，而且这种情况的出现和存在，将进一步加剧民事执行工作的紊乱。

　　基于上述理由，我们认为，在有关民事执行检察监督权的立法完善中，应当将这种权力的性质定位为一种程序性的权力。我们认为民事执行检察监督权应当定位于“形式性”、“程序化”，即非实体性的权力，这不仅符合这种权力的基本性质、类型和特征，而且明确了民事执行检察监督权与民事执行权之间的根本界限，从而有利于人民法院的民事执行，也有利于民事检察监督权的立法完善。

　　（二）关于完善民事执行检察监督权的立法策略

　　所谓立法策略，指的是对于这种权力的立法完善应当采用什么样的方式和方法，是由上而下，还是由下而上。具体讲，是先授权地方立法，在取得一定经验，并进行归纳、总结的基础上，再作出全国统一的立法规定，还是仅在一定调研的基础上，直接作出全国统一、明确的立法规定形式？这两种立法策略，在立法的方式、方法和立法的进程，即立法的路径上是不同的。其主要差别在于，前者是一种渐进型的立法形式，而后者却是一步到位的立法规定方式。

　　我们认为，如果比较世界各国有关法律监督权力的设置来看，可以说我国有关民事执行检察监督权力的设置是很有特色的。而我国之所以不同于世界其他国家在民事执行中设置这种特殊的检察监督权，不仅是基于我国现实的政治制度与国家司法权力配置的需要，而且也正是基于中国自身政治制度和国家司法权力配置的需要，即从中国独特政治制度和特殊司法权力配置制度角度所设置的一种权力，因而不仅缺乏实际构建经验可资借鉴，而且从立法精致、完美的角度上看，这种极具中国特色的权力设置，可以说还有许多问题需要进行深入研究。为此就慎重的角度而言，我们主张采用由下而上的方式和方法，首先授权地方立法，在取得一定经验的基础上，再作出全国统一的立法规定。即在立法的策略与路径上采用渐进性的立法形式与方式。

　　目前就司法实际情况来看，对于民事执行中的检察监督，我国的一些地区，以及一些检察机关已经开始在进行这方面的有益尝试。例如，深圳市人民检察院根据2007年3月深圳市人大常委会颁布的《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》中有关“人民检察院应当建立、健全有关工作制度，加强对人民法院民事执行工作的法律监督”的规定，经过反复酝酿以及与法院协商，研究起草了有关民事执行监督的规定，确立了相应的工作制度，对于法院与检察院工作的协调、执行管辖、对执行裁定的监督、立案与审查、调查权、再次监督、现场监管、查处违法犯罪等等问题制定了较为详细的规定[9]。[10]

　　（三）关于民事执行检察监督权力的具体化与法条化

　　由于目前我国有关民事执行检察监督权力的法律规定，在形式上具有“原则性”、“抽象化”和“隐性法”的特点，不仅导致了认识上的分歧，也不利于司法。因而对于民事执行检察监督权的具体化与法条化，不仅是这种权力完善中的具体内容与目标，而且也是统一认识，消除分歧，以及促使这一问题能够得到较为圆满解决的先决条件。然而怎样进行具体化和法条化？就理论研究的角度而言可以说众说纷纭，设想不甚统一。对此，我们提出以下思考和建议。

　　1.关于《民事诉讼法》中有关内容的修改与完善

　　对于我国《民事诉讼法》有关民事执行检察监督权力的具体化和法条化，我们认为应当进行三方面的工作：第一，在总则部分修改和完善第14条关于“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定。将该条文修改为“人民检察院有权对民事审判活动与民事执行活动实行法律监督”。第二，在分则的执行部分增设一章，对于民事执行检察监督的形式、程序、方式、方法、范围，以及权限等基本问题作出具体规定。第三，在分则有关民事执行检察监督的具体规定中，不仅应当尽可能将目前司法实践中已经广为适用，以及较为定型的一些检察监督方式与方法，诸如：检察建议、纠正违法建议书等纳入立法规定之中，而且应当根据民事执行案件的性质及其具体情况增设执行检察监督措施。如对于涉及重大国家利益、公共利益的案件，设置检察机关全程参与执行监督制度；对于公民个人认为执行可能明显不公的执行案件，实行申请检察机关参与执行制度；对于重大群体性执行案件，以及涉及法律关系复杂、人数众多，执行不当有可能造成严重后果的执行案件，实行检察机关现场监督执行制度。这样不仅可以督促执行人员严格按照法律规定的程序、方式进行执行，而且可以及时发现执行中的错误，避免执行行为的偏差。

　　2.关于《人民检察院组织法》中有关内容的完善

　　由于我国现行《人民检察院组织法》中，没有关于民事执行检察监督权的具体规定，因而有关这一问题的完善，主要涉及到的是对于有关法条的增设问题。而对于民事执行检察监督权在《人民检察院组织法》中的法条化，我们认为应当包括两个方面的内容：首先，在第一章“总则”部分，应当明确规定人民检察院对于民事执行的检察监督职责和权限；其次，在第二章“人民检察院行使职权的程序”部分，应当以法律条文的形式，对于民事执行检察监督权的行使程序、方式、方法、范围，以及权限等作出明确而具体的规定。即通过《人民检察院组织法》这种有关人民检察机关的组织体系、机构设置和基本职责权限的法律规定形式，从我国人民检察机关基本任务的角度，明确规定其在民事执行检察监督中的职责、权限，以及具体的法律监督工作和任务。
 
【作者简介】
崔伟，山西大学法学院教授。廖中洪，西南政法大学教授。
 
【注释】
[1]肖扬.我们的理想：实现司法公正与效率[J].人民司法，2002（1）：1.
[2]扬荣新，乔欣.论强制执行制度的改革与完善[A]//田平安.民事诉讼程序改革热点问题研究.北京：中国检察出版社，2001：509.
[3]中国法学会民事诉讼法学专业委员会、最高人民检察院民事行政检察厅.民事检察制度热点问题探索[G].北京：中国检察出版社，2004：509.
[4]黄松有.强制执行法起草与论证（第二册）[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：5.
[5]最高人民法院研究室编.司法文件选编[G].北京：人民法院出版社出版，1991（8）：49.
[6]孙谦.捍卫司法的公平正义-论检察官的法律使命[J].诉讼法学研究.北京：中国政法大学出版社，2004（7）：77.
[7]苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996：21.
[8]千叶正士.法律多元[M].强世功，等，译北京：中国政法大学出版社，1997：2.
[9]深圳检察院将出台民事执行监督制度监督法院执行〔EB/OL〕.〔2007-9-26〕http：//www.Singfa.com/prog/ShowDetai.asp？id=13584
[10]对于通过地方立法的形式来规定民事执行检察监督权的方式及其法律效力问题，目前，理论上虽然存在争论（请参见：胡伟.地方机关无权制定民事执行监督制度.〔EB/OL〕.http：//www.Chi2nacourt.org/html/article/200708/259811.shtml），但是我们认为，深圳市人民检察院根据深圳市人大常委的有关规定制定的有关民事执行检察监督的规定，是依据《宪法》规定制定的“执行性”或者“实施性”地方法规，其目的是为了具体落实地方人大有关民事执行检察监督的规定，因而，这种地方性立法不仅在方式上以及效力上没有什么不当，而且其空间、时间和对于适用对象的有限性，以及较强的可操作性都是可取的，也是有益的。