论民行检察监督制度的立法缺陷及完善
一、当前民行检察监督制度的缺陷及原因
当前，检察机关的民事行政诉讼监督工作与法律和人民群众的期望还有较大差距，究其原因主要是相关法律规定过于笼统且不科学。一方面导致检、法两家在法律监督的范围、程序、方式等方面长期存在较大分歧，检察机关的法律监督得不到应有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，职能作用未能充分发挥，监督效果还不理想；另一方面，造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范，一定程度上也存在监督不当、抗诉质量不高等问题。法律缺陷制约民行检察工作发展，主要体现在以下几个方面：
1、抗诉范围狭窄，检察机关不能对调解、破产裁定、执行中存在的违法错误进行抗诉，出现法律监督真空。虽然民事诉讼法和行政诉讼法在其总则规定，检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督。但是在分则只规定抗诉这一种监督方式，而且仅限于已经发生法律效力的、确有错误的判决和裁定。最高人民法院还多次以批复文件的形式，排除了检察机关对调解以及破产、执行过程中作出的裁定的监督。司法现状表明，法院排除检察院的抗诉监督，使审判权缺乏有效的外部监督机制，容易滋生腐败。从法理上讲，检察机关的监督是全面的、多方位的、立体的、多元化的监督。而法律规定的法律监督方式过于单一。这样，检察机关陷入了虽然有权力监督，却缺乏程序保障的监督方式的困境，心有余而力不足，使得民行检察监督的发展遇到了瓶颈。因此，司法现状呼吁检察机关革新监督方式。
2、抗诉在层次设计上先天不足，使检察资源配置极不合理。现行法律规定基层人民检察院没有抗诉权，其只能提请上级检察院抗诉。没有抗诉决定权，一方面严重挫伤了基层院的工作积极性，造成大量的人力资源的浪费；另一方面导致案件大量涌入省市两级检察机关，而省市级检察院民行人力资源短缺，办案压力过大，已成为制约民行抗诉业务发展的最大障碍。案件的分布呈倒三角状，急需改变人力资源与案件分布失衡的现状，最好的办法就是将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。
3、抗诉效率低下，诉讼成本高昂，不适应民行检察的需要。抗诉程序环节众多，民诉法未规定抗诉案件再审期限，法院受理抗诉案件后消极处理，经常“久拖不审”、“久审不决”，明显造成抗诉案件周期长、速度慢。从实践来看，抗诉案件从受理到再审结束一般需要一年时间，不利于及时纠正错误的裁判和保护当事人的合法权益。正所谓“迟来的正义非正义”，抗诉效率不高在某种程度上削弱了检察机关的监督力度，导致很多申诉人，特别是那些案件标的不大的申诉人对抗诉失去信心，这也是民行检察案源不足的原因之一。他们对法院错误的判决，既不上诉，也不申诉，原因就在于上诉和申诉需要投入大量的人力和财力，还要劳累于奔波诉讼，干脆采取拒不履行法院裁定、判决的方式进行对抗。这有损法律的尊严，影响法院判决的权威，也是法院执行难的原因之一。因此，民行检察监督要获得长足发展，必须解决抗诉周期长、诉讼成本高昂，效率低下的弊病，寻求高效的监督方式。
4、抗诉无论是其字眼还是操作程序，都显得非常严肃、正式。以致于法院对检察机关的抗诉不能正确对待，认为是在挑法院的毛病，刻意责难，和法院搞对抗，使他们在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督，致使检察监督的实效大打折扣。
5、现行法律规定的监督方式仅有抗诉，过于单一，与中国的传统文化不相适应。现实中，造成错判的原因不外乎两种，一是由于法官认识偏差造成失误，另一种是法官道德品质差徇私枉法造成错案。笔者认为，前者是可原谅的，而后者则是不可原谅的，对这两种案件也应该采取不同的救济方式。然而现行法律只有抗诉监督一种方式，不能区别对待，以致于司法实践中，有不少法院、法官在检察机关抗诉后，明知原判决错误，就是不予改判，重新找个理由，维持原判，其原因就在于受传统文化影响，不能正确对待监督，不愿在对抗中承认错误，逞强斗气，更有甚者认为只要改判就意味着个人品质出了问题，这也是法院排斥抗诉监督和抗诉改判率不高的重要原因之一。
二、民行检察监督制度的完善
既然民行检察监督发展缓慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行检察要获得长足发展，就必须修改法律，完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。笔者认为，民行检察制度的完善应从以下几个方面着手修改现行法律。
（一）修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的以下职能，改变检察权过于笼统、检察措施无法律依据的历史，促使法院尊重检察机关的监督。
1、人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督，对确有错误的判决、裁定、调解提起抗诉或提出再审检察建议；对违反法定程序办案的，有权发出纠正违法通知书。
2、人民检察院对损害国家利益或公共利益的民事案件，有权依法向人民法院提起诉讼。
3、人民检察院为了维护国家法制的统一、正确实施，有权对违反宪法和法律的规章、审判解释进行监督。人民检察院对不合法、不合理和越权审判解释及规章，可以向作出的主体发出检察建议，要求其主动纠正，对拒不纠正的，可以以检察报告的形式向全国人大常委会汇报，由全国人大常委会予以纠正。
（二）修改《民事（行政）诉讼法》，明确检察机关的监督范围。
现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》总则规定“检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督”，但在分则中只规定了对已生效判决、裁定进行抗诉的监督方式。检察机关是国家的法律监督机关，国家法律的守护人。对法院的诉讼活动进行监督，是检察机关行使监督权的重要途径。监督的目的，是为了防止法官权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义在全社会范围内的实现。现行法律规定的检察监督范围狭窄，影响了检察权的地位和作用发挥，扩大检察监督范围已成为当务之急。
1、将调解纳入抗诉范围。调解作为与人民法院解决民事纠纷案重要方式，与判决、裁定具有同等拘束力和执行力，直接关系到当事人的实体权利。目前，有些法院在审判中片面追求调解率，滥用调解权，强制调解的情形比较严重，特别是对一些以合法形式掩盖非法目的，损害国家利益、社会公共利益的调解，不审查是否遵循自愿、合法原则，就予以确认，严重损害了国家和社会公共利益。为促进审判机制的完善，充分保障当事人的合法权益，使民行抗诉的整体效果得到全面的发挥，应将调解列入检察机关的抗诉范围。
2、将执行、支付令、诉讼保全等活动纳入检察机关监督范围。执行、诉讼保全等活动，是民事（行政）诉讼的重要环节，与整个诉讼活动密切相关，与当事人的权益息息相关，对案件的结果也存在直接影响。如果出现错误，就可能给当事人的权益造成严重损害，甚至造成事实上无法弥补的损害。然而司法实践中，法院执行不作为、野蛮执行、随意增加被执行人、擅自查封、执行案外人财产、任意改变原判决以及司法人员在执行中滥用职权、循私舞弊等违法违纪问题屡禁不止，人民群众反映非常强烈。究其根本原因，就在于对这些诉讼环节缺乏有效的外部监督。为了防止权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义的实现，应赋予检察机关对这些诉讼活动的监督权。
因此建议将现行《民事诉讼法》（《行政诉讼法》）总则中的“人民检察院有权对民事（行政）审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事（行政）诉讼活动实行法律监督”。
（三）完善民行检察监督的权限
为了保障检察机关对民事（行政）诉讼活动实行法律监督，法律应赋予其必要的权限，防止监督因缺乏保障而流于形式。我们认为，应明确检察机关的下列权限：
1、调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便， 调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督权就无法落到实处。司法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。
2、调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事（行政）案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。
鉴于民事诉讼的特殊性，为了保障当事人双方在举证方面的“攻守平衡”及诉讼地位的平等，应以法律形式赋予检察机关调查取证权的同时，对调查取证的对象、范围、效力作必要的限制。我们认为检察机关在下列情形下可以依法行使调查取证权：（1）第三人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，向人民法院提供了证据线索，法院没有正当理由而未予调查取证的。（2）当事人提供的证据相互矛盾，双方提供的证据都达不到优势盖然性的证明标准，人民法院应予调查而未调查取证。（3）检察机关为证明原裁判认定事实的主要证据存在重大瑕疵而对证据及相关事实进行调查的。（4）审判人员在审理案件过程中可能有贪污受贿、枉法裁判等违法行为的。
（四）完善民行检察监督方式
现行的民行检察监督方式，法律只规定了抗诉这一种方式，不能适应民行检察监督工作的发展要求，我们建议增加以下监督方式：
1、 民行公诉。市场经济条件下，民事经济交易的各种主体为了追求自身利益的最大化，往往不惜损害国家和社会的公共利益，主要表现为：（1）、国有资产流失日趋严重，极大地损害了国家利益。1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失更触目惊心，每年流失至少1000亿元，日均流失3亿元。（2）、经济建设过程中频频发生环境污染等公害事件，直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件，环境污染已经成为威胁人类生存的问题。（3）、经济转轨过程中暴露出的垄断、不正当竞争行为，直接侵害了诚信经营者和消费者的合法权益，严重制约着我国市场经济的健康发展。（4）、破坏公序良俗等民事行为和违法的民事行为，如违反婚姻法禁止性规定形成的无效婚姻。
对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉。对此，《法国民事诉讼法》赋予了检察机关对此类案件提起公诉的权利和诉讼当事人的身份。
我国《人民检察院组织法》规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产。”民行领域的公诉权是检察机关公诉权的有机组成部分，是法律监督的应有之意。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院起诉。近年来，检察机关通过努力办理了一些挽回国有资产流失的民事公诉案件，积累了不少经验，取得了良好的社会效果。正因如此，社会各界呼吁赋予检察机关民行公诉权。赋予检察机关一定的民事、行政公诉是现实的需要。
民行公诉应有一定条件和范围限制。我们认为检察机关提起民行公诉的案件必须符合以下条件，一是民行违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，二是没有合适的诉讼主体。基于以上认识我们认为，检察机关对下列案件有权代表国家提起民行公诉：（1）国有资产流失案件；（2）公害案件和其他公共利益、公共设施受到损害的案件；（3）反垄断案件；（4）破坏公序良俗和和民事违法案件。
2、检察建议。检察建议是检察机关对确有错误的裁判，向原审法院提出纠正意见，通过法院系统内部监督程序纠正错误的一种监督方式，是启动纠正的渠道和避免错误裁判发生的程序装置，该监督方式更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求。它是检察机关在实践中创设的一种民事行政检察监督方式，是调和、追求实体公正和程序公正的产物。利用再审检察建议启动再审程序，检察机关与审判机关积极沟通，交流意见，通过法院内部监督机制纠正自身错误，减少了检法两家的摩擦，大大优化了司法环境。同时减少了诉讼环节，缩短了诉讼周期，提高了诉讼效率，符合诉讼经济原则，满足了申诉人急于寻求公正的意愿，避免了申诉人因短时间内不能纠正错误判决而引发上访事件的发生。实践证明，再审检察建议是一种便捷、高效的监督模式，它能使检法之间、政法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，在短时间内实现和谐统一的完美效果，法律效果与社会效果颇佳。
同时，对于抗诉不能引起再审程序的裁定，检察机关可以使用检察建议的方式提出纠正意见。对人民法院所作出的不能通过再审予以纠正的违法裁定，如对财产保全、先予执行等裁定进行抗诉，无法引起再审程序，从而使抗诉变得没有实质意义，而适用检察建议的监督方式，就可以解决这样的问题。
但由于该方式没有法律依据，各地做法不一，大大影响了检察建议作用的发挥，因此建议法律确立再审检察建议的作用。
3、纠正违法通知书。实践中，对于法官违反法律规定但不影响实体裁决的行为，如接受当事人或诉讼代理人的财物、吃请。对此，检察机关已经创造了纠正违法通知书等监督手段，这对于促进公正执法很有必要。
（五）完善民行检察监督的程序
1、民行检察案件的立案条件。考虑到当事人的自由处分权，在没有当事人申诉的情况下，除非原裁判严重损害国家利益或社会公共利益，检察机关不得立案。考虑到裁判的稳定性，对当事人向检察机关提出申诉应规定一定的期限，期限届满不申请的视为放弃权利，检察机关不再受理。
2、明确规定民行抗诉案件，同级抗同级审。即由抗诉机关的同级人民法院再审，不得交由下级法院审理。司法实践中，再审法院往往将大量的民行抗诉案件发回原作出错误判决的法院审理。由于许多案件往往是院长、庭长审批或经集体讨论的结果，故原审法院大多作维持原判处理，这也是抗诉案件发回重审改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响抗诉监督的权威与时效，导致司法资源的巨大浪费，同时也容易滋生有错不纠，其实质会放纵司法不公、司法腐败。由原审法院的上一级法院再审抗诉案件，可以超然于审判的行政化和地方化，最起码可以冲淡这些非理性色彩，有助于推进司法独立。
3、人民法院应当以抗诉理由为审理范围。从抗诉实践来看，绝大多数案件来源于当事人申诉，由当事人申诉而启动抗诉程序，许多情况下申诉理由和抗诉理由基本一致，最起码没有明显冲突。但也有相当一部分案件申诉理由和抗诉理由不一致或明显发生冲突。因为民行抗诉在任何条件下不受当事人意思左右，尤其是检察机关基于国家利益、社会公益而提起抗诉，纯粹是为了国家和社会的利益，因此抗诉始终处于一种独立的地位。在这种情况下，到底是以抗诉理由还是以申诉理由为审理范围，司法实践中做法不一。从监督角度审视，当事人申诉只是民行抗诉案件的信息来源之一，除此之外，还存在因当事人双方的行为损害国家、公共利益，检察机关依职权发现并抗诉的案件。抗诉主要体现的是作为公权力的检察权对另一种公权力——审判权的抗衡。因此，抗诉案件应以抗诉理由为审理范围。
4、再审人民法院认为抗诉理由不成立的，可以作出维持原判决的裁判，但不得适用“驳回抗诉”。民行抗诉是一种基于原审法院裁判错误，甚至是司法腐败，进而进行的一种纯正的法律监督，它不是基于诉权而动用公权力，也不是当事人的代理人，更不受当事人意志左右，始终处于监督者的超然立场。因为民行抗诉活动中，检察机关原本没有自己任何实体权利、程序权利主张，而是为谋求司法公正的一种监督。司法实践中，有的再审法院认为抗诉理由不成立的，直接适用“驳回抗诉”，严重地侵害了检察机关作为监督者的权威，模糊了民行抗诉的属性和独立价值。
5、明确规定再审期限。现行法律没有规定法院再审案件的办理期限，以至于法院对再审案件，久拖不审、久审不决，不能及时纠正错误的裁判。法院的消极处理，不利于实现公平正义，因此，建议法律规定法院的再审期限。
6、明确检察机关在抗诉案件中的权限。（1）应明确规定检察人员出席再审法庭时的称谓和座次安排；（2）宣读抗诉书的权利；（3）有权发表抗诉意见的权利；（4）检察人员不参与法庭辩论。
三、现阶段完善民行检察监督的途径
虽说立法不完善是当前制约民行检察发展的根本原因，但法院不配合、排斥监督是制约其发展的主要原因。虽然三大诉讼法的修改已提上了立法日程，但由于该项工程巨大，涉及面广、在某些方面专家意见分歧较大，因此，新民事行政诉讼法的出台尚需时日。在立法还未修改之前，要加强民行检察监督，就必须从优化司法环境入手，检法之间统一认识、减少摩擦，就显得尤为重要。因此建议全国人大常委会，从有利于保障民行检察监督的效果，促进公正执法的目的出发，解决以下几个问题。
1、制订立法解释，明确将调解、执行、诉讼保全等诉讼活动纳入抗诉范围。全国人大常委会应审查并撤消最高人民法院单方面限制检察机关抗诉权的司法解释，其中包括排除检察机关对调解、执行、诉讼保全、破产等活动的监督，以及限制检察机关抗诉后法院维持原判案件抗诉级别的限制。民事、行政检察监督的范围涉及检法两家的权力配置。这些司法解释在内容上已经超出了审判解释的范畴，属于立法的范畴，对其解释的权力只能属于全国人大常委会，因此法院的解释属于越权解释；在形式上以审判权限制、排斥宪法规定的法律监督机关的监督，违反法律规定；在逻辑上是由被监督者限制监督者的监督范围，具有不合理性。
2、制订立法解释，明确规定再审期限。根据司法实践，再审法院应当在接到抗诉书后3个月内审理完毕，重大疑难复杂案件，经高级人民法院批准，可以延长3个月。
3、协调检法关系，实现同级抗同级审，落实检察机关在抗诉再审中宣读抗诉书、发表抗诉意见等权力。法院将法律规定的上级检察机关抗诉案件，通过制订司法解释发回下级法院再审，违反了检法两家在诉讼中等级对等（平衡）的原则，有损检察院作为法律监督机关的形象和地位。
4、通过协调，确立检察机关提起民事（行政）公诉的权利。对于检察机关提起的民事（行政）公诉，法院应当受理，并免收案件受理费，同时制订民行公诉的相关细则规定。
同时，检察机关也应加大改革力度，在民行部门建立和推行“公开审查制度”和“主办检察官制度”， 实现业务建设规范化、队伍建设正规化。公开审查制度要求在办理民事案件中要坚持立案公开，履行告知义务，公开听取双方当事人的陈述，公开审查结论，使民行监督置于“阳光地带”，完全纳入依法监督的轨道，以公开促公正，实现民行监督工作中的执法公正。要实行“主办检察官”制度，通过竞争上岗、择优选任的方式，实行民行办案资格准入制度。对民行业务人员定期培训，不断提高理论与实践水平、提高办案能力。同时通过改革办案方式，落实办案责任制，提高民行办案效率，增强办案效果。
山东省高密市人民检察院·刘利宁
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