对我国水权转让制度的思考

【摘要】随着经济、社会的不断发展以及人口的不断增长，缺水已经逐渐成为中国北方大多数城市经济发展的瓶颈。因此人类逐渐认识到，目前地球上的水资源已经越来越不能满足自身的需要，水逐渐从一种司空见惯的常物而逐渐变成稀缺资源的一种。面对再生量远远不能满足社会需求的水资源，人类现在只能通过切实有效的手段来控制水污染，增强水资源的利用率等途径，来解决现实生活中资源短缺，以不断促进人与自然更加和谐。
【英文摘要】With economic and social development and continued population growth, water shortages in north China has gradually become the majority of the urban economic development neck bottles. Therefore human gradually realize that the current water on the planet has become increasingly unable to meet their own needs, water gradually from a common and often of becoming a scarce resource. Regeneration in the face of far can not meet the needs of the communitys water resources, human now only through the effective means to control water pollution and enhance the utilization of water resources and other means to solve the shortage of resources in real life, and to continue to promote human And more harmonious.
【关键词】水权转让；水权交易；权力；市场
【英文关键词】Water Right Transfer; Water trading; Power Market
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、我国水权转让制度存在的主要问题
　　
　　在水权转让制度方面，由于我国起步比较晚，加上资金基础并非十分雄厚等原因，与水市场起步比较早的国家相比，存在很大差距。在水权方面，美国开始对水权进行管理历史较长，早在殖民时期，美国的《河岸法》就规定了比邻水体和水域的土地所有者拥有水权，但是水权不得转让。在现代的美国西部，还出现了股份制的“水银行”，这些都是美国国内完备水权体系的重要体现。
　　
　　我国水市场的发展始于上世纪80年代中期，而真正意义上的第一笔水权交易却还是进入21世纪以后才真正出现，即浙江义乌与东阳的水权交易。跟国外相比，我国水市场存在诸多缺陷和不足，主要体现在：一方面，水资源的所有权和经营权未分离，以致管理水资源的权力主体很多，再加上对各主体权力划分的不明确，致使现行水资源分配制度过于僵化，水资源不能很好在市场中进行调配；另一方面，中国的水市场还不能算是一个完善的水市场，水权的转让受到了太多的限制，人民的心声与政府的政策常常出现冲突。
　　
　　(一)法律体系不完善
　　
　　在我国现行法律体系中，《水法》规定了对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，并由国务院相关行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。《取水许可制度实施办法》中也有相关规定：“取水许可证不得转让,取水期满，取水许可证自行失效。转让取水许可证的,由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证,没收非法所得。但这些规定仅仅是在制度上对水权转让作出规定，并没有具体的实施细则进行支撑，实施起来的困难比较大。总的来说，我国现行法律对水权转让是禁止的。
　　
　　取水许可证制度，实质上是一种形式上对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确主体地位,用水权不具有长期稳定性,而且不可转让,不能涵盖所有水资源的使用行为;水行政部门权限过大,单一的行政管理制度缺乏市场机制的调节和用水者的参与,造成水资源分配不合理和浪费;缺乏监督管理机制,透明度不高,对取水许可的总量控制不科学,对于水量的分配未做细致的界定,可操作性不强，[1]从而使我国水权转让市场发展较为缓慢。
　　
　　(二)实施中缺乏具体技术支撑
　　
　　初始水权分配是水权转让的前提。《水法》第45条规定：“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划，以流域为单元制定水量分配方案。”各流域管理机构在制定流域水资源规划时，要把用水权分配作为重要内容，并尽快确定各区域的用水权指标。但初始水权分配要考虑多种因素，要注意保证充分的生态用水和环境用水；要注意协调好上下游、左右岸，特别是行政区划之间的关系，协调好经济发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的关系；要注意调整经济结构和产业结构，优化水资源配置，提高水资源承载能力；要注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。水量分配不仅是一个技术问题，也是一个经济与社会问题，需要长期努力。目前除了黄河和部分内陆河以外，大部分河流没有水量分配方案。水量分配是水权分配的前提，在缺乏分水方案的前提下，水权不明确，水权交易容易引起纠纷。分水方案不仅要分配水量，还要规定水质参数。水质的下降必然会降低水的使用价值。如果水权只规定了用水数量，没有注明水质参数，水质的不确定性会增加水权转让的风险。[2]
　　
　　(三)权力分配较为混乱
　　
　　水流动性的天然属性必将会对水流经的地区产生相互影响，故对水权转让体验最深的就是水流上下游、沿岸、支流等区域。试想，若上游的水资源进行了水权转让，必然导致原水域的水的较少，那么下游、支流的水量和水质必然直接受到影响，同时对沿岸水用户也产生相应的影响。鉴于此，为了解决水权转让对他人的影响，需要建立相关的法律机制，平衡用水各方的利益，从而决定如何进行水权交易，在对第三方产生影响的时候应当如何对其权益进行救济。目前我国的水权交易制度在这方面的规定都还处于缺失状态。
　　
　　(四)权力滥用情况严重
　　
　　水资源费征收制度是依照国家法律规定，对开发利用水资源的行为征收资源费用的法律制度，是水资源有偿使用原则的实现形式，是水资源管理的一种基本制度。水权交易价格必然包括水资源费，再加上相关的交易费用和合理利润。目前缺乏对水资源费的界定与征收、使用和管理的统一原则和规范，对于水权交易合理的费用和利润没有规范，一方面导致水权交易缺乏利益驱动，另一方面容易导致利用水权交易牟取不正当利益。
　　
　　二、对策建议
　　
　　（一）完善我国水权转让法律制度
　　
　　借鉴发达国家成功经验，主要从以下几个方面来完善我国水权转让的法律制度：
　　
　　1 、完善一级水权市场交易制度。一级水权市场交易的水权主要是指国家以出让方式出让水资源使用权和取水权,对水资源进行初始配置。澳大利亚、美国西部、智利是水资源短缺或相对短缺的国家和地区,水权本质上被看作是一种财产权,初始水权的配置都是水使用权的配置,而且水权和地权分离,实行获取用水许可证或在公共登记处注册的方式取得。美国西部主要实行“申请优先,权利优先”的原则,即按照申请的时间以及水权级别的高低来分配水使用权。[3]我国可以借鉴国外水权配置成功的经验,将国家出让水权建立在:基本需求和生态环境需求优先、社会稳定和粮食安全优先、提高效率的同时兼顾公平和水资源可持续发展原则的基础上，遵循统一的程序。
　　
　　2、完善二级水权市场交易制度。二级水权市场是平等的市场主体之间,就其从一级水权市场中获得的水使用权、取水权及其掌握的相关收益权等,在协商的基础上进行有偿转让而形成的水权市场。二级水权市场从本质上说是一级水权市场的延伸。同样借鉴国外的成功经验，因地制宜的建立专门的水权交易所，让其充分发挥其交易、服务、监督等三大功能，从而真正体现市场竞争机制，并且要进一步细化水权转让规则，使水资源在国家宏观调控下逐渐放开，在允许水权工序双方自由交易的基础上，最大限度的释放水资源的利用空间。
　　
　　a) 逐渐完善政府职能
　　
　　鉴于我国水资源的所有权归属国家所有，故我国水权转让并不是绝对自由的，此时，政府职能就要发挥相当的作用。。准备产权化的水资源总量需要预先设定，水权的拥有方式需要预先确定，水权的拥有者资格需要事先确认，水权的定价机制要事先建立，水权的分配规则与交易规则需要预先确立，上述工作都需要由政府主导推动完成。政府要抓好水资源规划，实行总量控制和定额管理制度，建立和完善水权管理制度、交易制度和水价形成机制，加强水利基础设施建设，加强信息服务，为水权制度建设、水市场发育和发挥作用创造条件并提供制度保障。政府要建立专门的水权交易的审批机构，综合分析评估预期的水权交易行为潜在的利益和不利影响，决定水权是否可以转让以及对第三方的补偿，保证水权转让的公平、公开和公正。[4]
　　
　　b) 解决水权转让中的价格问题
　　
　　作为市场交易行为的一种，水权转让本应遵循价值规律，但是又有所有权方面的限制，关于水权转让交割的确定就要考虑多方面的因素。
　　
　　1、在水权转让价格管理形式方面
　　
　　水权转让是当事人双方合意达成的，主体也并非特定，那么水权转让价格尽可能地让转让人自主确定，同时国家的调控和引导只是作为对价格水平间接控制的工具。如通过惩罚性赔偿原则的运用，在水权交易价格中形成政策导向，使各方当事人都遵循政府对价格行为的规范，而且切实维护交易行为的安全、合法。
　　
　　2、在水权转让价格决定性因素的调配方面
　　
　　水权转让价格由转让水权的成本和合理收益构成, 表现为受让方取得每立方米用水权所支付的费用。主要包括: 节水技术、工艺及设备投入的费用, 节水工程及相关设施建设、维护、运行的费用, 对生态与环境影响的补偿费用, 转让过程中的相关税费, 转让方的合理收益。此外, 转让期限长短、转让水权的水量、水资源紧缺程度不同等也直接影响价格水平。从理论上讲, 水权转让的最低价格至少包括办理水权转让过程中必须发生的相关税费, 即转让方转让水权的实际收益为零; 水权转让的最高价格应当低于跨流域调水的成本费用, 因为高于调水成本, 实际上水权转让的需求就不存在, 不能形成现实的交易。因此, 正常的水权转让价格应当在理论价格水平的范围之内通过市场竞争形成。[5]
　　
　　3、在水权转让价格形成方面
　　
　　受各种因素的影响，水权转让价格最终是在多种因素的共同作用下形成的，其形式主要有三：其一为双方平等协商而成；其二通过招投标方式形成；其三是通过拍卖方式形成水权价格。此三种方式都有各自适用的情况及对象，对提高价格形成的灵活性奠定了相当的基础。


【作者简介】
杨柳青，云南省昆明市昆明理工大学法学院2006级环境与资源保护法学；赖家明，重庆市北碚区西南大学法学院2007级民商法学。


【注释】
[1] 任庆：论我国水权制度缺陷及其创新，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2006.3，p53.
[2] 黄河：水权转让存在的问题与对策，载《水利发展研究》， 2004.5，p9.
[3] 黄红霞、黄红旭：我国水权转让法律制度的构建，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2005.12，p57－58
[4] 同1，p10.
[5]唐铁军：我国水权转让及其价格问题，载《水利财务与经济》，2007.2，p43.