关于法律的制度经济学分析

法律非均衡是指法律的供求失衡，从而造成人们对法律状况的不满意。其基本的类型是法律供给不足以及法律供给过剩。法律供给不足根源于法律供给主体的激励不足、法律供给时滞等，法律供给过剩根源于法律供给方式的强制性等，从根本上解决法律非均衡的措施是完善法律供给与需求机制。
　　[关键词]法律非均衡 法律供给 法律需求 强制性供给
　　均衡(equilibrium)分析是经济学中假定市场处于均衡状态时常用的分析方法。其古典含义有二：第一、对立的供求力量在量上处于均等状态即变量相等；第二、决定供求的任何一种势力都不具有改变现状的动机和能力，即行为最优、或行为确定、行为均衡。均衡有狭义与广义之分，狭义均衡即瓦尔拉斯一般均衡，广义的均衡则包含了瓦尔拉斯均衡和非瓦尔拉斯均衡，这里采狭义说，将非瓦尔拉斯均衡称为非均衡(out—of—equilibrium)①。制度经济学借用非均衡范畴，研究制度的非均衡问题，从而研究制度变迁的规律。同样，我们可以借用经济学上的非均衡范畴，对法律制度的非均衡问题进行探讨，从而分析法律发展的一般规律。
　　一、法律非均衡及其类型
　　制度经济学对制度非均衡的理解是：在现有制度条件下，不同主体获得了与其实力不相对等的净收益和净收益份额，在此状态下，制度供给不适应制度需求，主要表现类型有两种：制度供给不足与制度供给过剩。我国有学者从经济法律的角度探讨了经济法律非均衡问题，指出：“经济法律非均衡是指人们对现存经济法律的一种不满意或不满足，欲改变而又尚未改变的状态。
　　??经济法律不均衡的类型主要有经济法律供给不足与供给过剩两种情况。99②笔者认为，探讨法律非均衡首先要理解法律均衡的概念。法律均衡，是指在现有的制度环境下，法律供给适合法律需求的状态，或者说，是人们对现实法律制度的安排和制度结构的一种满足或满意状态。从变量相等角度考察，法律均衡表现为法律供给的种类与数量恰好满足了社会对法律的需求，在总量上不存在法律稀缺或者法律过剩。从行为最优角度考察，法律均衡就是任何个人或团体都不再有变动现行法律制度的动机和行为。与法律均衡相对应，法律非均衡同样可以理解为“变量不相等”或“行为不确定”。变量不相等总是表现为法律稀缺或法律过剩，行为不确定则表现为人们对现有法律制度感到不满足或不满意。法律非均衡现实的表现类型有：
　　(一)从法律的供求关系来看，法律非均衡可分为法律供给不足型非均衡和法律供给过剩型非均衡。供给不足型非均衡是指法律供给不能满足法律的需求，而供给过剩型是指法律供给过多，表现为法律供给超过了社会对法律的需求。在现实生活中，这两种类型都同时存在。比如说：中国一方面缺乏有效反腐败和打击假冒伪劣产品的法律制度，也缺乏真正有效的涉及到国有企业的企业法律制度。另一方面，许多无效的法律制度如行政干预过多的法律制度长期存在，并且新的无效制度还在不断冒出，因此，有学者认为，我国现阶段立法供给“过剩”在实践中典型地表现为“立法膨胀”的现象④。
　　(二)从法律所获得的净收益来看，可分为净收益总额非均衡和净收益份额非均衡。净收益总额所带来的总净收益不是可供选择的制度集合中最大的；净收益份额非均衡是指在现有法律制度下，不同社会主体所获净收益份额与其实力不相当。现实中，这两种非均衡都同时存在。在社会诸多控制方式中，选择法律这种规范有时不一定最合理、最有效，比如需要通过道德等调控的时候，法律却作了干预。在法律规范方案的选择中，现实中的选择也不是所有可供选择的方案中的最佳的方案，比如通过民事法律进行控制会更合理，但却采纳刑事或行政调控方式。不过，非均衡的这两种形式，也预示着法律制度变迁或创新的两个基本方向：一是获得更多的总净收益；二是某些社会主体获得更多的净收益分配份额。
　　(三)从法律制度作为社会整体制度的一部分来看，法律非均衡可分为法律制度的局部非均衡以及整体社会制度的非均衡。法律制度的局部非均衡是指在现有制度安排不变的情况下，某一或某些法律的安排处于非均衡状态；而制度总体非均衡指整个制度结构处于非均衡状态，尤其是“核心”制度处于非均衡状态。法律制度的非均衡在现实生活中不仅表现为法律结构的不均衡，l：t女n法律过少、行政规章与地方性法规过多，截至2000年，中国制定了390多件法律和有关法律问题的决定、800多件行政法规、8000多件地方性法规④。还表现在为不同位阶以及同一位阶法律之间的冲突，如法律与行政法规的冲突、行政法规与地方性之间的冲突、地方性法规与部门规章的冲突、部门规章之间的冲突等等；最后还表现为不同法律功能的相互抑制。整体社会制度的非均衡也存在整体社会制度结构的非均衡，“一个社会制度上的问题主要是制度结构的问题，即过分倚重一些制度安排而忽视另一些制度安排的问题。例如，市场、民主与法制是依赖于外在约束的制度安排，或称他律的制度安排，宗教、道德与家庭是依赖于内在约束的制度安排，或称自律的制度安排。西方社会的问题也许是过分倚重他律制度安排的问题，而中国传统社会则是一个过分倚重自律制度安排的问题。”⑨也存在不同制度调整的冲突问题，比如以我国近些年各地方实施的“禁止燃放烟花爆竹”地方性法规为例，有资料表明，燃放烟花爆竹的现象屡禁不止，愈演愈烈，迫使部分城市不得不辟出部分场地集中定时燃放，有些城市则干脆开禁了事。这就反映了法律与非正式制度的冲突与功能上的不可调和。
　　二、法律非均衡的成因分析
　　在法律非均衡状态下，现行法律制度及制度结构的净收益总是小于法律供给者和法律需求者双方面的预期收益。换言之，现行法律安排和制度结构的制度绩效尚未产生和实现。笔者认为，造成法律非均衡的原因在于决定法律需求与法律供给的因素大不相同，这必然造成法律供求上的不一致。这里就法律非均衡的两种类型：法律供给不足与法律供给过剩的成因进行具体分析。
　　(一)造成法律供给不足的主要成因：
　　1、法律供给的激励不足。法律是一种特殊的社会公共物品，公共物品的生产具有较强的正外部性，会受到“搭便车”问题的困扰。另外，法律供给主要取决于法律供给者的私人净收益，私人净收益高，法律供给的效率就高，反之就低。而在通常情况下，法律供给者的私人收益总是少于社会收益，这就使得法律供给量少于社会最优供给量，出现法律供给不足。
　　2、法律供给“时滞”。法律供给者对法律需求的认识以及法律的供给都是一个过程。从总体上讲，法律变迁依赖于法律供给的实现。但是法律供给作为对法律需求的滞后反应，两者之间无可避免地存在时间滞延(time lagging)。L·E·戴维斯和D·c·诺思把这之间的时滞分为：从辨识外部利润到组织最新创新团体所需的时间；发明一种将外部利润内在化的技术所需要的时间：从各种可选安排中选出一个最能满足创新利润最大化的安排所需的时间；从可选择的最佳安排到实际经营之间所需的时间⑨。因此，多数情况下，法律供给是滞后于法律需求的。
　　3、在法律供给能力既定的情况下，法律供给不足决定于法律需求的不足。法律需求是指在一定时期内，社会所需的法律数量与质量的总和。影响法律需求的因素是多方面的。但基本上分为两类：一是法律需求的内生变量；二是法律需求的外生变量。法律需求的内生变量是法律非均衡的“潜在利润”的存在，为实现“潜在利润”内部化而实施的法律制度创新与变迁。法律需求的外生变量主要指社会的政治经济等正式制度与非正式制度的变化。这主要表现在社会主体因自己的消费偏好而产生的对法律制度的规避。就法律体现整个社会主体的偏好和趣味来讲，社会主体作为消费者有什么样的偏好和趣味，则在很大程度上决定着国家法律的供给。
　　4、法律供给主体的供给意愿与能力不足。法律供给主体的意愿取决于私人净收益的大小，私人净收益大，供给效率就高，反之，供给效率就低。在社会净收益较大而供给主体的净收益较小的时候，供给主体的供给意愿难以形成。另外，供给主体要考虑到它能否支付起法律创制与运行的成本问题，如果法律创制与运行的成本比较大，供给主体的供给效率就低。
　　(二)造成法律供给过剩的主要成因：
　　1、社会制度变革的滞后性。从社会制度的不均衡出现到实行制度变革这段时间，即为制度变革的时滞。在这段时间内，原有的法律己不是所需的法律，因而是供给过剩的。这种法律供给过剩多是发生在社会变革或革命后的一段时间，新的制度规则尚未形成，旧的、无效的、过时的制度仍然存在，便形成法律过剩。
　　2、由强制性法律供给方式所决定的。强制性法律供给指的是依靠国家强制力保障实施的法律供给，其存在的基础是广泛而直接的政府干预，这与市场化取向改革目标相违背。这种强制性的供给可能产生法律制度的意愿供给与实际供给的区别。在强制供给的场合，并不是国家供给多少就供给多少。在实际的法律供给中，可能出现意愿性供给与实际供给不一致的情况，具体表现形式是制度在实施中的不彻底等。这是由于在供给处于主导型的法律变迁中，权力中心要根据既定的目标函数的种种约束条件，在宪法秩序所规定的框架内形成的法律创新的整体方案，并据此制定具体的操作规则。但由于新的规则是通过各级政府和下面的组织具体实施，他们的目标函数和约束条件可能与权力中心有所不同，从根本上讲就是利益关系的不同，因此可能不愿意或无法实施新的规则，导致意愿供给与实际供给的不一致。作为制度核心或主要架构的法律制度，具有较强的刚性特点，所以尽管意愿供给可能超过了实际需要，但从理论上讲，不应出现意愿供给与实际供给不一致的情况。这种情况一出现，就表明了法律制度本身的低效率。但实际上，这种情况经常出现，或是由于该法规不符合经济社会的实际需要，或是由于法律程序和执法系统低效。
　　3、法律供给机制的不完善。在法律供给过程中，因为法律供给机制不完善，一些权力部门和强势集团为了自己的利益不仅极力维护旧有的无效制度，而且还强制性地提供许多新的过剩的法律。在我国现实的立法实践中，典型的表现为部门利益立法化。即有些国家主管部门，利用部门掌握的国家政策资源和立法资源，在协助国家制定有关政策和有关法律草案时，千方百计地为本部门争权力、争利益。这些部门创造的法律法规为着自己本部门的利益，但社会主体不愿接受而成为法律过剩。还有立法机制的不完善，一些强势集团通过各种方式影响立法机关及立法人员通过他们所希望的但并不为社会所广泛接受的法律，也会产生法律过剩现象。
　　三、法律非均衡的效应及消除不利影响的对策
　　法律非均衡揭示了这样的问题：其一、法律非均衡的根源在于不同利益主体对立统一的矛盾。一方面，各利益主体意图凭借自己的实力获取更多法律创造的净收益份额，另一方面，各利益主体也要妥协与合作来把蛋糕做大，增加社会总净收益。当社会总净收益并非最大化或者净收益份额的分配与不同主体实力不相称时，就有可能导致法律非均衡的出现；其二、从一定程度上讲，法律非均衡也是一种均衡，它在一定程度上是稳定的，它会持续一段时间有时是相当长的时间。原因在于：法律基本上被权力集团或强势集团所控制，他们试图维持既得利益，尽管法律无效率，也不愿变革；社会其他主体虽然有变革的意愿，但成本过于庞大，心有余而力不足，或者能够支付法律变革成本，但所得净收益较小，所以还是维持现状；其三、法律非均衡既是对法律均衡的打破，又预示着向新均衡的演进，但是这并不意味着法律一定会向有效率方向变化。
　　从法律非均衡的效果、效应来看，法律非均衡既有积极性的意义也有消极的意义。法律非均衡积极的意义在于：它是法律制度变革的前提，是法律制度不断完善的重要条件。其消极作用在于：第一，法律非均衡本身就意味着法律供求过程的无效率，即法律创新机制或制约机制的失灵。第二，法律非均衡给社会的经济运行带来效率损失。法律供给不足会造成人们行为失范和社会运行无序，增加人们的机会主义倾向，增加交易的不确定性。法律供给过剩不仅意味着人们受过多的约束，增加不必要的直接交易费用。第三，法律非均衡还会损害公平，这是因为法律非均衡常意味着强势集团占有过多的社会净收益份额，加剧了社会不公平。因此，必须采取一些制度化的措施，消除法律非均衡带来的不利影响。这里围绕两个方面分析：
　　(一)从弥补制度供给不足方面看，要着手采取以下措施：第一，提供给法律供给者一定的激励措施，增加其法律供给的积极性。比如，对法律供给者或创新者提供研究资金支持；对法律供给者进行奖励等。第二，建立快捷的民意反应机制。比如立法机关设立机构随时受理公民与其他组织的立法建议，倾听公众对立法机关立法规划的意见等。对社会主体的法律需求作出迅速反应与回应，缩短社会法律需求与法律供给之间的时间间隔，做到法律需求与法律供给的协调一致，健康运行。第三，国家建立一些制度引导社会主体的法律需求，做好法律宣传，让公众了解法律制定的必要性，倡导公众遵守法律，降低公众的守法成本等。比如针对社会出现的“法律规避”现象，不仅在制定“良法”上下功夫，还要切实解决诉讼成本高昂以及“执行难”的问题。第四，国家应加大对立法与执法的投入，提高法律供给与法律实施的能力。法律供给受到法律供给能力的限制，要采取一定的措施提高立法机关的能力与技术，比如对立法机关人员进行一些专业知识的培训，改善立法机关的立法条件等。在法律实施这一环节，要不断进行“法律效力的投资”，合理配置法律实施的硬件与软件，实现法律功能的最大化发挥以及法律的最大化效益。
　　(二)从消除法律过剩方面看，要着手采取以下措施：第一，建立法规清理制度。法规清理是指有权的国家机关，在自己职权范围内，按照一定的方法，对一国现存的规范性法律文件进行审查，解决这些规范性文件是否继续适用或是否需要加以变动问题的专门活动。特别是在重大的社会变革时期，要及时对不适应变革需要的法律制度进行清理与整理。比如，我国在2001年加人世界贸易组织后，全国人民代表大会常务委员会以及国务院及时对我国相关的法律法规进行了清理，将不适应WTO组织规则的相关法律法规予以废除或重新制定等。第二，改变法律供给的方式，实现法律供给方式从强制性法律供给方式到供给主导型法律供给再到诱致性法律供给的转变。强制性法律供给是由纯粹的政府行为促成的，这与我国正在进行的市场化改革目标是不相称的。供给主导型的法律供给是指政府借助行政经济或法律手段实施的法律供给，与强制性法律供给方式相比，政府的作用有所减弱。诱致性法律变迁是指一群(个)人在响应由法律不均衡引致的获得机会时所进行的自发性变迁。应当承认，在中国这样一个缺乏有效率产权结构、市场发育不完善的社会中，个人和群体的法律创新成本太高足以扼杀他们自发创新的冲动与努力，只有政府推动，才能实现法律创新的成功。从这个意义上讲，供给主导型的法律供给方式是适应我国转型期的过渡性法律供给方式。但随着社会主义市场经济体制的建立与完善，政府应逐渐减少控制，放权于社会，激活个人和团体法律创新的积极性与创造力。因此，适应市场经济要求的法律供给方式是诱致性法律供给。第三，完善我国法律供给机制，建立公众直接参与的立法机制。对权力集团在立法中的影响进行适当控制，比如说建立立法回避制度，行政机关不得参加与本部门利益有关的法案的起草与制定工作，加强对权力部门行使权力的监督力度；对强势集团的势力进行遏制，如反垄断；对社会的弱势集团应给予一定的政策与法律扶持，如消费者权益保护法，成立消费者权益保护协会。但最为重要的是，进一步扩大民主，充分保障公民的知情权和对国家机关的监督权，建立完善的民主传导机制和制衡机制。使国家法律的供给能充分体现公众的法律需求，使那些无效的法律制度不能被提供出来，或者即使被提供出来了，也能得到尽快的消除。