工伤死亡赔偿“新标准”的媒体误读

前日,国务院出台安全生产新规:《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（见中国政府网//www.gov.cn/zwgk/2010-07/23/content_1662499.htm）。众多媒体欢欣鼓舞,将其解读为是大幅提高工伤死亡赔偿标准。
　　笔者认为国务院在现行《工伤保险条例》还合法有效的前提下，不惜违反成文法的明确规定，以国务院发字号文件指令提高工伤事故死亡职工一次性赔偿标准，既让人高兴，又让人担忧。如果不考虑此举在保障因工死亡职工家属权利和加强安全生产方面的善意动机和积极意义，单单从法治形式主义角度分析，此举无疑是破坏法治权威的不妥行为。此举被媒体误读的危害尤重：其可能加大公众对法律的误解，在法律适用与公众的期待产生差距时，会加倍放大公众对法律的不信任感，导致更为严重的法律信任危机。现简要予以剖析，以期消减不良影响。
　　笔者认为：《通知》的调整范围和效力有限，其本身的合法性存在问题，不能作为处理相关纠纷的依据，认为其“大幅提高工伤死亡赔偿标准” 是媒体误读。
　　首先，《通知》不能调整所有的工伤死亡案件。
　　从通知的标题可以看出，该通知的行文主旨是加强企业安全生产工作，其调整的是企业安全生产行为。在第一段引文中，该通知开篇明义：是“为进一步加强安全生产工作，全面提高企业安全生产水平”。由此可见，该通知只是适用于安全生产范围内的工伤死亡问题，其对工伤死亡事件的调整范围显然远远小于《工伤保险条例》第十四条界定的七种认定工伤的情形。媒体将其不加限制的理解为是对所有工伤死亡赔偿标准的提高显然有误。
　　其次，《通知》不具有“对外的”普遍的约束效力，不能作为处理法律纠纷的依据。
　　该《通知》并非行政法规，其不具有法的普遍约束力的特点，对非法企业、未给职工购买工伤保险的企业、甚至所有私营企业都没有约束力，更不能作为劳动争议仲裁机构和人民法律处理相关纠纷的依据。根据《立法法》、《行政法规制度程序条例》及通知的名称、制发文号和没有总理签署、非以国务院令的形式公布等信息看，显然，《通知》不是行政法规，其只是国务院在行使最高行政权时向其属下行政机构下发的行政指示，是内部行政法律文件，不具有对外效力，对行政性对人没有直接的法律约束力。由于不是行政法规，不能作为处理相关纠纷时的依据。
　　最后，《通知》的合法性存在问题。
　　该通知本身与现行法律存在冲突，其合法性存在问题。《通知》第23条的原文是：“从2011年1月1日起，依照《工伤保险条例》的规定，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给工亡职工近亲属……”，其计算工伤死亡赔偿的标准是“全国上一年度城镇居民人均可支配收入”,这与对其来说是上位法的《工伤保险条例》第三十七条规定的“统筹地区上年度职工月平均工资”存在矛盾和冲突，所以，通知涉嫌违反法律规定，在理论上存在被撤销和不被执行的可能。
　　在《通知》下发之后，国家安监总局新闻发言人黄毅表示，根据该《通知》，我国将大幅提高工伤事故死亡职工一次性赔偿标准，正在修订的《工伤保险条例》也将与这个通知的规定相衔接（//www.dzwww.com/rollnews/news/201007/t20100724_6399437.htm）。这个官方发言为媒体的误读推波助澜。但如果《工伤保险条例》在2011年1月1日前修正并施行，该发言也就不算有误了。
　　最后，笔者要郑重声明的是：我对国务院试图提高工伤死亡赔偿标准并按照人均可消费水平的标准进行赔偿的做法表示万分的欢迎！在我看来，这是体现人性关怀，加强职工权益保障，提高社会保险水平及体现更为科学的法理和技术的做法，但不幸的是，这个做法的程序和载体存在问题,违反了“立法”的基本原则。
　　（2010年7月26日于昆明翠湖宾馆）
　　附：1、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）第23条：
　　提高工伤事故死亡职工一次性赔偿标准。从2011年1月1日起，依照《工伤保险条例》的规定，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给工亡职工近亲属。同时，依法确保工亡职工一次性丧葬补助金、供养亲属抚恤金的发放。
　　2、《工伤保险条例》第三十七条
　　职工因工死亡，其直系亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金：(三)一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资。具体标准由统筹地区的人民政府根据当地经济、社会发展状况规定，报省、自治区、直辖市人民政府备案。