海峡两岸水污染防治法比较分析

【摘要】《中华人民共和国水污染防治法》和台湾地区“水污染防治法”修订时间相隔无几，均反应了两岸水污染防治政策、制度的最新走向。在此背景下，本文从立法目的和政策目标、监督管理体制、监督管理措施、保障机制、法律责任等方面逐一比较，以期能为我国水污染防治措施的完善提供参考价值。
【英文摘要】The Water Pollution Control Law of the Peoples Republic of China and the one of Taiwan region, are both amended recently. They are reflected in the water pollution control policies and systems to the latest trend. In this context, the paper compares the laws from the following aspects: legislative purpose and policy objectives, supervision and management system, supervision and management measures, safeguard mechanism and legal responsibility, in order to improve the water pollution control measures in China.
【关键词】大陆;台湾;水污染防治法;比较
【英文关键词】 the mainland; Taiwan; The Water Pollution Control Law; comparison
【写作年份】2008年


【正文】
　　《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称大陆《水污法》）于2008年2月28日修订，6月1日施行。台湾地区“水污染防治法”（以下简称台湾“水污法”）于2007年11月27日修订，并于同年12月12日施行。两岸水污染防治法修订时间相隔无几，均反应了两岸水污染防治政策、制度的最新走向，在此背景下，本文拟从立法目的和政策目标、监督管理体制、监督管理措施、保障机制、法律责任等方面逐一比较，以期能为我国水污染防治措施的完善提供参考价值。
　　
　　大陆《水污法》共八章九十二个条文。除总则和附则外，包括水污染防治的标准和规划，水污染防治的监督管理，水污染防治措施，饮用水水源和其他特殊水体保护，水污染事故处置以及法律责任。台湾“水污法”共五章七十五个条文。除总则和附则外，包括基本措施，防治措施以及罚则。总体上而言，大陆《水污法》比台湾“水污法”规定的更加细致、详尽。尤其体现在第四章水污染防治措施上，该章首先对所有类型的水污染防治作了一般规定，而后又重点针对工业、城镇、农业和农村、船舶这四种不同类型的水污染防治分别设置了不同的具体措施。
　　
　　一、立法目的和政策目标
　　
　　两岸对水污染防治法的立法目的及其所要达到的政策目标，表述不甚一致。新修订的大陆《水污法》规定的立法目的是防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展。这个目的有两个层面和多个并列的中心。按照这一表述，在“防治水污染，保护和改善环境”之上，还有一个更高的层面是保障饮用水安全和促进经济社会全面协调可持续发展。台湾“水污法”的目的是防治水污染，确保水资源之清洁，以维护生态体系，改善生活环境，增进国民健康。此种表述虽然形式上与大陆《水污法》异曲同工，但其实质上有一定的区别。
　　
　　大陆《水污法》突出了对饮用水安全的保障，而且在后面的条文中也对饮用水的安全保障专章做出详细规定，这是该部法律此次修订最大的亮点。另外在宏观战略上引入了可持续发展的理念。而台湾“水污法”的立法目的比较全面，既维护生态体系又保护生活环境，以实现最终的目的——增进国民健康。两部法律在立法目的上各有千秋，但单从法律用语上看，台湾“水污法”更为务实，而且突出增进国民健康才是水污染防治的终极目标。
　　
　　实际上，1996年大陆《水污法》规定的立法目的是防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展。相比较而言，2008年大陆《水污法》删除了保障人体健康以及保证水资源的有效利用的内容，增加了保障饮用水安全和可持续发展的理念。笔者以为，此次修订删除保障人体健康这一立法目的不甚明智，应予以保留，唯如此才能真正实现“以人为本”的法律价值。
　　
　　二、监督管理体制
　　
　　台湾“水污法”第三条规定：“本法所称主管机关：在中央为行政院环境保护署；在直辖市为直辖市政府；在县(市)为县(市)政府。”由此可见，台湾地区水污染防治的监督管理体制是实行高度集中的统一监管，在“中央”为“行政院环境保护署”，其他部门不具有防治水污染的职权，在地方则为各级“地方政府”，由地方最高行政机构统一行使监管职权。高度集中的管理体制有利于管理权的集中，防止出现多部门参与的协调问题。单一的监督管理权，其相对较为集中，权责分明。法律这样规定，有利于各个机关在实践中各就其位依法履行自己的职责，而且一旦出现应当追究法律责任的情形，依法应当承担法律责任的主体也较易于明确。但它也不是没有弊端，水污染防治涉及各行各业，如果没有其他相关部门的配合，环境保护部门一家是很难处理实践中出现的一些问题的，水污染防治工作也难以开展。[1]大陆《水污法》第八条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”根据该条规定，我国的水污染防治工作实行环境保护部门统一主管，交通部门、水利管理部门、卫生行政部门等分工负责和协同相结合的管理体制。该体制有利于充分发挥各部门的优势，但存在一定的问题，即我国对环境保护部门的“统一监督管理”权和其他有关主管部门的水环境管理权之间的关系未作明确、详细、可操作的规定，导致实践中经常出现各部门之间“争夺权力、推诿责任”的现象，不利于水污染的全面系统防治。集权管理和分权管理两者权衡，笔者建议在水污染防治方面，首要一点应该由环境保护部门统一集权管理，其他部门配合环保部门，当数个部门的处理意见出现分歧时，应当首先考虑环保部门的处理意见。三、监督管理措施在监督管理的具体措施和制度方面，两岸水污染防治法具有很多的相似之处，主要采取的都是“命令+控制型”的环境管理模式，强制性的行政管理均是两岸水污染防治和水环境管理的主要机制。大陆设有水环境质量标准、水污染物排放标准、总量控制指标、排污许可制度、排污收费制度、紧急事故处置制度等，这些行政管理制度构成了大陆《水污法》的主体。台湾“水污法”也有相关的类似制度，主要有水体分类及水质标准（第6条）、下水道放流水标准（第7条）、排放总量管制方式（第9条）、征收水污染防治费（第11条）、废污水排放许可证（第14条）、废污水严重危害之应变措施（第27条）等。台湾“水污法”较有特有的是技师签证制度（第17条），该制度规定，事业[1]检具水污染防治措施计划（第13条）及申请发给排放许可证或办理变更登记（第14条）时，其应具备之必要文件，应经依法登记执业之环境工程技师或其它相关专业技师签证。可见，技师签证为申请许可的必备文件，在申请许可前，先藉由技师的协助使各污染源更能符合法规规定。而大陆《水污法》并未规定此种制度，排污许可均由各级环保部门审查、批准。在大陆，如果能根据条件壮大专业人员的队伍，从而逐步地纳入技师签证制，这不仅对防治水污染有利，而且可以减少审批机关的工作量，从而在排污企业数量庞大的情况下仍然能够高效切实地履行审批职责，及时发现和解决企业排污和水污染防治中的问题，从源头控制排污量。[2]大陆《水污法》除了上述的行政管理制度之外，还有环境影响评价制度以及公众参与的内容。此外，还专门设置一章，对饮用水水源和其他特殊水体作出特别保护，这是台湾“水污法”阙如的。大陆《水污法》规定，国家建立饮用水水源保护区制度，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区，在保护区内禁止设置排污口。禁止在保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。可见，该项制度规定相当严格，如实践中执法部门能严格执行则能有效的防止企业排污污染饮用水，保障居民的饮用水安全，从而达到直接保护人体健康之目的。此不失为一项优越之举措。四、保障机制为了保障水污染防治法立法目的的实现，两岸水污染防治法均规定了比较充分的资金保障、科技保障、组织保障和司法保障。比如科技保障方面都规定由政府有关部门鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用；资金保障方面均设置了排污收费制度，并将所收费用专门用于水污染防治的相关事项；组织保障方面则均有专门的水污染防治机关行使监管职权等。而两岸存在较大差异的则是司法保障机制。大陆《水污法》司法保障机制除了职权部门的行政处罚权之外，还有相关的其他方面，如第十条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”第八十五条规定：“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。”第八十六条规定：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”第八十八条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”而台湾“水污法”同样除了行政处罚之外，还有第七十条规定：“水污染受害人，得向主管机关申请鉴定其受害原因；主管机关得会同有关机关查明后，命排放水污染物者立即改善，受害人并得请求适当赔偿。”第七十二条规定：“事业、污水下水道系统违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，受害人民或公益团体得以该主管机关为被告，对其怠忽执行职务之行为，直接向高等行政法院提起诉讼，请求判令其执行。高等行政法院为前项判决时，得依职权判命被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或其它诉讼费用予对维护水体质量有具体贡献之原告。”比较两岸水污法所规定之司法保障机制，都有规定水污染受害人的损害赔偿请求权，均为民事权利。大陆比较独特的是行政调解制度，由环保、海事或者渔业等行政部门居间调解，加害人和受害人双方自愿调解达成赔偿协议，调解结果无法律强制力。行政调解制度程序上较民事诉讼简便，有利于受害人及时得到赔偿，同时也能发挥行政部门的专业优势。
　　
　　而台湾“水污法”无相类似的制度，其独特性则体现在第七十二条规定的“公民诉讼”制度。环境法上的“公民诉讼”制度滥觞于美国，美国《清洁水法》、《清洁空气法》均有规定。虽然这些法案的具体条款各有不同，但是它们都具有三个基本特征。第一，这些法规大致授权两种截然不同的诉讼形式。一种诉讼是针对污染者的，迫使污染者遵守由管理机构制定的对污染的限制性规定。另一种诉讼是针对失职的相关联邦环境机构。第二，法律对于公民诉讼有很多重要的限制，以有效地确保政府机构能在执法上发挥主导作用同时防止公民个人为了不正当的个人利益而滥用执法权力。第三，美国宪法还对环境法的个人执行单独作了当事人资格的限制。[3]台湾“水污法”规定的“公民诉讼”制度只是美国两种诉讼形式中的一种，即针对失职的主管机关提起的，原告限于受害人民或公益团体，并且诉前应事先书面告知主管机关。虽然台湾的“公民诉讼”制度有一定局限，如原告范围相对狭窄。然在政府不作为的情况下，公民执法在确保环境法能持续和稳固地实施上能发挥重要的作用。
　　
　　“公民诉讼”制度在我国环境法中付诸阙如，新修订的大陆《水污法》第八十八条似乎体现出立法者意欲创设“公民诉讼”的意图，如鼓励社会团体、法律服务机构和律师支持受害人起诉、为受害人提供法律援助等，但此规定离“公民诉讼”尚有不小差距。笔者建议我国可在时机成熟时引入“公民诉讼”制度。
　　
　　五、法律责任
　　
　　比较两岸水污法有关法律责任方面的规定，有一个特点非常明显，台湾“水污法”对违法者要求更为严格。比如台湾“水污法”第三十四条至三十九条直接规定了违法者的刑事责任。台湾“水污法”规定应当承担刑事责任的情形包括：事业或污水下水道系统排放废(污)水，有严重危害人体健康、农渔业生产或饮用水水源之虞时，未立即采取紧急应变措施，因而致人死伤者；有申报义务，明知为不实之事项而申报不实或于业务上作成之文书为虚伪记载者；事业无排放许可证或简易排放许可文件，且其排放废水所含之有害健康物质超过放流水标准者；未经“直辖巿、县(巿)”主管机关许可，将含有害健康物质之废(污)水注入于地下水体或排放于土壤者；事业不遵行主管机关依本法所为停工或停业之命令者；以及上述情形事业的法人之负责人、法人或自然人之代理人、受雇人或其它从业人员。
　　
　　而大陆《水污法》没有直接规定违法者的刑事责任，当然该法也无权规定。大陆《水污法》只在第九十条规定：“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”也就是说，要按照《中华人民共和国刑法》的规定执行。实际上，我国《刑法》及其修正案所规定的环境资源犯罪１４个罪名[4]并无一个与水污染直接相关。
　　
　　另外，大陆《水污法》和台湾“水污法”在法律责任方面的规定，除了设置相类似的惩罚性措施外(诸如罚锾、停工、停业、撤销许可、勒令歇业等)，台湾“水污法”还规定了违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工、复业的规定。可见台湾“水污法”罚则的内容具有积极的一面，即法律责任不单只是对违法者的处罚而已，而应是管制措施的延伸。


【作者简介】
蔡文灿，男，福建省石狮市人，国立华侨大学法学院讲师，主要从事环境法与经济法研究。


【注释】
[1][2 ]李小苹. 海峡两岸水污染防治法比较[J]. 甘肃政法成人教育学院学报，2007，5：59—60.
[3]［美］迈克尔．Ｅ．沃勒，王立德. 兰得洛案例与环境公民诉讼[J]. 世界环境，2006，6：36－38.
[4] 蔡守秋. 环境资源法教程[M]. 北京：高等教育出版社，2004：424—429.