试论环境管理中排污权交易政策
发布日期：2010-09-02 文章来源：北大法律信息网
【英文摘要】The trade system of pollutant discharge rights，which can realize the optical distribution of environment re-sources,is one of the basic systems of environment resources law and a display of licensing trade system in pollutant protecting field. This article has discussed about the economic theoretical basis and law value of system of tradable emissions right.
【关键词】环境管理；排污权；交易政策；环境经济；环境保护
【英文关键词】Environmental Management; Emission rights; Trade policy Environmental Economy; Environmental Protection
【写作年份】2007年
【正文】
现代社会，经济迅速发展，尤其是在工业领域，环境资源日益短缺，人们逐步开始关注如何利用有限的资金寻求低成本的污染控制手段，开展环境保护。传统的污染控制手段虽然也取得了一定的效果，但是效果不是很明显，并且成本也相对较高，因此，国际社会在研究经济学的基础上，提出了采用市场激励机制来实现环境资源的合理配置，从而达到保护环境的目标，排污权交易制度因此而兴起。
一、排污权交易的理论
环境污染作为经济学中典型的外部不经济性问题，仅靠市场机制是解决不了的，必须由政府管制与市场机制相结合，明晰排污的所有权和使用权，使外部不经济性内部化，即排污权交易。
（一）排污权交易理论的形成
在市场经济国家，最为主流的观念一般认为，环境问题是由于市场的负外部性[1]而产生的。经济学中著名的科斯定理可以概述为“资源产权，必须在市场中不断交易，即调整产权，才可能不断地使权力安排适应于资源的最优化配置要求，即帕累托最优”。排污权交易的理论依据就是来源于科斯定理，它把环境看作是一种需要选择使用的稀缺资源，将对环境容量的拥有权力视作为一种资源产权，直接引入市场，当环境容量的产权明晰，即排污许可证得以初始分配，环境容量的使用不再是零价格，其稀缺程度就将通过市场价格得以体现，通过市场的资源调配，实现帕累托最优。
（二） 排污权交易的基本思想
排污权交易思想的理论渊源来自“公地悲剧”理论、科斯定理、外部性理论、公共选择理论、制度变迁理论等。排污权交易，是在污染物排放总量控制的前提下，利用市场机制及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理。这种排污权允许像商品一样在市场上买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。它在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点，成为总量控制目标下最具潜力的环境政策。排污权交易实质上是一种利用市场来达到污染治理责任成本效率分配的机制，它具有高效率的污染治理成本、有效激励企业技术创新、易于社会公众参与环保、兼顾经济发展和环境保护、有利于提高政府对环境状况进行宏观调控的功能。在实践中，由环境部门评估某地区的环境容量，然后根据排放总量控制目标将其分解为若干规定的排放量，即排污权[2]。只要污染源之间存在边际治理成本差异，排污权交易就可能使交易双方都受益。
二、排污权交易制度的评价
环境外部的不经济性转嫁到内部，使产品的成本增加，所以许多企业并不愿意进行污染治理，为了保护环境政府就需要采取一定的政策，使环境外部不经济性内部化方法。传统的直接管制手段在环境效果的可达性与确定性方面虽然存在较大的优势，但已显露出种种局限性，所以我们在寻找有效的经济刺激手段来实现环境污染的治理，达到企业效益和社会效益的最大化。
（一）排污权市场交易的方法
建立排污交易制度的关键问题在于如何合理地把总允许负荷分配给各个污染源。所谓市场方法是指在企业或个人为实际或潜在的“污染权” 或工艺废弃物买卖交易建立人工市场，从而使污染控制在政府规定的环境目标或排放总量目标之下的一种经济刺激手段。市场的作用相当于寻求排污削减的边际费用，使总的允许排放污染负荷的处理费用趋于最小，而排放量的确定是以最小的投入达到一定的环境质量标准为原则[3]。市场方法的主要优点有：有利于污染源控制措施的实施：有利于提高企业的积极性，刺激技术革新和管理；有利于排污总量的控制以及环境的有效治理等。建立排污交易制度的过程主要有以下三步：第一，建立排污许可证制度；第二，允许排放量在各污染者之间进行合法交易；第三，对排污权交易进行监督管理。
（二）排污权交易的优点
与强制性环境制度相比，排污交易制度是控制环境污染更为合理有效的经济手段。主要表现在以下方面：
1、有利于降低污染控制成本、提高经济效率
因为每个企业的污染治理水平不一样，对于有的企业来说治理污染所花费的成本太高，在国家允许实行排污权交易的情况下，控制污染成本较低的排污者将发现自己控制污染比在市场上购买排污权更便宜，而控制污染成本较高的排污者则发现在市场上购买排污权比自己控制污染更合算，于是排污权就可以在污染控制成本不同的排污者之间进行交易，从而实现双赢的局面，有利于整个社会的污染控制成本达到最低，同时保证了企业的利益，促使市场经济的高效发展。
2、有利于经济的发展
实行排污权交易，使得控制污染成本较高的排污者能够通过购买排污权继续生存下去而不必花费巨额去实现法律或政府规定的排污权指标，集中财力和精力进行生产经营，而控制污染成本较低的排污者则通过自身的有效污染治理产生更多的排污权，并通过市场将多余的排污权通过买卖获取利益。这个措施使得在环境容量饱和的情况下，新建或扩建企业可以通过购买排污许可证自由进入某一个地区，老企业可以将富余的排污指标有偿地转让给新企业，使之在环境容量内获得一定的排污权，这样既促进了区域经济持续发展，又调整了产业结构，既能充分发挥富余排污指标的经济社会效益又保存了新生企业的生存条件。
3、有利于技术水平的提高
排污权交易允许企业间在符合法律规定条件下自由转让排污权，赋予企业自由选择权，既可以自身努力实现环境排污治理，也可以通过购买排污权来实现污染治理指标，改变了以往企业消极、被动地接受政府管理的方式。如果因改进治理污染技术而节省的费用大于购买许可证的话，企业就会因技术革新而提高竞争力，同时那些采用低污染生产工艺的企业还可以将剩余的排污权用来出售以获利，这样就会对污染企业提供连续的反刺激，鼓励企业采取更有效的技术工艺来减少污染。面对潜在的更大的需求市场，新技术供应商也会更加乐意投资开发新技术，因为供求双方的积极性都很高，因此，这将会加速新技术的发展。
4、排污权交易更有利于政府环境管理职能的实现
通过制定排污权交易，政府制定税率或收费标准时，不必去了解企业的污染控制技术和成本，也不需要进行税率或收费标准的调整，只要企业达到排污指标就可以。这不仅减少了政府环境管理的费用，而且还有助于赋予企业更多的自主经营权，减少对生产的干预和经济的波动，提高市场经济效率，有利于调动企业积极性，主动配合国家环境保护行政主管部门的管理活动[4]，所以排污许可证制度是现代市场经济制度发展的一大进步的表现。
5、排污权交易市场的存在有利于公民表达自己的意愿，扩大环保的群众基础
环境保护组织或个人希望改善环境状况，可以进入市场购买排污权．然后将其控制在自己手中，不再卖出。当然，政府必须保证排污权总量是受到控制且不断降低的。美国的一些环保组织曾向社会募集捐款用于购买排污权，并且得到了热烈的响应。如果市场是完全竞争的，可以预见还会出现以买卖排污权来谋利的经纪人，甚至出现排污权股票和期货市场。这对活跃排污权交易市场是大有裨益的[5]。
（三）排污权交易的法律价值
1、利益追求一企业利益和公共利益的统一
“法律应该是社会共同的，由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个人的恣意横行”[6]。环境管理部门和污染企业是污染控制过程中的主要参加者。环境管理部门起宏观调控作用，决定在各污染源间如何划分治理责任，制定并实施管理制度，但它缺乏灵活性和时效性；企业是污染产生的主要原因也是控制污染的最主要主体，但为了自身利益，他们会逃避其应该负的责任，弄虚作假，不利于环境管理部门的监督。所以就应该提高环境管理部门的监督，即在管理部门划定的范围内，充分利用排污权交易的灵活性，这不但降低了各企业污染源的治理成本和所有污染源的总治理成本，而且有利于管理部门的有效监督，从而实现社会公共利益和企业个别利益的统一。
2、价值追求—效率与公平的统一
就企业来说，环境的投资带来的企业内部的经济性和社会效率是相互冲突的，企业治理污染，对社会有益，企业则要支付费用，这至少从短期来看不利于企业的发展，所以法律或者政府就需要找一种方法实现企业效率和公平的交叉点。企业排污权交易制度对企业的经济刺激在于排污权的卖方由于超量减排而剩余排污权，出售排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性补偿，买方由于无法按政府要求减排而购买排污权，支出的费用实质上是外部不经济性的代价。排污权交易先确定总量排放，然后再让市场确定价格。因此，它既能控制排污总量，又能有效地配置环境资源，从而体现效率与公平的统一。
三、我国全面推行排污权交易的必要性
由于在计划经济体制下，政府干预的力度过强，几乎全部排污权交易，都是经行政部门的安排，在特定时间内进行，即排污权试点并不是真正意义上的市场机制下的排污权交易。政府干预的力度过强，企业的自主性不足，排污权交易缺乏完善统一的法律法规支持，排污权交易市场竞争性弱，排污权交易应用范围窄等现象严，因此，构建具有效的排污权交易制度是我国面临的重要问题。
（一）我国排污权交易的实施现状
我国从1991年就开始了排污权交易试点工作。1993年国家环保局开始在包头市、柳州市、太原市、平顶山市、贵阳市和开远市试行SO 和烟尘的排污权交易政策。1999年4月国家环保总局与美国环保局签署了关于“在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作协议，确定了江苏省南通市与辽宁省木溪市为该项目的试点城市。2001年9月开始，由美国RFF和中国环境科学院共同承担的亚洲银行贷款项目的赠款项目“二氧化硫排污交易机制”在太原市试行。江苏省2002年推出了《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，在江苏省全面推行SO 排污权交易。2002年，国家环保总局在全国7省市(包括山东、山西、上海、江苏、河南、天津、柳州)开展了排污权交易的综合实验。积累了更丰富的实践经验，但是由于政府干预的力度过强，企业的自主性不足，排污权试点并不是真正意义上的市场机制下的排污权交易，并没有起到应有的效果。
（二）我国全面推行排污权交易的必要性
自改革开放以来，中国经济发展取得了非常辉煌的成就，但也付出了巨大的环境代价。同日本和美国相比，目前我国的国民生产总值只有其1／10左右，但环境污染与生态破坏却远远超过这两个国家，环境形势相当严峻。为防止环境的进一步恶化，切实提高环境整体质量，当务之急是尽快采取有效措施，加大污染治理力度。因此，全面推行排污权交易制度成为我国当前环境保护的一种迫切要求：
1、排污权交易是实现“污染总量控制”的需要
就总体而言，各大江河的水质污染和全国各城市的空气污染是当前我国最大的环境问题。进入21世纪，全国有2／3的城市超过国家空气环境质量二级标准，处于中度或严重污染状态。工业排放的二氧化硫形成覆盖国土面积30％的酸雨灾害，导致每年约千亿元的经济损失。2004年，中国跃居世界二氧化硫第一排放大国、二氧化碳第二排放大国，大气污染总体状况呈快速恶化趋势，水污染治理前景也不容乐观。长期的环保实践已经证明：单纯的浓度控制无法真正实现减少污染和改善环境质量的目的，而有效控制污染物排放总量才是关键。
2、排污权交易是低成本治理环境的需要
排污权交易使得在环境容量饱和的情况下，新建或扩建企业可以通过购买排污许可证自由进入某一个地区，老企业可以将富余的排污指标有偿地转让给新企业，使之在环境容量内获得一定的排污权，与环境税、排污收费及公共管制等传统环保手段相比，排污权交易最大的优势在于能降低总体治理费用。但是以前中国主要采用行政管制、排污收费制度治理环境，其结果是代价巨大而收益甚微。在环境污染日益严重的情况下，我们需要采用市场激励机制来实现环境资源的合理配置，从而达到保护环境的目标。
四、我国实行排污权交易的对策
近年来，随着我国经济的迅猛发展，人口的增加，人们无节制地开发利用自然资源，任意地向环境排放各种污染物，使得我国的环境状况虽经采取各种防治措施，仍然是局部好转，整体恶化，前景令人担忧。这种情况严重地制约了我国经济和社会的可持续发展[7]。作为一个发展中国家，我国能够投入到环保领域的资金是极其有限的，因此，寻求一种低成本、高效率治理污染的手段无疑具有环境和经济的双重现实意义。
（一）实施中国排污权交易法律制度必须解决的问题
1、排污权发放中总量控制的确定
总量控制是指对在一定区域和时间范围内的排污量的总和和一定时间范围内某个企业的排放量之和予以控制。总量控制把允许排放的污染物总量分配到各个污染源，籍此明确排污单位对环境容量资源的排污权，为利用市场手段再配置容量资源提供了产权制度的基础。总量控制通过限定环境容量的使用上限，明确容量资源的稀缺性，为环境容量的有效利用奠定了基础．
2、确认合法的排污权
首先，排污实际上就是对环境资源的利用和消耗，根据经济原理，排污者应该因为其获得的利益而支付一定的赔偿金，因此排污应当商品化、价格化，即排污权。其次，要建立排污交易法律制度和排污权交易市场，必须首先从法律上确认排污权，只有在法律确认排污权的前提下才能进行排污权交易。合法是排污权交易明确了环境资源这一公共物品的使用权和交易权，在环境资源使用上具有明确的排他性，从根本上解决了造成环境资源滥用的产权制度缺失问题。
3、确立排污交易的时空交易折算指标体系[8]
在排污权交易市场中，由于不同的排放地点、排放时间、以及不同的污染物，对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点的环境质量标准是唯一的，所以排污权交易不能按照一般商品交易原则进行，也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时间特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指标体系。
（二）我国应该采取的政策
1、完善市场经济制度，奠定排污权交易的宏观基础
市场经济需要国家的空观调控才能够顺利有效的进行，市场经济是以市场配置或调节经济的经济运行形态，应在国家宏观调控下发挥市场在资源配置中的基础性作用，努力从各方面，如法律、行政等建立完善的市场经济体系，实现经济增长方式的转变，为排污权交易体系的建立提供良好的市场环境。
2、完善现代企业制度，奠定排污权交易的微观基础
企业是治理环境污染的重要因素，要想实现环境污染治治理就需要建立完善的现代企业制度。现代企业制度核心就是建立法人资产制度，通过产权的重新界定建立法人资产制度，使所有权与控制权的分离从一种管理方式上升为一种法律制度。我国需从几个方面人手：明确界定政府和企业的职责所在；建立企业内部有效的所有权约束，建立有效的公司治理结构；加强公司的外部约束，强化市场竞争机制；强化法律监督，建立和健全法律体系，优化法律对公司经营者的约束等。
3、合理界定产权，使排污权具有法律地位
排污权的产权明晰是进行排污权交易的首要条件。现代产权理论与实践表明，必须把权利明确到所有者身上，实现产权人格化，保证权利与义务的对等。只有企业的产权明确，法人治理结构合理，责权明确，才有利于排污权交易的顺利进行。在现代经济社会排污权的所有者即实践中的最终所有者就必然是企业的所有者，排污权赋予企业自由选择权，使得环境污染治理成为某些企业的一种权利。同时排污权要在法律上予以确认，并在法律的约束下进行才能实现它的最大功能。
4、发展和完善总量控制制度，设定排污权交易的控制目标
总量控制是一项系统工程，我国应从三个方面人手促进总量控制的实施：一要加强立法与配套政策的建设，法律上明确总量控制地位；二要完善总量控制技术措施的建设；三要根据我国的实际情况实行总量控制分层次管理，把总量控制划分为三个层次：国家、省级、城市总量控制。在此基础上，对排污权进行合理的定价和初始排污权的分配，实现资源优化配置和环境资源保护，促进经济收益的合理分配，保证整个社会的生产能够顺利进行。
5、有效的监管与市场规范
目前，除了美国的排污权交易进行得较为成功之外，其他国家均在试点阶段。且美国也主要进行S02的交易，使用范围依然很窄。排污权是法权，是制度规则，需要法律的明确和保护：一方面，对企业的排污权交易行为加以监督；另一方面，必须规范排污权交易市场，以降低交易成本，提高交易的效率，保护交易者的合法权益。提高这两方面的有效性关键在于两点，一是健全法律，一是不断提高监测技术。二者相辅相成，法律是前提，技术的改进则是法律实施的物质保证。但是由于企业的免费乘车倾向严重，使得“公地的悲剧”不断。
五、结语
我国在排污权交易制度方面的研究尚处于起步阶段，现有的为数不多的几宗排污权交易也都是在政府部门的安排下进行的，并不是真正意义上的市场机制下的排污权交易。如何在环境管理工作中充分运用排污权交易制度，还是一项十分艰巨的任务。国外实施排污权交易的经验表明，要建立规范化的排污权交易市场，必须有法律的保障 [9]。总的看来，我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后，因此，要想实现环境污染的有效治理，就需要依据中国的市场经济现状以及企业发展现状，学习国外的先进经验，并加强我国的环境法立法研究，进而制定建立适应中国经济发展需要的排污权交易制度。
【作者简介】
王海芹，女，华东理工大学研究生。
【注释】
[1]张丽英著：《海商法》，人民法院出版社，1998年版。
[2]吴玲梁，学庆：《我国排污权交易制度研究》，《东北农业大学学报(社会科学版)》，2004年8月.
[3]《排污权市场交易政策在北京市大气污染防治中实施的必要性》，《节能与环保研究探讨》，2003年1月.
[4]王小军：《论排污权交易制度在我国的实施》，《宁波大学学报(人文科学版)》，2005年9月.
[5]陈捷音：《推进排污权交易制度的探讨》，《能源与环境》，2006年6月.
[6]《马克思恩格斯全集．第6卷》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，人民出版社，1998年版.
[7]幸红：《论中国排污权交易立法框架设想》，《中国律师》，2003年12月．
[8]马乃喜：《中国自然保护区与日本自然公园的对比研究》，《西北大学学报》，1995年.
[9]厉以宁，章铮著：《环境经济学》，中国计划出版社，1995年版.
[10]张坤民著：《可持续发展论》，中国环境科学出版社，1997年版.
[11]汪劲，田秦著：《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社，2000年版.
[12]张帆著：《环境与自然资源经济学》，上海人民出版社，1998年版.
[13]李剑：《排污权交易有效的经济政策》，《中国环境报》，2002年.
[14]朱志刚：《财政部推进排污权有偿交易改革》，《中国经济信息网》，2006年.
【参考文献】
[1]张丽英著：《海商法》，人民法院出版社，1998年版.
[2]吴玲梁，学庆：《我国排污权交易制度研究》，《东北农业大学学报(社会科学版)》，2004年8月.
[3]《排污权市场交易政策在北京市大气污染防治中实施的必要性》，《节能与环保研究探讨》，2003年1月.
[4]王小军：《论排污权交易制度在我国的实施》，《宁波大学学报(人文科学版)》，2005年9月.第18卷第5期.
[5]陈捷音：《推进排污权交易制度的探讨》，《能源与环境》，2006年6月.
[6] 《马克思恩格斯全集．第6卷》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，人民出版社，1998年版，286-287．
[7]如我国是一个燃煤大国，煤炭消耗占一次能源消费总量的近7o％，随之而来的是由燃煤产生的二氧化簟E的严重污染。据估计，每年仅因排放二氧化硫所形成的酸雨而造成的经济损失就高达1100亿元人民币。参见蔡守秋：‘论排污权交易的法律问蘑>，载：‘适应市场机制的环境法制建设问题研究——2O02年中国环境资源法学研讨会论文集)。
[8]幸红：《论中国排污权交易立法框架设想》，《中国律师》，2003年12月．
[9]马乃喜：《中国自然保护区与日本自然公园的对比研究》，《西北大学学报》，1995年，25(2)：123．129．
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