民诉法应增加规定“利害关系人”为支付令的提出异议主体

【内容提要】：
支付令作为一种处理民事、经济纠纷的简易方法，不需要经过法院的实体审理程序，成为不少当事人虚构债权债务、侵害第三人财产利益的手段，严重影响了司法的权威性和公信力。民事诉讼法应当规定作为案外人的“利害关系人”有权对支付令提出异议以及具体规定检察机关对非审判程序诉讼活动的监督，以防止当事人恶意串通、虚假诉讼侵害第三人的合法权益。

【关键词】：虚假债权债务 支付令 利害关系人 异议

支付令是人民法院依照民事诉讼法规定的督促程序，根据债权人的申请，向债务人发出的限期履行给付金钱或有价证券的法律文书。由于支付令不必经过法院的审理程序，所以它是处理明确债权债务关系的一种简易方法，具有快速便捷的特点。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十一条规定：“债权人请求债务人给付金钱、有价证券,符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：(一)债权人与债务人没有其他债务纠纷的；(二)支付令能够送达债务人的。”根据此法律规定，债权人对拒不履行义务的债务人，可以直接向有管辖权的基层人民法院申请发布支付令，通知债务人履行债务。同时，民诉法第一百九十三条第二、三款还规定“债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。债务人在前款规定的期间不提出异议又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行”，在此，法律规定的提出异议的主体有且只有“债务人”一项，也为此，近年来的司法实践出现了不少的问题。

一、提出异议主体仅限于“债务人”所产生的问题

近年来，一些当事人为实现非法目的、获取非法利益，利用法律上的漏洞，以虚构法律关系、捏造案件事实、伪造变造证据等方法进行虚假诉讼，严重影响了司法的权威性和公信力。而支付令作为一种处理民事、经济纠纷的简易方法，又不需要经过法院的实体审理程序，更是成为不少当事人虚构债权债务、侵害第三人财产利益的手段，就笔者所在的地市而言，某一基层法院今年上半年就连续发生了6起通过虚构债权债务关系申请支付令的案件。而民诉法第一百九十三条第二、三款只规定作为被申请人的“债务人”可以向人民法院提出书面异议，如果债务人在规定的期间不提出异议又不履行支付令的，作为支付令申请人的所谓“债权人”就可以向人民法院申请执行“债务人”的财产。在这里，如果申请人与被申请人根本不存在债权债务关系，而是通过伪造变造证据、捏造案件事实等手段，达到借人民法院的执行行为来“合法”转移作为支付令被申请人的“债务人”的财产，同时，如果有一个案外的第三人对上述债务人又有财产权利主张的话，那么，这个第三人的权益就有可能很难得到保障。因为，法律并没有规定作为案外人的“利害关系人”有权对支付令提出异议，而此时虚假的“债务人”与“债权人”是一种互相配合、虚构事实的状况，“债务人”根本不会对“债权人”的支付令申请提出异议，那么，即使案外的利害关系人提出异议，也会因为不符合法律规定，而致使支付令顺利地进到执行程序，从而严重威胁到案外利害关系人的利益。虽然，民事诉讼法第二百零四条规定了案外人有权利就执行标的提出执行异议，但是，该条规定的是案外人与被执行人就执行标的的权利归属发生争议的情况，本文前面讨论的是案外人对执行标的的权利归属无异议，而只是对申请执行的“债务人”与“债权人”的虚假权利义务关系提出异议，这种情形下，人民法院是不会中止执行的。如此，一旦债务人的财产被执行行为所合法转移后，案外人与作为支付令被申请人的债务人的诉讼时间如果发生在后或者诉讼过程较长的话，等到案外人与作为支付令被申请人的债务人之间的诉讼终结也进入执行程序时，债务人的财产有可能已经被“合法”转移到支付令的申请人手中，此时案外人的财产权益就被上述支付令的申请所侵害。

另外，由于民事诉讼法只规定人民检察院对民事行政裁定、判决以抗诉的方式进行监督，而对一些非审判程序的诉讼活动的检察监督未作明确规定，案外人如果申请检察机关监督这部分非审判程序的诉讼活动的话，人民检察院即使援引宪法所规定的“法律监督机关”，也会因为法律无明文具体规定非审判程序的监督方式、程序等问题而导致搁浅。况且，支付令的申请，本来就是在虚假的债权人与债务人之间发生，不需要经过面向社会的公示，案外人和检察机关一般很难及时了解情况，更别说介入调查监督了。因此，法律有必要明确规定案外的利害关系人有权利对支付令提出书面异议，并构造一个对支付令进行监督的具体程序。

二、提出异议主体增加规定“利害关系人”的必要性

首先是防止非审判程序中诉讼欺诈的需要。

近年来，我国法院诉讼案件的数量一直呈上升趋势，法院的立案率一直居高不下，这是因为诉讼作为解决民事纠纷一种合法有效的途径，已被老百姓普遍接受。这缘于公众对法律以及对人民法院公正性、公平性的认同，也缘于公众对法律和国家公权力的尊重。但近年来虚假诉讼的出现，将非法目的通过诉讼合法化，将一些子虚乌有、编造的事实通过诉讼的方式赋于国家强制力，严重损害了国家、集体、他人的合法权益，也损害了司法机关的公正性和权威性。而支付令作为一种处理民事、经济纠纷的简易方法，又不需要经过法院的实体审理和诉讼程序，因此成为不少当事人虚构债权债务、侵害第三人财产利益的新手段。对这种司法实践中出现非审判程序中诉讼欺诈的新动向，有必要及时通过下一步的民事诉讼法修改而予以跟进，增加案外人提出异议的权利以及检察机关对虚假诉讼的监督，以维护司法权威和公民的合法财产利益。

其次是保护作为案外人的利害关系人财产权利的需要。

一是因为民诉法对于生效的错误支付令的处理没有作出规定，因此不能适用审判监督程序。虽然2001年1月8日《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》（法释[2001]2号）第十一条规定，“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请”，但该司法解释对于院长发现的渠道、当事人以及案外人申请再审等问题，都没有作出具体的规定或解释，因此，在事实上，案外人要想启动对支付令的再审、审查程序，那几乎是不可能的。更为重要的是，正如上文指出的，在支付令的申请过程中，法律对于提出异议的权利主体本就没有规定作为案外人的利害关系人，即使利害关系人对作为申请人的债务人有财产权利主张，也无法阻止债务人通过法院的执行行为合法地进行财产转移，因此，在目前的法律规定下，利害关系人的财产权利难以得到及时、有效的保障，这也加剧了社会诚信危机，扰乱了正常的经济秩序。

其三是维护正常审判秩序、节约司法资源的需要。

诉讼制度的目的在于及时化解纠纷，有效地维护公民的合法民事权利，但虚构民事法律关系、通过支付令“合法”地侵害案外人的财产权益，让一些人披着合法的外衣牟取非法利益，使无辜者的合法权益遭受损害，从而引发和激化新的社会矛盾。由于受到虚构诉讼事实、申请支付令损害的一般都是案外人，根据现行法律规定，又无法通过申诉进入再审程序，使得受到支付令损害的案外利害关系人失去了救济途径。到了执行程序，受害的案外人虽然可以向执行机构提出异议，但无权对生效法律文书提出异议，执行机构也无权利改变生效法律文书的内容，造成执行与不执行生效法律文书的“两难”境地。同时，虚构事实、申请支付令还造成司法资源的严重浪费，由于虚构事实、申请支付令通常是通过合法的程序进行的，有很大的欺骗性和隐蔽性，要纠正由此引发的错案以及错误执行，还案件以本来面目，这需要耗费更大的诉讼成本，从而降低了正常的诉讼效率。

三、提出异议主体增加规定“利害关系人”的程序操作建议

（一）规定支付令的公告程序。

民事诉讼法只规定支付令作出后，由人民法院送达到债务人，这个程序只在债权人与债务人之间发生，案外人很难知情。为保障案外的利害关系人及法律监督机关及时了解债务人财产的被主张权利的情况，法律有必要规定支付令的公告程序，在向债务人送达支付令的同时，向社会公告支付令的内容。当然，为了保证支付令这一解决债权债务关系的快捷优势，公告期间不宜过长，定为30日为宜。30日内如无人提交书面异议和证据的，人民法院可以根据债务人那边的情况作出相应的处理。

（二）赋予“利害关系人”就支付令申请提出异议的权利。

民诉法第一百九十三条应增加一款规定“案外的利害关系人对支付令申请的当事人双方之间是否存在明确、真实的债权债务关系向人民法院提出书面异议并提交相应证据的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内进行审查。”当然，利害关系人提出异议的阶段有两种情况，一是在上述的30日公告期间内，二是在支付令生效之后，这两种情形的处理方法应该是不同的。前一情形法官应当审查异议成立后裁定终结督促程序，后一情形由于支付令已经生效，法官应当报请法院院长提交审判委员会依审判监督程序裁定撤销支付令。

（三）赋予法官必要的实体审查权。

为防止案外人随意地提出异议而终结督促程序，使督促程序显得苍白无力。因此，有必要在利害关系人异议权的前提下，对利害关系人提出异议作出适当规范。一是前面所述及的利害关系人提出书面异议应提供必要的证据材料，不能提供的视为异议无效；二是应由法官对提出书面异议的利害关系人进行必要的询问，审查异议是否有实质理由足以证明债权债务关系的虚假，并且据此决定是否裁定终结督促程序或者依审判监督程序撤销支付令。

（四）具体规定检察机关对于督促程序等非审判程序中诉讼活动的监督权。

对于支付令申请人与被申请人之间的债权债务关系，利害关系人大多只能发现一些嫌疑，司法实践中能提出确凿证据的很少，而人民法院也不可能因为案外人的一个异议就轻易地终结督促程序，而且，在虚构债权债务关系申请支付令的情况下，侵害的可能是国家、集体甚至是不特定的多数人利益。因此，在利害关系人向检察机关申诉要求监督支付令或者检察机关代表公益依职权主动监督的情况下，法律对此应该明确检察机关对督促程序等非审判程序的诉讼活动的调查权，检察机关有权就该类案件行使调阅案卷、询问证人、调取证据等权力。同时，民事诉讼法应当赋予检察机关对督促程序等诉讼活动进行监督的具体权力和法律后果，既然《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第十一条规定了支付令的撤销程序，那么，在检察机关认为支付令确有错误的情形下，人民检察院也可以依照《人民检察院组织法》的规定，以检察建议的方式进行抗告和纠正，通过公权力的介入，维护当事人之外的利害关系人的合法权益,维护社会的稳定，这也是由检察机关的公益代表人身份决定的。因此，建议在民诉法修改时，将检察机关的监督对象规定为民事诉讼活动———即不仅包括人民法院的审判活动，还应包括诉讼当事人的诉讼活动。

 安徽省马鞍山市人民检察院     蔡勇