共同违法受罚者是否互为利害关系人

  编者按：在行政处罚案件中如何确立第三人，是行政审判实践中常见而又相当复杂的问题。虽然相关司法解释有明确的标准，当同一行政行为涉及到两个以上利害关系人，其中部分利害关系人对行政行为不服提起行政诉讼时，法院应当追加没有起诉的其他利害关系人（即指法律上的权利义务受到具体行政行为影响者）作为第三人参加诉讼，但实践中具体如何把握与适用，可谓见仁见智。上海二中院李金刚同志分析了行政处罚案件在实践中是否应追加第三人有争议的几种情况，编者特将其文分三期刊发，供大家参考。

  　　实施共同违法行为的多个（两个以上）行为人，行政机关对其进行行政处罚时，可能以多个行政处罚决定分别处罚，也可能在同一份处罚决定书中分别处罚，当其中的一个受处罚者提起行政诉讼时，其他没有起诉的被处罚者应否作为第三人参加诉讼，即其相互之间是否为利害关系人。实践中，对后一种情形下应否追加第三人争议较大，下面以例说明。

  　　例如，甲、乙二人共同殴打丙致轻微伤，公安机关在同一行政处罚决定中分别对甲、乙处以罚款200元的行政处罚。甲提起行政诉讼，要求撤销对其作出的行政处罚决定，乙没有起诉。本案中，对于丙为利害关系人，法院应通知丙作为第三人参加诉讼无争议，但对于是否应通知乙作为第三人存在两种不同意见。一种意见认为，应将乙作为第三人。理由在于，乙和甲是在同一具体行政行为中被处罚的，对该处罚决定的审理关系到乙法律上的权益，乙和甲是同一行政处罚决定所涉及的两个利害关系人，这符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十四条所规定的情形。另一种意见认为，不需要将乙作为第三人，因为甲的起诉并不会影响到乙在法律上的权利义务，乙不是甲所诉的行政处罚决定的利害关系人。甲、乙虽然是因共同违法行为被同一行政处罚行为所处罚，但两人所受的处罚并非截然不可分开，行政机关可以两个行政处罚决定分别对甲、乙作出处罚。在对甲、乙分别处罚的情况下，甲提起行政诉讼，不会将乙追加为第三人，在该案的诉讼中也只审查对甲的处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，不会审查对乙的处罚是否合法。不能因行政机关在同一行政处罚决定中处罚了两人，法律关系就有所改变。

  　　笔者认为，在这种情形下，不论行政机关是作出了多个行政处罚决定，还是一个处罚决定，在法律关系上没有本质区别。笔者赞同后一种观点，乙不是甲案中的利害关系人。首先，依诉讼法理论，甲提起行政诉讼，只能维护自己的合法权益，他无权对乙所受的行政处罚提出主张，法院也只能就行政处罚决定中处罚甲的部分进行审理，否则，法院的审理就超出了诉讼标的的范围，违反了不告不理原则。其次，从另一角度而言，甲、乙虽是因共同违法行为而受处罚的，其违法行为是共同的，但其所承担的行政责任却不是共同的，各自具有独立性，相互之间无法律上的利害关系，对甲的处罚是否合法并不必然影响到对乙的处罚，故而，两人不是对方案件中的利害关系人。再次，从《若干解释》第二十四条第二款及第五十五条的规定来看，乙也不应当作为第三人。第二十四条第二款规定，第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对一审判决不服的，有权提起上诉。在该案中，乙没有对自己所受的行政处罚提起行政诉讼，在该案中他只能主张对甲的处罚是否合法，而无法主张对他的处罚是否合法，其作为第三人参加诉讼没有意义。实际上，乙无法行使该款所规定的第三人的诉讼权利，这反证了其不应作为本案的第三人。第五十五条规定，人民法院审理行政处罚案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。如乙也是利害关系人，在他也作为原告起诉的情况下，法院可以加重对甲的处罚，也可以加重对乙的处罚，这明显违反该条规定设立的初衷。

  　　诚然，不可否认，因为是共同违法行为，在对甲案的案件事实进行审理时会涉及到乙，但这纯粹只涉及事实认定问题，不会影响到乙法律上的权利义务。首先，如乙认为自己没有实施违法行为，他可以提起行政诉讼，法院会将两案合并审理。其次，在乙没有起诉的情况下，行政机关在甲案中需要举证着重证明的事实是甲的违法行为，至于乙行为的具体情况，不是甲案中需要查明的事实，故甲案中认定的事实，对乙并没有预决的效力。因此，因共同违法行为被同一行政处罚决定处罚的行为人，相互之间不是利害关系人，未起诉的被处罚人的身份应是证人。