法院的管理体制和设置的改革

　　一、法院的管理体制和设置需要改革

　　在我国，司法权是由主权派生出来的，因而是统一的不可分割的。国家的主权可以依据国家的职能而进行划分，但司法权应当由法律赋予司法机构统一行使，不能在中央和地方之间的法院进行分割。每一个法院都应当被认为是国家的而不是地方的司法机构，都是代表国家而不是代表地方行使司法权。司法权的统一性也是保障国家法制统一的重要条件。即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然是最高的司法机构，并在维护司法的统一性方面发挥着重要作用，州法院要从属于全国的最高的司法机构即最高法院。由于我国实行单一制的国家机构，司法权更应当强调统一。

　　诚然，依据我国宪法的规定，最高人民法院由全国人民代表大会产生，地方各级人民法院由同级国家权力机关产生并对其负责，但这并不是说，最高人民法院所享有的司法权与地方各级人民法院所享有的司法权是完全分开的，或者说地方各级法院的司法权来自于地方权利机构的授予，并应当成为地方的司法权。我们认为，虽然地方法院的机构要由地方同级国家权力机关产生，但司法权来源于国家主权，并由国家法律统一授予司法机构行使。尽管国家权力本身可以在不同的机关进行分配和实行相互制衡，但在司法机关内部不存在着司法权在中央与地方之间的划分问题。各级法院所享有的司法权都是国家主权的一部分，司法权是一种国家权利而不是地方的自治权。

　　为什么要强调司法权的统一性呢？这首先是由建立我国社会主义法制和市场经济体制的客观需要所决定的。强调司法权的统一性的现实意义在于：一方面，为了保障全国性的法律和法规在全国范围内贯彻实施、维护全国法制的统一，必须强调司法权的统一。另一方面，司法权的统一对减少和消除司法的地方保护主义、保障裁判的公正，具有重要意义。在我国，司法权是统一的。其原因在于司法权是由主权派生出来的，因而是统一的不可分割的。国家的主权可以依据国家的职能而进行划分，但司法权应当由法律赋予司法机构统一行使，不能在中央和地方之间的法院进行分割。各个法院都应当被认为是国家的而不是地方的司法机构，每一个法院都是代表国家统一行使司法权。司法权的统一性也是保障国家法制统一的重要条件。即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然是最高的司法机构，并在维护司法的统一性方面发挥着重要作用，州法院要从属于全国的最高的司法机构即最高法院。由于我国实行单一制的国家机构，司法权更应当强调统一。目前，在我国审判实践中，最严重的问题是地方保护主义，而地方保护主义也是导致裁判不公的主要原因。产生地方保护主义的原因是多样的，如某些地方的党政领导出于维护本地去利益的考虑，干预民事经济审判，要求法院照顾本地一方当事人，而法院则因难以抵制地方党政领导的压力而在审判活动中置国家法律与案件的事实于不顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益。再如少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为为本地区的经济建设服务，或者由于收受本地当事人请吃送礼等原因，而不能作到严肃执法、秉公裁判，也有一些法官为办“关系案”和“人情案”甚至“金钱案”而偏袒本地当事人。

　　地方保护主义在司法中的表现是多种多样的，就某一个案件的审理而言，从是否审理、由谁审理，到如何审理（比如是公开还是不公开）、判决还是调解、判决后如何执行等，都有可能因地方保护主义而形成裁判活动不公现象，有的法官将地方保护主义现象概括为立案时一推一抢、审理时一压一让，判决时一偏一伤、执行时一急一缓[i].其结果，一方面是法院执法严重不公，比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，或立案后迟迟不审理，对跨地区的涉及本地当事人的案件则争夺管辖权，随意的追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任，对外地司法机关的工作，不与配合或予以刁难，裁判结果明显对外地当事人一方不公正，对外地当事人胜诉的判决不予执行，等等。另一方面，某些素质较差的法官，则以地方保护主义作为保护伞，徇私枉法，处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律，歪曲或掩盖事实真相，千方百计、不择手段的维护本地当事人的利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益，由于司法中的地方保护主义猖獗，导致现实生活中当事人不敢在外地起诉和应诉，有时即使侥幸胜诉，也无法使案件判决结果得以执行，赢了官司陪了钱，司法的公正性和权威性受到极大的损害。而由于争夺管辖权现象十分严重，也使司法的统一性受到质疑。地方保护主义的发展和蔓延，必然损害了法律的公正性和严肃性，并使审判权成为可与当事人进行交易的对象，长此以往，徇私枉法、滥用审判权的现象将不可遏止。

　　这些现象的存在对我国市场经济的孕育和发展是极为有害的，建立社会主义市场经济制度，是一场深刻的法治改革，为了防止市场经济的自发和消极作用，必须造就新的市场经济法律秩序，与计划经济不同，新的社会主义市场经济法律秩序必须符合市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和市场的可控性等条件。[ii]正如有的学者所指出的，不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重的破坏法治的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。如果不能迅速地有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真正负担其服务于建立社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性的大市场的建立也会因此而延宕[iii].由此可见，当前，保障司法的统一性十分重要。

　　二、法院人事管理体制的改革

　　限制和消除司法中的地方保护主义现象，是否可以在维持现有的法院管理体制的基础上通过改变案件的级别管辖来解决问题，是值得探讨的。有学者建议，如果通过修改立法、改变案件的级别管辖，凡是跨地区的案件均相应提高一个审级，便可以减少地方法院审理的跨地区的案件，使最高人民法院直接受理更多的案件，可以解决司法的地方保护主义的问题。应当看到，这一方案确有可能适当减少地方保护主义的现象，因为当审级提高以后，大量的由各省和直辖市高级法院所审理的涉及不同地区的当事人的上诉案件，将提高到最高人民法院受理，而由于最高人民法院不会与地方利益发生联系，因此可以保证在这些案件中不会出现地方保护主义现象。然而，这种做法在实际操作中是不可行的，一方面，由最高人民法院每年受理数万甚至数十万案件，以最高人民法院的人力和物力根本无力承受[iv]，即使能够承受也给诉讼当事人带来了极大的不便。地处与北京相距遥远的当事人将会感到十分不便，并会因此而支出许多不必要的费用。尤其应当看到，由最高人民法院代替各省高级法院的审判职能，也根本不符合最高人民法院所应当具有的功能。最高人民法院主要应当在解释法律、指导全国的审判工作等方面发挥作用，而主要不应当直接审理案件。因此我们认为，不改变现有的法院管理体制而仅仅通过提高审级，是不可能根本解决地方保护主义的问题的。

　　那么，实行法院设置体系的改革，是否可以通过简单的重新划定司法管辖区域来解决地方保护主义的问题呢？应当看到，改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖区域与行政区域不发生重合，从而打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，将在一定程度上有助于司法机构摆脱地方政府的支配和干预。然而，司法管辖区域与行政区域适当分离以后，也必须要改变现有的法院财政和人事管理体制，因为在不改变现有的地方法院在人财物方面由地方政府支配和管理的情况下，重新划定司法的管辖区域，是根本不可能实际操作的。重新划定司法区域是必要的，但首先需要在法院的经费来源、法官的任免等方面与地方脱钩，这就需要改革现有法院的管理体制并在此基础上改革法院的设置体系。

　　目前我国的法院除了各专门法院及军事法院的设置以外，主要分为四级，即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖区域从属于行政管辖区。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方政府对同级法院的人财物进行管理。尽管宪法明确规定，人民法院依法独立行使审判权，但这仅是就其业务和职责而言，至于法院的组织关系、人事关系、办案经费、物质装备等方面，则均由地方负责。这种体制的弊端在于，一方面，它弱化了上级人民法院对下级法院的监督，虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院的监督，但这种纯粹业务上的监督关系，在于人财物三权分离的情况下，由于缺乏实质性的内容，往往起不到应有的作用。另一方面，它强化了司法的形状性。比如，在法院的人事管理方面，虽然法官的产生要依照法律规定的程序进行，但法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理，实行的是干部职务系列等级制，即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等，法官制度是行政干部人事制度的一部分，法官级别等同于行政级别。这种体制对于专业性要求较高的法院来讲显然是不科学的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类的行政级别上的安排，亦可经由上述体制进入法院，成为法院各项实际工作的领导者。更重要的是由于法院的干部本来就属于政府部门管理，从而使地方行政领导实际握有法院干部的升迁选拔大权，也相应具有干预法院的审判工作的能力。尤其应看到，法院现行的经费管理体制更是产生和助长地方保护主义的一个重要原因。因为在目前的经费管理体制中，实行财政分灶吃饭，地方法院的经费由地方财政供给，甚至在办公设施的配备、工作人员的福利待遇等方面，紧密地依靠地方，地方利益的损益直接决定着地方司法机关的办公条件和工作人员福利的好坏。法院本身的利益与地方的利益结成了相互依附的锅与碗的关系。由于地方法院被迫吃拿地方财政这碗饭，就难以摆脱自我保护的本能要求以及与地方利益的纠葛。在这种情况下，司法的地方保护主义，实际上也是自我保护主义[v].

　　要减少和消除司法中的地方保护主义，努力实现司法公正，首先需要改革现有的法院管理体制，在法院组织体系、人事体制及财政体制方面使地方法院与地方政府发生脱离。在人事管理方面应进行改革。依据现行宪法和法官法的规定，各地法院的院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其他法官要由本院院长提请本级权力机关任免。法官在任免的实际运作中，地方党政领导起着直接决定作用。我们认为，既然司法权在全国是统一的，地方法院是代表国家享有并行使司法权，因此地方各级法院的法官也不一定都应由地方同级权力机关任免。有学者建议为了消除司法权的地方化现象，可以考虑由全国人大及其常委会任免全国中级法院以上的法官，或者任免最高法院的法官。而由最高法院任免中级法院及基层法院的法官、或者由高级法院任免中级法院或基层法院的法官[vi].此种观点确有一定的道理，如果法官的任命不受到地方政府的控制，则必然会弱化地方政府对法院的干预，尤其是地方法院的法官，在行使审判权的过程中，不会因害怕丢官去职而曲从于地方政府的不合理的干预。但是应当看到，此种做法虽然在一定程度上，有利于减少地方保护主义倾向，尤其是有利于上级法院对下级法院的工作指导。但不一定能够尽快提高法官的专业素质和业务素质。尤其是在没有按照法官职业的专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的制度的情况下，完全由上级法院任命下级法院的法官，不仅难以选拔一些德才兼备的优秀的法官充实到司法队伍，而且也可能会因上级法院对下级法院在人事方面的控制，而可能形成上级法院对下级法院的不合理的干预。

　　我们认为，宪法关于各级法院的法官由同级权力机关产生并应向其负责的原则是不能轻易改变的，但这并不是说，某一级法院的法官必须由本地权力机关产生，或必须由本地人士担任本地法官。改革法院人事管理制度，首先应当改变目前各地选拔和本地的法官、地方政府可控制对本地的法官的任命和调离的作法。这样才能使各级法院的法官可以摆脱地方政府的控制，从而减少和消除地方保护主义的倾向。在改革法院人事由地方政府管理的制度同时，应当按照法官职业的专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的制度，真正将一些道德品行优良、业务素质较高的人士选拔到司法队伍中来。目前，全国各级法院相继成立了法官考评委员会，最高人民法院举行了初任审判员、助理审判员的全国统一考试，这些做法对于现行法官制度的改革，对于法院人事制度的科学化、法制化管理具有重大而积极的意义，为了实现法官职业的专业化、努力提高法官的整体素质，应当在目前工作的基础上设立与各级地方行政部门相分离的专门的法官考试与选拔中心，该中心可以设立在各省市设立，但应当是独立的、与法院保持适当分离的机构。通过组织考试和考核而选拔法官而由权力机关予以任命的目的，不仅使法院可在人事上脱离地方各级的束缚而且从根本上提高法官的队伍素质，取得法官的资格，不管是初级法官还是高级法官，必须通过严格的考试和考核，从而将那些政治品德、法律知识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、主持正义、作风正派的人选拔到法院队伍中来，真正使法官资格的取得及晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则，作到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。

　　其实，中国自古既有通过考试选拔人才的传统，正如有的学者所言，中国古代的科举考试，虽然有许多弊病，但其进步意义在于它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如果我们没有对司法队伍的资格考试，就难以避免一些庸才滥竽充数[vii].从国外的经验来看，与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系国家，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训和司法考试制度，而司法考试制度是十分严格的，淘汰率极高，在司法考试通过以后，还需要经过激烈的竞争以及较长时间的实习，最后才能取得担任法官的资格。正是由于取得法官资格的艰难才保障了法官队伍的高素质以及社会各界对法官职业的尊重，同时，也使法官自身对其职业十分珍惜。

　　三、法院经费管理制度的改革

　　法院的经费能否得到保障，是直接关系到司法能否作到独立公正，法官能否切实作到廉洁公正的关键。在经费的管理方面，目前司法体制的弊端主要是，第一，无视法院作为审判机关的特点，将其于行政机关一样采用地方经费包干。自从财政实行分灶吃饭以后，法院经费完全依靠地方财政供给，因而各地法院的经费只能依赖地方财政提供，导致法院在财政上完全依赖于地方，从而与地方利益不可分割。地方财政的情况好，法院经费便能得到保障，地方财政不好则法院经费根据不能得到落实。由于这一原因，导致许多地方的法院从自身利益考虑，而采取司法的地方保护主义。可以说，各地法院的经费由地方包干的做法，是产生司法的地方保护主义的温床。第二，许多地方法院的经费缺乏足够的保障。自从中央和国务院作出了政法机关不再从事经商活动、国家对其履行职能所必须的经费给予保障的英明决定后，司法机关已经在通向司法独立与公正的道路上迈出了一大步。然而，由于经费管理体制的缺陷，许多地方法院的经费不能得到充分的保障，尤其是在许多经济不发达的地区和一些贫困地区，基本上属于吃饭财政，最多只能保证法院工作人员的基本的工资，办案经费有很大的缺口。而这一问题不能得到解决，使不少地方的法院的法官仍然要靠诉讼费办案、或者在办案中要求当事人给予补贴。某些法院向当事人拉赞助的现象仍然存在，而违法创收和“三同”现象（与当事人同吃、同住、同办案）有死灰复燃的可能。第三由于法院经费没有从行政经费中独立，经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法定程序，因此，法院在经费的管理方面，依然受到行政的过多的干预和控制。

　　经费保障问题的解决首先应当改革现有的经费管理体制，从国外的经验来看，有关法院的经费问题采取了如下几种作法，第一，由司法机关独立提出预算，但行政机关有权基于正当的理由予以删减。如日本规定，司法机关应单独编制预算，但行政机关在编制总预算时，可以根据正当的理由对司法机关的预算作出适当的删减，但在国会审议时，应当充分听取司法机关的意见[viii].第二，司法机关独立编制预算后，由行政机关汇总，行政机关无权删减司法机关的预算。美国联邦法律第31号第1105项规定，“包含立法与司法部门合计之支出与拨款之预算，应在每年十月十六日前送达总统，由总统编入国家总预算，不得删改”。第三，司法机关的预算可以删减，但不得减少。如菲律宾宪法第8条规定，“司法部门享有财政自主权，立法部门对司法部门的拨款不得比上一年度减少。”第四，明确规定司法预算在整个国家总预算或者总收中所占有的比例，例如巴拿马宪法第211条规定，司法预算不得低于中央政府总收的2％。上述各种作法，不一定符合中国的实际情况，但有一点经验是值得借鉴的，即司法机关的经费必须得到充分的保障，这可以说是世界绝大多数国家的普遍做法。事实上，保障司法机关的经费是保障司法的独立和公正的基础和前提。没有必要的经费保障，司法的独立和公正只是一句空话。司法机关掌握了国家的审判权，该权力的运用直接关系到广大人民的生命财产安全与人身自由，也关系到整个社会的稳定与安定的问题。司法机关享有如此重大的权力，如果不为其提供充分的经费保障，其结果必然是使渴马守河，难免发生司法腐败现象。正是因为这一原因，各国大都极为重视法院的经费保障问题。

　　我认为，解决法院的经费问题，必须要改革目前的法院的经费管理体制，首先必须通过立法对全国范围内的法院的经费开支实行单独的预算。从原则上说，各地的司法机关不是地方的司法机关，而是国家的司法机关。为防止司法机关的地方化，以及各种司法的地方保护主义现象，必须从经费上保障司法机关的独立性，使各地的司法机关不能完全仰仗地方的经费供给，对各地法院的经费应当实行由中央统一拨付的制度。这就是说，各地应根据其财政情况，每年向中央财政拨出一定的款项，由中央统一集中以后，根据对各地法院所作出的统一预算，逐级专项下达拨款，用于各地法院。对贫困地区应当由中央财政给予补助。对各地法院的诉讼费，绝大部分应上缴国家财政，而不能再借手地方财政，这就使法院割断与地方政府的财政联系，真正获得经济上的独立。从而从根本上铲除滋生地方保护主义的土壤。

　　改革经费管理体制，可以分两步走，第一步是由各省高级法院根据全省法院的经费开支情况编出预算，报中央财政部门和省财政部门，中央财政部门将进行平衡，各省法院的经费开支暂时由各省提供，中央财政部门提供适当的补贴。各省法院应集中本省各法院所收的诉讼费、罚没收入上交省财政，省财政根据规定按标准划出一部分交给省法院管理，省法院再按标准逐级下拨。第二步，是由各省高级法院根据全省法院的经费开支情况编出预算，直接上报中央财政部门，由中央财政部门审查平衡并编出总预算，报全国人大通过。全国各法院的经费由中央财政统一拨付。为了对法院的经费提供充分保障，财政部门在编制总预算过程中应当充分听取司法机关的意见。

　　此外，在法院经费的管理方面，还需要解决如下问题：

　　第一，应当通过立法将各级司法机关的办公条件、工作人员的福利待遇全部法定化。目前由于法院的一切经费来源于地方，因此，由地方的经济情况好坏直接决定了法院经费的多寡，也决定了法院的办公条件及工作人员的福利待遇的情况，不同的地方的法院，在办公条件和福利待遇方面存在着极大的差别，甚至出现了最高人民法院的高级法官低于某些基层法庭的工作人员的收入的状况。这不仅是不合理的，而且也不利于提高待遇较差的法院的法官的积极性，因此我们认为应当通过立法规定一个全国统一的标准，使全国法院系统的福利待遇根据其级别而保持一致，不能在不同的地方形成差别。在全国范围内做到司法机关的办公条件、工作人员的福利待遇的统一化，也有利于法官的在不同地方的相互轮换。

　　第二，加强对诉讼费的管理问题。目前关于诉讼费的收取问题较为严重。从法律上说，当事人在法院从事民事和行政的诉讼活动，依照法律规定应当向法院交纳有关费用。在民事诉讼法和行政诉讼法中都明确规定了诉讼收费的规则，1989年最高人民法院的“人民法院诉讼收费办法”对诉讼的收费作出了详细规定。由于法院经费普遍紧张，因此，通过诉讼费来弥补不足的经费是一个通行的做法，在许多法院诉讼费成为法院预算外收入的主要来源。甚至成为许多地方法院解决其工作人员的福利待遇的重要经费来源，这是不妥当的。因为法院是代表国家行使司法审判权，理应由国家支付法院的经费开支及解决司法审判人员的福利待遇，如果将审判人员的福利待遇与诉讼费联系在一起，必然会诱发腐败，难以保证的司法的独立与公正。1998年5月，中央政府发出通知，要求包括法院在内的政法机关“实行收支两条线”，也就是机关的所有经费均由财政预算开支，而机关的罚款没收及其他收费包括法院收取的诉讼费一律上缴财政，实行“收支两条线”是从根本上预防和治理腐败的重要措施。然而，由于这一措施缺乏具体的操作规则因此仍没有得到严格的贯彻实施，不少法院截留诉讼费用相当普遍，由于诉讼的收费也引发许多的问题，如一些法官向当事人要求交付各种名目繁多的办案费，诉讼费的超标准收取的现象时有发生，例如关于其他诉讼费，许多法院自己规定按照案件受理费的一定比例收取，一些地方法院竟高达100%，办案过程中开支的差旅费等还得要求当事人实报实销，按规定当事人交纳诉讼费用有困难的，可以向法院申请缓交减交甚至免交，这一规定在实践中极少采用。有些诉讼费用让当事人预先多交，但当事人胜诉后，却让其找败诉方索要，实际上是变相提高收费标准，[ix]在某些地方法院获取诉讼费成为每个法官的创收指标，为了获取诉讼费，法官不惜降低其尊严，而到企业去主动揽案件，或者与当事人一道外出办案、统一开支，这些做法不仅损害了法官的独立和公正，在人民群众中造成了不良影响，而且成为诱发腐败的根源，解决这一问题首先必须要落实法院的经费开支，保障法院的各项费用的支出，同时要严格执行“收支两条线”的规定，禁止截流诉讼费用。

　　第三，在法院的后勤管理上应实现社会化。目前法院办社会的现象十分严重，造成法院的司法审判人员被迫与社会各方面的人士发生各种联系，甚至形成一些利害关系，从而在不同程度上也影响了司法的独立性。我认为，为了保证法官独立审判，不受外来的干扰，在大力提高法官的待遇的同时，应当对法院的后勤管理以及法官子女的入托、上学等等都应当实行社会化，法官要专心致至地独立的从事审判工作，与外界不应当发生一些利害关系。

　　四、关于法院设置的改革

　　关于法院设置的改革，是近几年来争议较多的一个问题，学者对此提出了各种不同的建议。

　　一种观点认为，要建立中央和地方两套系统，中央司法系统设最高法院，巡回上诉法院，和初审法院。其经费由中央财政拨付，法官由中央政府任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院构成。地方法院由省级财政统一拨付，法官由地方政府任免。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖[x]

　　第二种观点认为，应当建立单一的国家司法系统，此种观点认为应将法院在全国分设三级，即最高法院、高级法院和中级法院（或地区法院）均由全国人大产生，所有法官以由全国人大常委会任免，各级法院在人、财、物上完全脱离地方控制，依法独立审判各类案件，司法行政权均由最高法院和中央行政机关掌握。为避免中央控制过多而破坏地方自治性，县级法院作为地方法院，仍由县人大产生，处理本地方司法事务，并同时作为国家的基层法院，是司法系统中的一个审级[xi].

　　第三种观点认为，应建立最高人民法院的派出机构，即在全国设立最高人民法院的大区分院，专门负责跨省的上诉案，在省内设立小区分院，专门负责跨地区的上诉案，大小区分院均受最高人民法院领导，属于最高人民法院的派出机构，这就可以在保持原法院设置体系的基础上，使上诉案件能够排除地方的干扰，并得到公正的审理。[xii]

　　第四种观点认为，应当建立最高人民法院的巡回法庭，专门受理跨省之间的标的额较大的民事经济案件，或者有权管辖涉及管辖争议的案件，巡回法院有权享有司法审查权，监督地方法院的工作，对发现有重大疑问的案件可要求原审法院重审[xiii].

　　第五种观点认为，实行跨省区设置各级法院，法院现有的行政称呼用于改革，不再叫某某省、市、区法院，而应直接称呼某某法院，或根据法院的驻地来称呼[xiv].

　　应当看到，设立中央和地方的两套司法机构，实际上是采纳美国的司法制度的经验，美国因采取联邦制因而设立了联邦法院和州法院的两套体制，由于我国并不是联邦制而是单一制国家，因此，不宜采纳两套司法制度。尤其应当看到，两套司法制度不仅将会增加巨大的费用支出，使现有的财政不堪负担，而且也会导致司法权的分散以及两套法院体制在运作中必然会出现的冲突和矛盾，也会给当事人造成程序上的麻烦。

　　我们认为，从我国单一制国家性质、维护司法权的统一和消除地方保护主义等需要出发，我国应当实行单一的国家司法体系，司法系统必须统一，而绝不能地方化，地方司法机关不是代表地方利益的司法机关，而是代表全体人民的意志和利益而行使司法权的机关，各地的司法机构与地方不应当形成厉害关系，司法体系不统一，不仅不能建立统一的市场，也不可能保障全国性的法律的贯彻和实施，社会主义法治从根本上是难以建立的。所以，实行司法体制的统一性也是司法改革的方向和目标之一。然而，我们所要强调司法的统一首先是要在经费管理和人事管理方面，促使地方法院和地方政府脱钩，但并不是说，全国各地3000多所法院的院长和其他法官都应当由全国人大及其常委会选举和任命，这样做，不仅在现实操作上是不可行的，而且也不一定能够保证法官的质量，因为全国人大不可能准确了解全国数万甚至数十万法官的政治素质和专业素质，也不可能对其进行考察和考核，而且按照法官的专业化制度的要求，法官应当由专门的机构进行统一的考试和选拔，在具体任命程序上，可以由全国人大也可以由省市级人大选举和任命，但不能统一集中于全国人大，进行选举和任命。

　　实行跨省区设置各级法院，并对法院现有的行政称呼实行改革，虽有利于使法院的设置与行政区划不发生重合，从而有利于克服地方保护主义现象，但这样做将对现有的全国3000多个法院实行重新组合，工程太大，暂时难以实行。

　　比较上述各种观点，我们认为比较现实的改革方案是在保持现有的法院设置体系的基础上，设立最高人民法院的大区分院或巡回法院，负责审理跨省、自治区、直辖市的案件，以及有关死刑复核等案件。

　　关于巡回法院的设立，来源于英美法，早在诺曼征服以后，英国国王就派遣专员赴各地进行司法视察，这些视察的专员后来变成为了巡回法官，专门负责重大刑事案件的审理。英国巡回法院的经验也传到美国，早在1789年的司法法中，并规定建立三个巡回法院（南部、中部和东部巡回法院）每个法院由最高法院的两名法官和一名地区法院的法官组成。由于最高法院的法官每年要到各地巡回审理案件，经常旅行也十分辛苦，最高法院强烈要求国会修改司法法，1801年国会通过一个法官法，不在要求最高法院的法官赴各地巡回审理案件，而要求指定16名巡回法院的法官专门在巡回法院工作，该法也扩大了巡回法院的职权，将许多原来由最高法院审理的上诉案交给巡回法院审理。而最高法院主要处理一些重大的案件，该法案通过后，受到要求加强联邦法院权利的联邦党人的批评，1802年，国会由被迫恢复最高法院法官赴巡回法院审案的制度，但减少了巡回审案的工作。1891年国会通过了一个法案，建立九个巡回上诉法院，每个法院管辖来自几个州的联邦地区法院上诉案件，从而使绝大多数在联邦法院审理的上诉案件都到巡回法院审理，1911年，国会通过一个立法，正式确认巡回法院专门负责上诉审的案件，1948年的司法法典将巡回法院称为上诉法院，目前，美国共有11个巡回法院，负责联邦地区法院审理的上诉的案件，巡回法院的法官共179名，但每个法官并不固定于一个法院，而经常实行轮换，巡回法院开庭审理案件时一般都要由三名法官组成，该法官也不限于巡回法院的法官，而常常要吸收地区法院的法官甚至最高法院的法官参见审理案件，对于重大的案件，则可能由全体巡回法院的法官参加审理。[xv]

　　美国巡回法院制度是由美国两套司法制度所决定的，联邦司法系统内，巡回法院作为专门负责审理来自于联邦地区法院的上诉案件的法院，对保持联邦司法系统的正常运作是不可缺少的。应当指出，美国巡回法院与整个联邦法院一样，对克服司法中的地方主义，加强联邦的司法权也有重要作用。美国学者坎普认为，在美国地方主义（localism， regionalism）曾对司法产生过不同程度的影响，主要表现在法官在裁判时受本地的习惯思维方式及传统的影响，而使裁判的结果表现了地方的倾向，同一案件在不同的州进行裁判，结果可能是不同的，美国建国之初，华盛顿总统便意识到了地方主义的问题，而要求最高法院的法官应来自不同的地方，从而保障裁判的公正[xvi].联邦巡回法院包刮整个联邦法院系统的设立，对巩固联邦司法权的统一，克服司法中的地方主义倾向具有十分重要的意义。

　　我国并不是一个联邦式的国家，而是单一制的国家，但是，鉴于各地地方保护主义现象日益严重并严重影响了司法的统一和公正，因此，也有必要借鉴美国巡回法院的经验，由最高人民法院在各大区设立类似于巡回法院的分院。应当指出，设立大区分院或巡回法院并不是要建立两套司法机构，这些大区法院和巡回法院并不是一级法院，而是最高人民法院的分部，他们是代表最高人民法院在各地审理案件。设立这些机构的必要性在于：第一，我国要建立法治国家，必须强调司法的统一，努力消除司法的地方保护主义。设立巡回法庭，在几个大区设置若干个最高法院的派出机构，可以将某些跨地区的案情较为复杂的民事经济案件，比如某些原来在中级法院审理的复杂案件，可提高至高级法院审理，而二审审理的某些案件，可提高到最高人民法院的派出法院审理。第二，我国地域辽阔，幅员广大，不同的地方经济发展水平极不平衡，进入法院审理的各类案件也不相同。因此根据不同的地区的案情情况，而派出最高人民法院的巡回法官，赴各地解决不同的案件，既方便了诉讼当事人，也有利于案件的公正解决。尤其应当看到，关于死刑核准权应当由最高人民法院收回，我国刑事诉讼法修改以后再次确认死刑核准权为最高人民法院的权限，但目前，一般是由最高人民法院授权各高级人民法院行使的，这种做法很难保证此种极为重要的权利的正确行使，由于如果死刑复核稍有不慎，便会导致到错杀，因此，死刑核准权应当全部收回给最高人民法院。在全部收回以后，最高人民法院可以通过其巡回法庭来行使这种权利。由于巡回法庭只是最高人民法院的派出机构，与最高人民法院属于同一层次，因此不会产生在四级法院之间出现新的层次的法院，也不会出现两套不同的司法机构的问题。

　　原载于王利明：《司法改革研究》（修订版），法律出版社2001 版，第二编第六章第一节。

　　中国人民大学教授，博导，法学院院长·王利明