浅探当前人民调解制度研究的缺陷（上）

　　（四）人民调解制度与其他纠纷解决机制之间的衔接
　　人民调解制度是诸多纠纷解决机制中的一环，因此，研究者也对人民调解制度与其它解纷机制的衔接进行了探讨。首先是“诉调对接”的机制，从广义上而言，这既包括人民调解与诉讼的对接，也包括人民调解与司法调解的对接。人民调解介入方式主要有：1.在法院设立人民调解工作室、综合调解办公室、人民调解窗口等常驻机构进行调解；2.由法院委托较为专业化的人民调解组织（如街道设立的人民调解工作室等）进行立案前或诉讼中的调解。根据人民调解结果，法院进行是否继续诉讼或者调解的选择，必要时在诉讼或调解中邀请人民调解员参与诉讼过程甚至作为人民陪审员。在“诉调对接”的地方试点改革中，对于婚姻家庭案件、小额债务、邻里间的损害赔偿案件等，当事人向法院起诉的，在征得当事人同意后，法院委托人民调解组织先行调解，或者法院立案后，征得当事人同意，委托人民调解组织先行调解的，称为“诉前人民调解前置”。对这一制度创新，实务界积极响应，如北京市具体化了联席会议、调解员指导员等九项工作制度（26）。杭州市则从完善通报备案、联合考评等制度措施和加强诉前劝导、履约通知等规范操作的层面对这一制度进行了细化（27）。武汉市东、西湖区法院建立了“特邀诉讼协调员”制度（28）。但亦有学者对“诉前人民调解前置”提出了质疑：域外相关诉前调解是司法功能的延伸，其调解组织是被司法权威化了的机构，与我国人民调解组织的性质不同，不可盲目借鉴；人民调解诉前前置与司法调解前置没有本质区别；人民调解员素质偏低的现状难以承担这种重任；带有强制或半强制化的前置调解有侵犯当事人程序选择权之嫌（29）。此外，在创立“大调解”格局的改革呼声中，学者及实务工作者也对各项调解机制的衔接进行了研究。有学者较为详细地列举了“司法行政或准司法大调解模式”、“枫桥经验”、“南通市的’大调解’及诉调对接”、“河北石家庄市’三位一体’模式”、“北京怀柔区’三调对接’模式”等经验（30），目前研究也主要是从经验中总结行政调解、司法调解与人民调解的衔接方式，人民调解与劳动仲裁调解的衔接方式，区域性、专业性、矛盾多发性纠纷中人民调解的介入方式等模式和规则，这无疑有益于现实中大量纠纷解决需求的供给，也是人民调解嵌入社会纠纷解决机制中拓展其功能空间的良机。但“大调解”格局本身的过渡性质和政府主导策略，可能会导致人民调解一方面超出其能力范围发挥作用，另一方面或混同或亦步亦趋于行政、司法调解的阴影之下，影响其功能发挥。已经有学者就如“陵县经验”的大调解模式发表了类似观点（31）。另外，从经验材料中汲取的知识具有微观性、地方性等特征，在一定程度上缺乏统一的宏观指导意义。
　　（五）人民调解制度发展存在的问题及其解决
　　学者普遍认为，目前人民调解在整体上较以前呈现萎缩状态，其存在的问题主要有：1.新类型民间纠纷的出现，人民调解组织感到力不从心；2.人民调解员素质偏低，调解组织发展不平衡；3.地方财政对人民调解支持往往不够，导致调解运行捉襟见肘；4.没有单独《人民调解法》的立法支撑，调解组织性质、调解范围、调解协议效力等始终都面临模糊和困惑；5.现代化法治强调司法解决，且司法自身也有重调解之倾向，导致人民调解的纠纷解决方式受到冲击。
　　针对如上问题，学者提出的对策主要有：1.通过培训、选举和聘任相结合、专业化、加强行政、司法指导等方式提高人民调解员素质，提高人民调解的解纷能力和适应能力；2.加强财政保障，以政府购买或者“以奖代补”等方式增加对人民调解制度的投入；3.尽快制定《人民调解法》，使调解范围、调解协议效力等有据可依；4.协调各种纠纷机制之间的关系，以“诉调对接”等方式建立有机联系的纠纷解决体系，使人民调解摆脱孤军奋战或被蚕食的现状（32）。
　　在立法问题上尚存有一些争议。目前立法方案有三种选择：人民调解法的单行立法方案、“综合”《调解法》立法方案、《人民调解法》配合规定其他类型调解的专门法或程序法方案。究竟以何为基本框架，尚待进一步探讨（33）。有学者还提出在调解立法中区分基层村（居）委会的人民调解组织和乡镇一级调解组织（包括各地设立的调解中心、法律服务热线等组织），对后者做出特殊规定，例如对乡镇调解的人员、程序、调解协议的正规性等方面提出更高的要求，同时提升其效力，通过司法审查或备案使其具有强制执行的效力等（34）。这种区分有无必要，是否会导致背离人民调解制度和人民调解组织的性质，是否会产生如基层萎缩、恶化竞争态势等问题还有待进一步研究。
　　三、简单评价
　　通过对近年来关于人民调解制度的回溯，可以看出，人民调解制度的知识生产在数量上呈较快增长之势，一些基本问题如人民调解及人民调解组织的性质、人民调解立法等均得到较以往更为深入的讨论；在研究方法上注重实证方法的引入，许多学术成果均以样本考察、分析的方式得出结论，甚至许多成果本身就是实务部门工作者经验的归纳和总结，这使得理论研究避免堕入“纸上谈兵”的清议之中；在关于人民调解制度的理论上也有所创新，如国家和社会理论的引入，多学科研究方法的形成等。
　研究也仍然存在着一些缺陷：1.调解的复兴部分缘于政治上的考虑，如构建“和谐社会”的政策背景，这使得研究不可避免地带有应景或表态的成分，对基本问题缺乏审慎和严谨的思考，例如对人民调解的功能甚至大调解格局的意义都存在夸大之嫌；2.目前并未建立起科学规范的人民调解制度研究体系，研究中零敲碎打、就事论事的倾向比较严重，知识生产的数量和质量比例失调，如始终未产生有学术质量的关于人民调解的专门论著；3.实务工作者的实用主义倾向使研究往往囿于经验宣传和细节雕琢，尚未形成关于人民调解制度的系统或有深度理论，甚至出现理论上的自相矛盾。
　　曾有学者断言对于审判外纠纷解决机制的重视不只是因为“它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分”，还因为“对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也具有重大意义”（35）。这一断言应用于研究人民调解制度的意义，似乎并无不可。基于此，本文品评臧否，考较得失，其根本目的也正是为了促进人民调解制度研究的深入开展，使这一“东方经验”最终建构为现代化法治中卓有成效的纠纷解决机制。
　　注释：
　　①这四大文件包括：《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002），《人民调解工作若干规定》（2002），《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见〉的通知》（2002），《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》（2007）。
　　②徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，中国检察出版社2008年版，第102-114页。
　　③范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第470-472页。
　　④何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第170-200页。
　　⑤［美］傅华玲：“后毛泽东时代中国的人民调解制度”，王晴译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。
　　⑥季卫东：“调解制度的法律发展机制”，易平译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。
　　⑦宋明：“人民调解的现代定位：纠纷解决机制中的’第三领域’”，载《法制与社会发展》2008年第3期。
　　⑧［美］柯恩：“现代化前夕的中国调解”，王笑红译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。
　　⑨［美］陆思礼：“毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决”，许旭译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。
　　⑩［美］郭丹青：“中国的纠纷解决”，王晴译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。
　　（11）马福明、宋明：“现代社会中的人民调解与诉讼”，载《法制与社会发展》2006年第1期。
　　（12）康怀宇：“现状与前瞻：人民调解的微观考察”，左卫民主编：《变革时代的纠纷解决：法学与社会学的初步考察》，北京大学出版社2007年版。
　　（13）张藤青：“关于制定《人民调解法》若干问题的综述”，载《中国司法》2008年第8期。
　　（14）刘士国、高燕竹、董玉鹏、沈思言、吴博：“农村人民调解制度的现状与完善——山东省邹城市村镇人民调解制度调查报告”，载《山东大学学报》（哲学社会科学版）2003年第6期。
　　（15）张藤青：“关于制定《人民调解法》若干问题的综述”，载《中国司法》2008年第8期。
　　（16）胡东平：“城市人民调解如何解决群体性纠纷——以宁波君悦花园案为例”，徐昕主编：《司法》第2辑，中国法制出版社2007年版。
　　（17）范愉：“社会转型中的人民调解制度：以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点”，载《中国司法》2004年第10期。
　　（18）李秀芬：“关于人民调解组织的性质及法律地位的思考”，载《山东社会科学》2007年第2期。
　　（19）［美］何宜伦：“中国城镇地区人民调解改革”，戴昕译，徐昕主编：《司法》第1辑，法律出版社2006年版。
　　（20）熊易寒：“人民调解的社会化与再组织：对上海市杨伯寿工作室的个案分析”，载《社会》2006年第6期。
　　（21）许红霞：“人民调解制度的嬗变——以城市居民委员会为中心”，载《云南行政学院学报》2008年第4期。
　　（22）江伟、廖永安：“简论人民调解协议的性质与效力”，载《法学杂志》2003年第2期。
　　（23）张卫平：“人民调解：完善和发展的路径”，载《法学》2002年第12期。
　　（24）阳慧玲：“人民调解协议确定之社会学视角”，载《湘潭大学学报》2005年第5期。
　　（25）石也：“调解协议应引入胁迫救济机制”，载《法学》2002年第12期。
　　（26）司法部研究室：“北京市人民调解工作调研报告”，载《中国司法》2007年第11期。
　　（27）杭州市司法局：“杭州市人民调解工作调查报告”，载《中国司法》2008年第1期。
　　（28）李云雄：“关于司法调解与人民调解衔接问题的研究”，载《中国司法》2008年第3期。
　　（29）闫庆霞：“人民调解前置制度之反思——以民事程序选择权为讨论的出发点”，载《法学家》2007年第3期。
　　（30）范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第534-544页。
　　（31）桑本谦：“官方主持下的调解——对陵县乡镇司法调节中心的分析”；夏贞鹏：“识得’庐山真面目’——对陵县乡镇司法调解中心的分析”，谢晖主编：《民间法》第一卷，山东人民出版社2002年版。
　　（32）徐昕：“迈向社会和谐的纠纷解决”，徐昕主编：《司法》第1辑，法律出版社2006年版；孙辉妮：“关于完善我国人民调解制度的几点建议”，载《山东审判》2008年第3期；陕西省司法厅：“当前陕西省人民调解存在的问题和对策”，载《人民调解》2008年第2期；王学鸿：“云南省人民调解工作存在的难点及对策研究”，载《云南财贸学院学报》（社会科学版）2008年第1期。
　　（33）范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第565-571页。
　　（34）范愉：“有关调解法制定的若干问题（下）”，载《中国司法》2005年第11期。
　　（35）［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第79页。