当前人民调解制度功能的科学定位

【内容提要】人民调解制度具有解纷和政治两大功能。本文从分析两大功能性质开始，通过人民调解制度发展分析两者关系，进而认为应当对人民调解制度功能进行科学定位，必须将人民调解制度定位于一种社会自治的纠纷解决机制，而非一种单纯的政府维护稳定或实现其这个政治目的的手段，以期使人民调解制度发挥其最大效应。

　　【关键词】人民调解 功能 定位

　　“功能”是社会学一个重要的概念，最早系统地建构“功能”概念的学者是法国社会学家迪尔凯姆，他认为，一个社会制度的“功能”就是这个制度与社会机体的要求相合拍。①20世纪20年代时功能主义被引入人类学，成为继进化、历史主义之后的一种新的人类学方法论。拉德克利夫·布朗即是功能主义人类学的巨匠，他提出了一个更加简捷的定义：“功能是指局部活动对整体活动所做的贡献。”②因此，从社会学的角度，人民调解制度的功能可以理解为，人民调解制度作为局部对于社会整体的贡献。

　　本文将人民调解制度的主要功能概括为两大类，一为解纷功能，一为政治功能。然而，这两种重要功能的区分绝不是截然的，而是一个问题的两个方面。解纷功能是其基本功能，也是直接功能，而政治功能是只能通过解纷功能的实现而实现的间接功能。但是在人民调解制度的发展历史上，政治功能曾经被一度强化，而其解纷功能则相对弱化，这实质上歪曲了人民调解制度的调解本质，导致人民调解制度功能的全面蜕变因而逐渐走向衰落。当前，出于对其解纷功能的需要，人民调解制度获得了全面复兴的机会。但是，对其解纷功能的新的政治解读再一次成为其潜在危险。因此，必须将人民调解制度定位于一种社会自治的纠纷解决机制，而切忌将其政治化，切忌将其作为一种政府维护稳定或实现其他政治目的的手段。惟有如此，人民调解制度才能发挥其最大效应，也惟有如此，人民调解制度才有其自身的运行和发展空间。

　　一、人民调解制度的解纷功能与政治功能

　　（一）解纷功能

　　人民调解制度的具体功能很多，但可以对其进行类型化概括。范愉在《社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点》一文中，将人民调解制度的功能概括为政治功能、文化功能和纠纷解决功能，并且提出，纠纷解决功能是最为基本和重要的功能。③文化功能是人民调解制度的隐性功能，即超出制度设计意图的功能，而本文讨论的是人民调解制度的功能定位，所以只论述解纷功能和政治功能，对文化功能暂且不论，而并非否认这一重要功能的存在。

　　法院民事案件与人民调解调解纠纷对比④

年份	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
法院民事、经济 案件（万件）	343.75	399.73	461.38	476.09	483.03	505.48	471.01	461.5
人民调解调解 纠纷（万件）	612.37	602.85	580.22	554.32	526.72	518.86	503.06	486.07

　　解决纠纷是人民调解制度当然具有的功能。从上表可以对人民调解制度强大的解纷功能略见一斑，一直到2001年，人民调解调解的纠纷数量比法院受理的民事案件（含经济案件）数量都要多。此外，人民调解在预防纠纷升级、化解群体性事件等方面具有特别的优势。据有关数据统计，仅2001年，人民调解组织开展矛盾纠纷大排查6万多次，通过调解防止纠纷激化引起的自杀2万多起，防止群体性械斗3万多起，化解和疏导群体性上访近4万多件。⑤因此，人民调解制度作为一种重要的纠纷解决方式，一直被视为社会的第一道防线。人民调解之所以具有如此强大的解纷功能，与人民调解制度具有一定的民间性和自治性是分不开的。

　　（二）政治功能

　　人民调解制度是调解制度化的产物。与传统调解不同的是，人民调解制度不再是一种纯粹的纠纷解决方式，而是一种融入了多种政治因素，承担了多种政治功能的复杂的社会制度。陆思礼在《毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决》中指出，“中国的调解还承担另外三种有时超越纠纷解决的可识别的功能。第一，它有助于传达和适用意识形态原则、价值观和共产党的规划；有助于动员中国人民更加信奉党的政策和目标。第二，它有助于压制而不是解决个人间的纠纷……第三，它是国家和党实施其他控制手段的补充。”⑥他所指的“三种有时超越纠纷解决的可识别的功能”实际上都可以概括为政治功能。事实上，人民调解通过解决纠纷，化解了社会矛盾，有利于维护稳定，可以更好地进行社会控制，也就必然实现一定的政治功能。但是，它所承担和实现的政治功能在不同的历史时期，在不同的政治背景下的具体表现形式是不同的。

　　二、从人民调解制度的兴衰中看解纷功能与政治功能的关系

　　（一）人民调解制度的产生和发展

　　学界普遍认为，人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在中国共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。但人民调解作为一种制度形成，却是在抗日战争时期，以调解三原则的初步形成为其标志。1954年政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，对人民调解组织的名称、性质、任务、设置、工作要则以及活动方式进行了统一，这标志着人民调解制度的正式确立。

　　人民调解制度的产生，一方面是因为对其解纷功能的需要，政权建立初期，司法体系尚未健全，社会法制意识淡薄，绝大多数纠纷必须依靠调解解决；另一方面则是因为对人民调解制度政治功能的期待：⑦第一，希望通过人民调解传达和贯彻意识形态，实现社会动员。由于人民调解员都是党员干部或积极分子，他们在纠纷的过程中，适用的是党和政府的政策方针，也必然会传达党的意识形态，从而实现共产主义思想的广泛社会动员。第二，希望通过人民调解压制纠纷。过多、过大的民间冲突对于党和政府的事业是不利的，而在党和国家的事业面前，争议者双方的权益以及他们之间的关系都是微不足道的。在这样的逻辑之下，压制纠纷几乎成为必然。压制的方式则是通过劝说争议双方以党的事业为重，使个人利益让位于集体和国家利益。第三，希望通过人民调解实现社会控制。一方面，人民调解员所具有的说服力和其可以援引的制裁权威，可以对社会实现不同程度的控制。另一方面，即使人民调解员本身的强制权力不足，但他们向公安和上级党政的汇报可以导致更有权威甚至更加严厉的制裁，这使得人民调解员具有了社会矛盾的监测器的功能。第四，政治象征意义。之所以被称为“人民”调解就是为了表现制度的民主和自治性，从而体现与传统调解的根本不同。

　　（二）人民调解制度的衰落

　　人民调解的衰落是从人民调解制度在解决纠纷中的作用，以及该制度的地位来说的。

年份	调解委员会（万个）	人民调解员（万名）	调解纠纷数（件）
1990	102.1	625.6	7409222
1991	104.0	991.4	7125524
1992	101.1	1017.9	6176209
1993	100.8	976.7	6222958
1994	100.9	999.8	6123729
1995	101.1	1025.9	6028481
1996	100.0	1035.4	5802230
1997	98.5	1027.3	5543166
1998	98.4	917.5	5267200
1999	97.4	880.3	5188646
2000	96.4	844.5	5030619
2001	92.3	779.3	4860695
2002	89.06	716.16	4636139

　　从上表⑧可以看出，上世纪90年代以来，无论人民调解委员会、人民调解员、调解纠纷数的数量整体上都在下滑。特别是调解纠纷数量从1990年7409222件下降到2002年的4636139件，下降比例达40%以上，足见人民调解制度的衰落趋势。

　　人民调解制度衰落的原因是多方面的。学界普遍讨论的理由，如民众权利意识增强，法院、仲裁等司法救济渠道更加畅通，舆论观念的误导等等，不一而足。但是，从本质上讲，人民调解制度的衰落就是人民调解制度功能的蜕变。人民调解制度从确立甚至最初形成时起就承担着繁重的政治功能，而后，在人民调解制度的发展和具体运作过程中，在当时“凡事要讲政治”的社会风气影响下，政治功能更是被作为了该制度基本的功能定位，甚至被很多人当成一种政治符号使用，从而使纠纷解决功能被掩盖甚至被架空。而改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，社会风气变得更加务实，人民调解的政治功能也逐渐被淡化。但是人民调解的纠纷解决功能由于之前已经被架空，调解解决纠纷的能力非常低，效率低下。以2002年为例，全国有716.16万人民调解员，调解纠纷总计4636139件，人均每年调解0.65件。如此一来，一方面政治功能被淡化，另一方面，纠纷解决效率非常低下，因此即便没有上述其他外部因素的影响，人民调解制度的衰落也是必然的。人民调解制度衰落的实质是其功能的全面蜕变。

　　（三）人民调解制度的复兴

　　2002年9月，最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力；司法部制定的《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和活动程序等做出了具体的规定。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。由此，人民调解制度重新获得了重视。近年来，全国很多省市都展开了人民调解制度的积极探索和试点。对这些现象，我们可以理解为人民调解制度的复兴。

　　人民调解制度的复兴是外部推动的外发型复兴，其根本动因就是对其解纷功能的需要。第一，有限的司法资源不堪承受极重的案件负担。2003年，全国法院受理的刑事、民事、行政和执行案件数量总计达到808万件，比1993年的459万件增长76%.⑨全国公安机关立案的刑事案件4393893起，比1993年的1616879起增长约172%.⑩中国公安机关受理治安案件5995594起，比1993年的3351016起增长约80%（11）。第二，大量的离婚纠纷、劳动争议纠纷、邻里纠纷等小额琐碎的案件涌入法院，甚至很多纠纷利益很小的案件进入二审，浪费了大量的司法资源。第三，司法解决纠纷执行到位率低，涉法信访案件多。2003年，法院执行案件到位率仅约52%（12）。1999年涉法上诉案件达1069余万件。第四，群体性事件的数量上升，规模扩大。法院等司法途径在解决这类纠纷时往往力不从心，而人民调解在解决群体性纠纷中则有很大优势。因此，利用人民调解制度缓解法院诉讼负担，化解社会矛盾，减少信访案件，预防和解决群体性纠纷，是人民调解制度出现复兴动向的驱动力之所在。简而言之，对人民调解解纷功能的期待推动了人民调解制度的复兴。

　　（四）解纷功能与政治功能的关系

　　历史的经验表明，政治功能和纠纷解决功能在人民调解制度发展的历史上总是一对矛盾统一体，但是由于人民调解制度是由政府主导的制度，人民调解制度的运作和发展都依靠政治的推动，因而政治功能总是会被不断强化，就好像一个企业的投资者总是会希望通过企业处处实现自己的利益需求一样。然而，政治功能的强化就会使人民调解制度脱离民间调解的本质，从而削弱其解纷功能。解纷功能得不到实现，其政治功能也就无从实现，如此恶性循环，就会导致人民调解制度功能全面蜕化，从而走向衰落。还是以企业为例，假如企业在运作中处处考虑投资者的利益，经常进行关联交易，而歪曲了企业运作的市场规律，最后企业经营不善就会亏损，投资者利益反而无法实现，企业就会倒闭。

　　因此，解纷功能是人民调解制度最直接、最基本、最重要的功能，而政治功能则是间接的、附属的功能。政治功能必须通过解决具体的社会纠纷来实现，而只要解纷功能得到很好的实现，也就必然实现一定的政治功能，就像企业盈利，投资者的利益就必然得到实现。

　　三、对当前人民调解制度功能的科学定位

　　（一）当前人民调解中新的政治话语——“维稳调解”

　　如前所述，人民调解制度在预防和解决群体性纠纷事件中具备特殊的优势。四川省广安市对此做了较为先进的探索，通过建立市县两级人民调解委员会联合会的方式，为人民调解解决跨地区跨行业性纠纷特别是大规模群体性纠纷搭建了重要平台，并取得了很好的效果。2008年9月10日，广安市邻水县启动人民调解委员会联合会，成功调处了一起初中在校学生因琐事酿成的命案纠纷，平息了一场即将发生的涉及四个乡镇的恶性群体事件。2008年9月16日，广安市广安区启动人民调解委员会联合会，成功调处一起跨区域的医患纠纷，从而预防了大规模群体性事件的发生。在短短的十天之内，刚建立的人民调解委员会联合会成功调解两个复杂的跨地区群体纠纷，足见其旺盛的生命力。

　　“维稳调解”正是伴随着人民调解这一优势的发挥而出现的。在社会转型时期，各种利益冲突非常激烈，出现大量的群体性纠纷。因此，维护社会稳定成为各级地方党委政府的重要政治任务，但是党委政府在预防和解决群体性纠纷时由于其立场的“对立性”，往往效果不佳。因而，由司法局推动的人民调解改革理所当然地被赋予了“维稳”任务。由此就出现了在大小会上所说的“维稳调解”。

　　（二）对人民调解“维稳”功能的理性评价

　　事实上，人民调解制度显然是具有“维护社会稳定”功能的，因为人民调解的基本功能是解决民间纠纷，化解社会矛盾，这一功能的实现，必然会有利于实现社会稳定。另一方面，目前借助这一政治话语，人民调解制度改革赢得了地方党委政府更多的关注和支持，这种关注和支持极大地推动了人民调解制度的复兴和改革，推动人民调解纠纷解决能力的提升。这可以理解为“维稳”功能期待与纠纷解决功能的良性互动。

　　但是我们也应当警惕地认识到，把人民调解定位于“维稳调解”这一做法是有其危害性的：第一，“维稳”是新时代的政治话语，实际上就是希望通过人民调解实现对社会的有效控制。把人民调解定位为“维稳调解”实际上又如从前，过分强调人民调解的政治功能而实际上忽略了人民调解的纠纷解决功能，最终导致纠纷解决效率低下，政治功能也无从实现；第二，人民调解之所以在纠纷解决和预防上有其优势，原因在于人民调解具有自治性和非官方性。而“维稳”功能的赋予实际上使人民调解制度官方化，从而会削弱人民调解本身具有的优势；第三，把人民调解定位于“维稳”调解会导致调解标准的政治化，政治化的后果是，容易把具体纠纷简单化为“破坏社会稳定”。解决纠纷时，往往容易忽略争议双方具体纠纷的解决，而追求“稳定”的整体政治效果，从而会导致纠纷的压制和掩饰，并容易最终导致纠纷升级和恶化。

　　（三）对人民调解制度功能的科学定位

　　人民调解制度是调解制度化的产物，其本质仍是调解，调解的基本功能就是解决纠纷。从人民调解制度的产生、发展、衰落和复兴中可以看到，人民调解制度的核心功能是纠纷解决，如果这一功能被架空，人民调解制度就形同虚设，没有任何生命力可言，人民调解制度就会走向衰落。社会产生纠纷，民间调解是最便捷的解决方式，是社会的第一道防线，也是社会运行的润滑剂，社会需要的是具有很强的纠纷解决和预防能力的人民调解。因此，人民调解制度的发展和改革要始终坚持人民调解是一种有效的纠纷解决方式的功能定位。当然，解纷功能的定位并不排斥政治功能的实现；相反，解纷功能的顺利实现会间接促进其政治功能的实现，从而形成功能之间的良性互动。

　　然而，而正如前文所述，在政府主导的发展模式下，人民调解制度的政治功能总是会被人为的强化。所以人民调解制度改革要坚持正确的功能定位，就必须摈弃政府主导的发展模式而坚持民间自治的发展趋势。

　　注释：

　　①［法］迪尔凯姆：《社会学方法的规则》，胡伟译，华夏出版社1999年版，第77页。

　　②［英］拉德克利夫·布朗：《原始社会的结构与功能》，潘蛟等译，中央民族大学出版社1999年版，第203页。

　　③范愉：“社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点”，//www.1488.com/china/Intolaws/LawPoint/22/2006-11/224105.shtml.

　　④数据来源：《中国法律年鉴》（1995-2002）；《中国司法行政年鉴》（1995-2002）。

　　⑤徐昕：“迈向社会和谐的纠纷解决”，载徐昕主编：《司法》第1辑，法律出版社2006年版。

　　⑥［美］陆思礼：“毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决”，许旭译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。

　　⑦［美］陆思礼：“毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决”，许旭译，强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版。

　　⑧数据来源：《中国法律年鉴》（1991-2004）；《中国司法行政年鉴》（1991-2004）。

　　⑨该数据由原最高人民法院院长肖扬在2004年全国高级法院院长会议上宣布。

　　⑩数据来源：《中国法律年鉴》（1994，2004）。

　　（11）数据来源：《中国法律年鉴》（1994，2004）。

　　（12）数据来源：《中国法律年鉴》（2000）。

　　西南政法大学·曾旻