中美法院制度的宏观比较与思考（上）

　　司法改革问题已被提到我们国家改革的进程上来。美国是个司法大国，有一套独立完整的司法系统，其核心是“美国法院”。从美国历史上看，美国法院制度的确在一定程度上发挥了维护法律公正、监督政府行政、防止司法腐败的有效作用。本文从宏观的几个方面比较中国与美国法院制度的基本设置，本着“学习先于批评”的认识，在比较中有助于启示我们思考目前中国司法改革中的一些具体问题。由于美国法院制度中涉及到各州法院的许多问题，远非本文篇幅所能顾及，因此本文的重点主要限于美国联邦法院系统的基本制度，多方面细致的比较有待于我们进一步的研究。

　　一、法院的权力和分配

　　司法权是国家权力结构中一项重要的权力，司法的职能决定着法院的地位。司法活动追求的价值目标是公正，为了实现这个价值目标，司法应当是独立的。由此而专门设置的机构法院也就获得了它独特的地位。美国宪法第3条规定， 联邦司法权属于最高法院和国会设立的下级法院。中国宪法第123、126条分别规定人民法院是国家审判机关、法院依照法律规定独立行使审判权。两国宪法分别使用了“司法权”和“审判权”的概念。从学理上讲，“司法权”和“审判权”的含义是同一的。但从中国法的含义来看，司法权首先是审判权，同时它还包括“检察权”；在美国法的含义中明确表明审判权就是司法权。主要的差异反映在对“司法权”的具体设置上。

　　（一）关于独立性问题。美国宪法上的法院设置是指法院独立于议会和联邦政府，体现为立法、行政、司法的三权分立制度。仅以议会和联邦法院的关系而言，两者是权力并行并相互制约的关系，相对于对方各自独立。其“独立性”含义包括：第一，法院独立的外部性，是指独立于议会和政府的机构；第二，法院独立的内部性，是指法官的审判权是独立的。现任美国最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶（1995年）将美国司法独立制度的内容归纳为五个方面：一是美国法官享有宪法的保护；二是司法机构独立地行使司法权；三是司法机构有权对法官的不当行为采取纪律措施；四是发生利害冲突时用适当办法予以解决；五是保证司法判决的有效执行。中国宪法关于法院独立问题作了这样的规定：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时宪法第128条规定， 最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。从这一条的规定看，中国法院的独立性问题是指司法权独立于行政权，但不独立于人民代表大会，法院须向人民代表大会负责，实际上更多的时候是向人大常务委员会负责。“负责”的含义十分广泛，包括审议司法报告、法官任免、接受执法检查等方方面面。中国的司法独立中还专门将“个人”列举为可能影响司法独立性的一个因素，这一点有十分重要的意义，它包含了影响法官审判的法官个人背景中的“个人”（亲朋好友）和法院所面对的制度环境中的“个人”（拥有相关权力的官员）。这一点在立法上的考虑符合中国社会的传统，“个人”或者“通过个人”能给“制度”带来特殊的影响是我们中国社会生活中一种普遍的意识，它暗含着一种对“制度”的评价，尽管这一点并不为我们国家所独有。

　　（二）关于“司法权”的内容问题。由于宪法上“独立”的对象侧重不同，因而在“司法权”内涵界定上亦有不同。美国宪法中的“联邦司法权”实际上包含着两个方面的内容：第一是宪法中规定的“司法管辖权”；第二是根据司法判例获得的“司法审查权”。众所周知，美国法院的司法审查权渊自“马伯里诉麦迪逊案”的著名判决，指联邦最高法院审查国会法令是否违反宪法的权力，尽管美国宪法中并未明确赋予联邦法院这一权力，但这一权力却成为美国政治制度中一项基本原则。然而美国联邦法院在行使这项权力时十分谨慎，认为应“慎重考虑享有宪法权力的其它部门”，需要维护宪法规定的权力分配，包括法院的权力分配问题，从而对该项权力的行使实行自我限制政策。中国宪法规定中并没有使用“司法权”概念而是使用“审判权”和“检察权”概念。对司法权的适用范围不规定在宪法中，而分别在专门法律-《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》中加以规定，同时对“法律”是否违宪的审查权赋予全国人大及其常委会来行使。这里的“法律”包括“法律”，国务院的行政法规、命令、决定，地方性法规、决议，自治条例和单行条例，部委规章以及省、市地方政府规章。

　　二、法院的组织机构设置

　　法院的设置实际上反映了司法权的实现方式。既然司法权是一项宪法中专门规定的国家权力，那么设置怎样的机构以保证权力的公正、合理行使呢？

　　美国法院组织由两大部分构成：联邦法院系统和州法院系统。联邦法院系统由美国联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院组成。联邦最高法院由合众国宪法设立，下级法院由国会法律设立。联邦一审法院由设在各州的美国地区法院构成，称地区法院。地区法院的“地区”的含义并不与行政区划的某一级相对应，在人数较多的州可以有几个美国地区法院，在这种情况下，该州可分为“北部”和“南部”、“西部”和“东部”地区（这种划分反映在法院的名称上），例如：威斯康星州东部地区法院。地区上一层为“美国上诉法院”，上诉法院目前设有11个。上诉法院的管辖地区称为“巡回区”，一个巡回区可能管辖几个州的地区法院的上诉管辖。例如，设在辛辛那提的第6 巡回区上诉法院管辖肯塔基州、密执安州、俄亥俄州、田纳西州。一个特定的上诉法院的正式名称就根据它们巡回区号码命名，例如“美国第二巡回区上诉法院”。美国联邦最高法院由合众国宪法设立，是终审的上诉审法院。此外，美国国会还设立了一些专门法院来处理特殊案件：联邦索赔法院（华盛顿）、联邦关税法院（纽约）、联邦关税和专利上诉法院、联邦军事上诉法院。关于州法院，美国所有各州均有一个各自完整的司法组织系统，大多数州的法院由三级法院构成，也有的州仅为两级。各州法院的名称往往较为复杂，没有统一的称谓，由各州宪法和法律加以规定。一审法院有称为地区法院、巡回法院、高级法院，有的州如纽约州就称最高法院。设三级法院的州中间层次为中级法院，就是上诉审法庭，有的称上诉法院。州的司法终审法院是州最高法院，但名称并不一致：如康涅狄格州称再审法院，马萨诸塞州是最高司法法院，纽约州则称上诉法院等等。一审法院在有的州又设立专门法院，如家庭和家庭关系法院（纽约州）。

　　中国的法院组织根据宪法设立。中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院（宪法第124条）。 除最高人民法院作为唯一的终审上诉审法院外，分为地方法院和专门法院两套系统。地方法院分为三级，分别称为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。地方法院的设置以相对应的政府行政权的管理区域为基础。基层法院指设在县、自治区，不设区的市和市辖区的法院；中级人民法院设在省、直辖市、自治区的较大的市和自治州。高级法院设在省、直辖市和自治区一级。专门人民法院是中国法院系统中一个组成部分。“专门”这一概念专指由全国人大常委会根据需要加以解释而决定设立的特殊管辖法院。目前的专门法院有下列四种：军事法院、海事法院、铁路运输法院、森林法院。军事法院分为三级。海事法院的审级相当于地方中级法院，作为一审法院，其上诉法院为地方高级人民法院；铁路运输法院设有二级：铁路运输基层法院和铁路运输中级法院，其中级法院的上诉审法院为地方高级人民法院。

　　三、法院的管辖权和解释权

　　司法权的首要职能是裁判（审判）。即使是具有司法解释权也是根据在某一具体案件中裁判的需要而加以解释构成判例（美国），或者由最高法院根据适用法律的需要加以系统的解释或个案适用法律的解释（中国）。裁判的前提是“管辖”（管辖权），如果某一问题不在法院管辖权范围内，那么它就不由法院来解决。因而对法院而言，管辖权就成为司法权的实现形式。司法权通过管辖权来体现，实际上，司法权就是司法管辖权。通常法律上的管辖权是指法院审理和判决争议案件的权力，用来表明在某一特定案件中拥有此项权力，确定一个法院或一批法院所拥有的权力性质和范围，以及划定可行使职权的地域界限。因而可以这样认为：（1）通过管辖权的范围确定司法权的范围， 进而界定司法权在法律上的边界，体现分权原则（美国）或分工（中国）；法院可以做什么，不可以做什么。（2）通过管辖权在某一案件中的体现， 进而界定司法权的地理界限，从而体现出每一个法院的意义，即每一级法院应该做什么，不应该做什么。

　　美国法院的管辖权划分为两个部分：联邦法院的管辖权和州法院的管辖权。联邦法院的管辖权包括两个方面：（1）联邦问题的管辖权；（2）涉及不同州问题的管辖权。美国宪法第3条第2款、第4条第1、2款、第11条修正案确定了联邦法院管辖的案件的范围，另外还包括联邦法院规定由联邦法院专有管辖权的案件，凡是在上述规定以外未列举的其它案件均由各州法院根据各州宪法和法律加以规定。同时，1988年，美国国会对联邦最高法院的管辖权作出一项补充规定，确定了“调卷令管辖权”，允许美国最高法院通过向下级法院发出“调卷令”而审理任何一个案件。调卷令是针对各联邦上诉法院间的冲突、联邦下级法院或州法院的判决涉及宪法问题并且它的判决可能与联邦最高法院的判决发生矛盾而发出的。因而，美国联邦法院管辖权就受到上述规定范围的限制；同时，对联邦法院的管辖权还存在一种所谓“政策限制”这其实是一种联邦法院的自我限制，即以“慎重考虑”为由，避免卷入所谓的“政治问题”中。美国前最高法院著名大法官法兰克福特曾坦率地说：“由于最高法院既无财权，又无兵权，归根结蒂，它的权威建立在公众对其道德约束力的持久信任上。”（注：[美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，中国社会科学出版社1993年版，第39页。）美国最高法院的这种自我限制的做法就是力求保持来自美国公众在道德感上对它的信任。美国各州的法院管辖除联邦法院管辖案件外的其它案件，具有一般管辖权。“在一个特定州的领土内，法律确立本地管辖权。”一般一个州对另一个州所作判决的承认和执行，通过联邦宪法（第4条第1款）规定的“充分信任和尊重”的原则而得到保证。

　　与美国法院管辖权分配原则不同，中国法院的管辖权有专门法律加以规定：首先在专门的《法院组织法》中对管辖权进行授权，然后再由专门的程序法按照法院审级和地域分配案件。程序法（称××诉讼法）中规定每一审级的法院都有自己的一审案件；中级法院、高级法院又依次受理由其下一级法院一审中提起上诉的案件以及相应的检察机关提出的抗诉案件。这一点与美国联邦法院管辖权有一定区别：美国联邦法院除了与州的法院的管辖相区分外，绝大多数案件均由联邦地区法院作为一审受理，对案件的受理不作审级上的限制或区分，对来自地区法院的上诉有专门的巡回区上诉法院在管辖区域内受理，只有极少数案件由联邦最高法院行使一审管辖权。

　　法律解释是当代各国法院的又一项权力和职能。美国法院的法律解释权集中体现在联邦最高法院的宪法解释权中，是美国司法权的一个独特方面，称违宪审查权。在“马歇尔判例”中，马歇尔大法官解释说：“何为法律，其解释权应属司法机关。……法律与联邦宪法抵触者无效，这是无可置疑的，它无可商量的余地。宪法的效力优于任何立法机关制定的法律”（注：胡建森主编：《外国行政法规的案例评述》，中国法制出版社，第477页。）。 但同时美国最高法院也十分谨慎地认同这样的说法：“必须牢记这一规则：在解释宪法时，任何有声望的法院都不得宣布立法机关制定的法律无效，除非毫无疑问地显然违宪。”（注：[美]詹姆斯·安修：《美国宪法解释与判例》，黎建飞译，中国政法大学出版社1994年版，第41页。）其实这是在对联邦法院的解释权作出一种暗示，司法权的过度使用，可能会超越分权界限。除联邦法院外，美国各州法院也有对本州宪法和法律的解释权。各州法院在解释州宪法中，与解释联邦宪法一样，一般都认真对待美国国会和最高法院对联邦宪法所作的一贯解释。但美国各州的最高法院对本州宪法拥有最后解释权，而且美国各州宪法的解释并不受联邦最高法院对联邦宪法解释的约束。

　　中国法院也拥有法律解释权，但在下列方面与美国法院的解释权具有显著的差别：第一，中国法院的法律解释权仅限于最高人民法院行使，其它法院均无此项权力；第二，中国最高法院的法律解释权渊于《中华人民共和国人民法院组织法》（第33条）的授权，而美国法院渊于判例；第三，中国最高法院的解释权限于宪法之外的“法律”（狭义）在审判过程中如何具体应用问题的解释，而美国联邦法院的解释权则是通过解释美国宪法来审查国会法律；第四，中国最高法院可以就如何对某一法律具体适用自行作出解释，也可以以咨询性质批复来自某一地方高级法院或专门法院的对某一案件如何适用法律问题的请示，而美国联邦法院禁止就宪法问题提供咨询意见，它只对一个“实际存在的”诉讼争议涉及宪法问题时以判决的方式来解释宪法。“最高法院要求，寻求司法救助的各方所产生的争执问题的结果对之有严重的个人利害关系，从而确保具体的对抗，这种具体的对抗使问题的陈述尖锐化，最高法院在很大程度上正是依靠问题陈述之尖锐来阐明困难的宪法问题。”（注：[美]杰罗姆·巴伦、托尼斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第24页。）同时，中国最高法院的这种司法解释目前由于它的广泛性以及在审判实践中解释的权威性使它实际成了当代中国法律体系中特殊而又重要的一部分：它既不是制定法（成文法），也不同于判例（英美法），是独特的具有法律效力的文件。

　　四、法官的选举、任免和任期

　　“法律借助于法官降临尘世”，法官实际上是法院的核心。法官的重要性自不必说，首要的问题是选派什么样的人到法院， 在这一点上各国的基本要求都是一样的。由于很难概括，所以只就三个方面进行分析：法官的选拔、程序及任期。

　　美国的法官同样分为两个部分：联邦法官和州法官。联邦法官的选拔制度是：当法官职位出现空缺时，由总统提名候选人，经参议院投票表决后以简单多数通过即可任命，这种情况一般是指联邦最高法院法官及各巡回区上诉法院法官的职位，而较低级法院（地区法院）法官职位提名的决定会受到许多因素的影响（如党派、议员、美国律师协会组织、司法部）。美国总统对最高法院法官的提名，根据美国宪法第2条第2款的规定，习惯上一向被看作是留给美国总统的一项“个人权利”。但是对联邦下级法院法官的提名，一般谁也没有这种“特权”。经总统提名而未被参议院批准的最高法院人选也有不少，从1799年以来，正式提交参议院批准的众多人选中就有不少人被参议院否决，据统计平均每5人中就有1人落选。在美国， 对联邦法官职位选拔中下列因素是起重要作用的：（1）美国党派政治人物及组织的影响；（2）美国律师协会联邦司法常务委员会对被提名者在程序上给予的专业评价；（3 ）法院特别是最高法院大法官对被提名人所给予的某种咨询评价。没有这三个因素作用的任命一般是少见的。另外，对于美国联邦法官职位，在实际上还存在一个不成文的条件，那就是看是否具有法学学士学位。如果没有这个学位，一般不能担任联邦法官。美国联邦各州的法官均由各州自己规定，很难说有一套统一的程序或方式，但有两个州的方案目前被越来越多的州所借鉴，即加利福尼亚方案和密苏里方案。按照加利福尼亚方案，每遇法官职位空缺，州长便向州的法官资格审查委员会（委员会由该州最高法院首席法官、地区上诉法院执行官和州的司法部长组成）提出一名候选人。如果该委员会同意州长推选的人，便宣告为期一年的任命，年终，这位被任命者要在一个超党派和非竞争的投票基础上争取一届任期（通常为10年）。而密苏里方案采用的方法略有不同：在提名过程中，由一个非党派性质的提名委员会采取第一步，委员会通常由该州最高法院的首席法官任主席，此外还包括由州法院选派、代表州的各上诉地区的3名律师，以及由州长指定的3名社区人选（一区一名）。委员会成员都尽义务，不领薪金，在6年一届的任期中轮流工作。 委员会负责就每一个空缺的法官职位向州长提名3名候选人，州长必须从3个人当中选定一个服务一年，一年后被任命者要面对选举人，再次在超党派的基础上单人竞选（注：[美]亨利·亚伯拉罕：《法官与总统》，商务印书馆1990年版。）。

　　中国近年来逐步建立了一套自己独特的法官制度。中国的各级法院法官的产生程序分别规定在《全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及新近实施的《中华人民共和国法官法》中。

　　首先，最高人民法院的法官人选产生程序如下：关于院长产生的程序，先由全国人民代表大会主席团提名经各代表团协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单，经全国人民代表大会选举产生（票数过半），最高人民法院设置副院长、庭长、副庭长、审判员的法官职位，由院长提请全国人民代表大会的常务委员会任免。

　　第二，地方各级人民法院的法官人选产生程序如下：关于院长产生的程序，由同级的人民代表大会主席团提名（或代表提名），提名的候选人人数可以是候选人多于应选人数的办法，也可以是经过预选确定候选人名单再进行选举的办法。地方各级人民法院设置副院长、庭长、副庭长和审判员的职位，由院长提请同级的地方人民代表大会的常务委员会任免。选派什么样的人成为法官的问题是保证法官素质的关键。由于没有较为发达的律师业能够提供实践中训练有素的法官后备人才，又由于长久以来缺乏专门有效的法官选拔制度，法官的选拔主要来源于大学法学专业毕业生的分配、面向社会招干、单位间干部调配、部分转业军人安置等途径。除各级法院院长、副院长外，法官的选拔程序是先通过上述几种途径进入法院（又称人事关系手续），成为“法院的人”，再经过一定时期法院业务的过程成为法官助理，然后按照法官职位的要求逐步晋升。当然，在法律程序上晋升仍由同级的人民代表大会的常委会任免。

　　法官制度的第二个特点是关于任期和罢免问题。

　　美国联邦法官的任期一般是终身的。美国宪法第2 条规定：联邦的法官“如果尽忠职守”，应继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其续任期间，该项俸给不得削减。因此对法官的罢免（同时也是对“独立地位”的保护）均包含在“如果尽忠职守”这个短语中，对此句的理解来自两个方面的制约：一是美国宪法第2条规定， 合众国……所有文官，因叛国、贿赂或其它重罪和轻罪，被弹劾而判罪者，均应免职。法官也在此列中。弹劾是国会的权力，但在联邦法官中被国会弹劾的案例极少，从而表现为国会不可以随意动用弹劾权来干预司法权的行使。近年来促使国会弹劾的少数案件都是由于法官本人受到了刑事起诉。另一种理解是以“不甚严重的行为不当”来界定法官没有“尽忠职守”，这种情况由联邦法院系统内部确立的一套自我纪律检查制度来处理。如：1973年的《美国法官行为守则》、1980年的《司法委员会改革及司法行为和伤残法》。美国各州法院的法官任期及罢免很难概括：有的州是6年、有的州是10年（加州）、有的州是15 年（马里兰州上诉法院法官）、有的州是21年（宾夕法尼亚最高法院）。有一个共同点是级法院法官任期普遍较短，总的趋势是任期在延长。

　　关于我国法院法官的任期及罢免问题的规定较为复杂。关于任期的规定，中国法律并不采取法官的统一任期制，而只规定各级法院院长的任期。各级法院院长的任期同选举产生他的人民代表大会的任期相同（五年一届，连续任职不超过两届）。实际上如果连续任职就是任期最高十年。对于除院长外的其它法官的任期目前并没有专门的规定，美国联邦法官的终身任期是指法官可以（在没有受到刑事检控或内部纪律检查制裁的情况下）任职到身体丧失工作能力为止，如可能80多高龄仍在任职。而中国法官的任期受国家统一的人事行政管理制度中所要求退休年限的限制，通常任职到60周岁（其中女性法官为55周岁）。法官职位的变动受党的干部组织系统管理的安排，如可能从法官职位被任免到其它政府部门担任某一级官员等。对于各级法院法官的罢免由选举他的人民代表大会及其常务委员会来行使。但在地方两次人民代表大会之间，如果本级人民代表大会常务委员会认为法院院长需要撤换，须报请上级法院报经上级人民代表大会常务委员会批准。

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