21世纪中国立法的发展趋势

发布日期：2004-10-10 文章来源：互联网

　　立法是经济、政治、文化、道德等综合因素的反映，因此，立法的发展既取决于也受制于这些因素的发展变化。判断或者分析21世纪中国的立法发展趋势，必须设定前提条件，这就是：社会主义市场经济体制日渐成熟并运行良好，中国特色社会主义民主政治体制和法律制度日益完善并高效廉洁运作，公民文化道德不断提高并趋于理性化，国际和平、国内稳定。在这个前提下，根据中国国情并参照法治发达国家的立法发展规律，21世纪中国的立法发展将呈现立法民主化、立法公开化、立法多元化、立法专业化、立法国际化的趋势。与这个发展趋势相伴随的是，中国将由“数量型立法”向“质量型立法”转变，显现出立法高质化的态势。

　　一、立法民主化

　　没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，所以中国共产党把实现人民民主确认为自己的奋斗目标，中华人民共和国宪法把中国建设成为富强、民主、文明的现代化国家规定为国家的基本任务，亿万人民把当家作主认同为自己的权力和责任。21世纪中国的政治发展必然是一个民主化、法治化的发展过程。在这个过程中，立法也将实现民主化。

　　立法的民主化意味着，立法的民主程度不断提高、民主状况不断改善，例如选举更加普遍、平等、真实；立法机关的构成不仅具有代表性特征，而且更具有功能性内涵；立法机关的活动更加开放、透明，民众参与立法的渠道、方式和程序更方便、更快捷；所制定的法律能够更多地反映和体现民意，能够更好地调和不同利益等等。随着中国社会主义民主政治的发展，中国立法民主化的发展趋势，主要表现为立法决策和立法内容的民主化。

　　立法决策的民主化要符合民主政治系统运作过程不同阶段的要求：利益表达，即社会的集团和个人提出创制、改变或者继续某一项政策或者法律的要求；利益综合，即表达出来的各种利益被综合起来，集中表现为少数几个主要的选择方案；政策、法律的制定，即立法机关依照法定程序把汇总起来的利益变为国家的政策或者法律；政策、法律的实施。立法决策是一个过程，民主化将贯彻于这个过程的始终，但是从立法程序的阶段性特点来看，立法决策的民主化主要是指对法案进行审议前的阶段。在做出立法决策的过程中，将更多、更主动自觉地完善民主程序、运用民主方法，广泛征求意见，多方协商切磋，寻找折衷调和的不同方案，最后按照少数服从多数的原则做出决策。在民主原则下做出的立法决策也许不能保证是最佳的决策，但肯定能够保证不是最坏的决策。

　　立法决策民主化的具体内容，主要包括：

　　1、立法目的的民主化。即一方面，要求立法将以民主化为取向，在宪法精神、政体结构、国家权力关系、立法体制、立法价值取向等方面均将有所体现；另一方面，立法目的的民主化通常体现为一项立法的宗旨或者称为“目的条款”的内容之中。立法目的要具有指引、评价、约束立法的功能。

　　2、立法对权利的认可和保障。民主不是抽象的，而是具体的。民主的具体化，在权利领域就是它通过法定权利和自由同公民个人紧密联结在一起，使抽象的民主精神、民主原则、民主制度、民主程序在权利这个联结点上得到具体化。立法内容的民主化，对于每个具体的公民而言，通常表现为法定权利的确认和保护，特别是公民自由和民主权利。立法保障权利的多寡、强弱，是衡量立法内容民主化程度的一个标尺。立法内容的民主化，可以有以下几个向度：首先，在范围上，立法确认的权利与自由越多，可以认为民主化的程度越高。其次，在保护方式上，立法规定的权利与自由保护方式越合理有效，可以认为民主化的程度越高。其反命题是，立法对于权利与自由保护措施和机制的规定越不合理，越不能产生实际效能，就越难以体现和实现立法内容的民主化。第三，在实现程度上，被宪法和法律所确认的权利与自由实现得越充分，立法保护的力度越强，可以认为民主化的程度越高。

　　3、立法对权力的规范。立法规范的权力是指公权力，即代表国家及其政权机关而行使的权力。公权力主要是为了保障人民权利的安全、财产、生命和幸福而设立的，因此公权力产生于权利并将服务于权利。但是，公权力天生具有由人性恶支配的侵略性、扩张性和腐败性，因此，公权力最有可能对民主、人权、自由和法治造成侵害。为了保障民主和人权，国家将采用以权力制约权力、以权利制约权力等多种方式来规制公权力，使之尽可能“扬善抑恶”，造福人类。以立法规范权力、限制权力，就体现了这种精神和原则。

　　我们希望社会主义条件下的公权力没有腐败和滥用，不会对民主权利和其他各项权利与自由造成侵害，但是，现实反复告诉我们，这只是一厢情愿的臆想。所以，中国立法要加强对人权与自由的保障，遏制甚至铲除腐败，必然要强化对公权力的监督和制约。没有这种监督和制约，人民民主、社会主义法治、公民的权利与自由、立法的民主化等等，都将化为乌有。

　　二、立法公开化

　　立法的公开化是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见、接受监督以及公民参与立法等的各种制度和程序。民主立法的性质，要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都将是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其一切活动要对人民负责，受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道。没有立法的公开化，就不会有立法的民主化。为了防止人民代表对人民的蜕变，保证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求立法机关的立法将具有最大限度的公开化。

　　对于人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证他们享有知情权（Right To Know）。充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，是人民参与立法和监督立法的前提。在实践中，为保证立法机关立法和议事的公开化，许多国家都采取了相应措施，形成了一些行之有效的作法，包括公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视对议会辩论、表决等活动进行转播，举行立法公开听证会，实行自由旁听制度，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用，等等。

　　在中国，立法的公开化已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等作法，取得了一定成效。但是，这些举措的力度与中国社会主义民主政治的无比优越性以及人民当家作的政权性质的要求，还有相当大的距离。21世纪，社会主义民主政治的发展将对中国立法的公开化提出更高的要求：立法的公开化将体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，将更多地公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法起草阶段，将允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见，阐述社会各界对法律草案的看法，以便更加广泛地汇集民意；在立法提案阶段，将允许若干数量的公民联名，直接向立法机关提出法案；在立法审议阶段，将广泛采取电视和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况，并尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，经常举行立法的公开听证会，允许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，将允许公民旁观并以电视和电台转播全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且将公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才能更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法时当家作主。

　　21世纪公众参与立法，将更多地通过大众传媒如广播、电视、报刊、信件、电话、电子邮件等渠道，反映个人或者团体等对起草的法案的意见。随着“电子民主”时代的到来，“电子立法”将广泛运用，中国公民将通过电子信箱等直接参加立法起草，或者把已经起草完毕的法案初稿通过电子信箱交由民众评说、修改甚至进行预表决。另外，还将通过互联网络就某项立法主题设立专门主页，下分若干小专题，供民众查询和发表意见；也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查，以取得量化的分析数字。“电子民主”和“电子立法”对21世纪中国立法最大的影响，将出现在立法选举、立法监督和全民公决等方面。

　　三、立法多元化

　　21世纪的中国，在市场经济机制的推动下，将进一步强化生产资料主体的多元化、利益结构的多样化和利益分配的多元化，由此将产生阶层划分的细化和利益表达的多样化。多元利益的存在和多元利益的表达，必然要求在立法上有所反映和体现。

　　首先，在立法职权的主体方面，将有更多层级的机构享有立法职权。目前在中国的立法体制中，享有立法职权的主体包括全国人大及其常委会、中央军事委员会、国务院及其部委、省级地方人大及其常委会、省会市的人大及其常委会、较大市的人大及其常委会、获得中央授权的经济特区的人大及其常委会、民族自治地方的人大等。未来地方利益的发展，在纵向方面，立法职权将可能进一步下放到地、县级的人大，在横向方面，将可能根据经济发展不平衡等情况，授予西部地区更多的地方立法权，授予中部和东部地区更大的地方立法权，使中国的立法体制成为具有分散立法特征的多元化体制。在必要的情况下，将可能赋予乡级人大和某些社会自治组织以有限的自治立法的职权。

　　其次，在起草法案方面，过去那种以机构为单位的官方垄断立法起草的作法将会逐渐式微，而根据需要以中立的非官方机构为主导来起草法案的作法将得到推广。因为立法起草是决定法案命运的关键，而起草人的立场倾向、利益诉求、价值目标等，都将贯彻到法案中，影响法案的方方面面。目前那种由行政主管部门牵头起草法案的作法，已经显现出诸多弊端，直接违背了“利害关系人应当回避”的民主立法原则。21世纪的中国立法，必将扭转这种局面，代之以中立的非官方机构为主导的立法起草。

　　第三，在参与立法的主体方面，21世纪将有更多的民众、法人、社团和利益群体参与或者影响立法，提出法案主体的范围将得到扩大。在中国有关组织法和议事规则中规定的立法提案主体，不包括政党、社会组织和一定数量的公民个人，这对于发展社会主义民主、健全社会主义法制和依法治国，弊多利少。中国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，在共产党之外，还有八个民主党派，还有共青团、工会、妇联等社会组织，共产党是社会主义事业的领导核心，其他党派和社会组织都是社会主义建设的重要力量，它们在社会主义民主政治建设中发挥了不可或缺的重要作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，将授予它们享有立法提案权，即规定上述党派组织可以依照宪法和法律向立法机关提出其任务范围内的法案。这种设计在中国是有先例可循的。

　　为了更加充分地体现中国社会主义民主的无比优越性，体现人民当家作主的主权在民原则，21世纪的立法发展，应当允许一定数量的选民可以直接提出立法议案，例如，50万以上选民联名可以向全国人大提出法案；30万以上选民联名可以向全国人大常委会提出法案；20万以上选民联名可以向省级人大提出法案；15万以上选民联名可以向省级人大常委会提出法案；10万以上选民可以向省会市和较大市的人大提出法案；8万以上选民联名可以向省会市和较大市的人大常委会提出法案。

　　第四，在立法权限方面，中央与地方之间、中央各立法主体之间、地方各立法主体之间的立法权限，将得到更加明晰的划分。因为立法权限划分的实质是权力、利益和责任的分配，因此利益主体多元化的格局出现以后，各个利益主体将会围绕着立法权限的重新划分与调整展开合法斗争。

　　第五，在立法内容方面，由于立法民主化程度的提升，立法主体的多元化与普遍参与，利益集团的出现，公民对于立法利益的关注等原因，法律的内容将更加全面、客观、折衷地协调、确认和规范各种利益，使各种利益主体的利益要求都能够通过民主的法定程序得到适当而合理的体现。

　　第六，在立法表决主体方面，将允许党团身份的人大代表根据自己的觉悟、信念、学识、认识和判断等做出投票选择，不必在立法表决上强求一律。因为我们每个人大代表都既是该选区或者界别的代表，又是代表人民的，所以可以推定每个人大代表基于自己的认识做出的投票判断，都是反映人民意志和利益的，只是侧重点和角度有所区别而已。况且，在使用公正的电子表决器的情况下，要想完全控制表决在技术上也是行不通的。但是，从党团内部的组织规则讲，将允许其内部自行规定党团员是否服从和怎样服从该组织的安排。此外，中国公民将通过修宪，获得全民公决和在某些特殊情况联署变更立法的权利。

　　第七，“一国两制”方针的成功实施，特别是继香港、澳门回归祖国后，我们和平解决了台湾与大陆统一的问题，必将使中国的立法在性质上、法系特征上、形式内容上以及适用程序上更具多元化。

　　应当指出，21世纪中国立法多元化无论怎样发展，都绝对不能损害国家主权、民族团结和法治统一的原则。

　　四、立法专业化

　　现代社会关系的复杂化，社会分工的高度专业化，法律调整对象的多样化，现代立法极具技术性，21世纪的立法工作将进一步专业化、技术化和规范化，更多地由专业化（例如工业、农业、金融、医疗、教育、科技、文化、环境、社会福利、交通等方面的法案，既涉及到本领域的许多专业知识，也涉及到立法学、宪法学、政治学、经济学、行政学等专业领域）的人士来承担。

　　由专业化的人员制定法律，是21世纪立法的趋势和特点。但是，专业化立法的现实，却可能产生立法上的悖论：一方面立法要求更多的民众参与，以体现和实现立法的民主化；另一方面，立法工作却主要是少数专业人士的专业化行为，从而使多数人统治的民主变成为少数专业人士的垄断。在立法过程、特别是立法起草过程中，如何把专业化与民主化有机结合起来，是当代各个民主国家遇到的一个难题。

　　在21世纪，解决或者缓解立法专业化与民主化的矛盾，关键是要在立法起草中不断增强民主化的程度。立法起草的民主化要贯穿于起草法案的始终，在每个阶段都将有所体现。其中，最重要的是专家学者、法案涉及的利害关系人和公众等的参与。在绝大多数法案中，专家学者是中立者，一般没有法案涉及的利害关系，加之他们可以从各个学科专业的角度对法案进行设计、改造、分析、评判，因此有利于使法案全面客观反映民意，协调各方面的利益关系。专家学者参与立法起草的形式，一是接受立法机关的委托，牵头起草法案；二是与立法机关的负责法案起草的工作人员共同起草；三是专家学者对立法机关起草的法案提出咨询、论证、批评和修改等意见和建议。

　　按照民主立法的要求，起草法案将全面听取法案涉及的各方面利害关系人的意见，让不同的甚至对立的利益主体向起草者陈述他们的利益要求及其理由，防止偏听偏信，保证起草者能够兼听则明，通过对法案利害关系人的利益调和、选择等方式，尽可能使各方面利害关系人能够接受法律草案的设计安排。行之有效的解决方法是，在立法起草和法案审议阶段，更多地召开主要由法案利害关系人参加的调查会、听证会、座谈会等，以专门听取意见。

　　在一些国家，利益集团（也称压力集团、游说集团）作为有组织的利害关系人，对法案的决策、起草、审议、表决等均产生较大的作用。在中国，随着经济改革的深入，利益不断分化，形成利益多元化格局后，利益集团这种参与和影响立法的方式在21世纪将会盛行起来，我们将未雨绸缪。

　　五、立法国际化

　　随着对外开放政策的进一步实施，尤其是中国加入WTO以后，在经济全球化迅猛扩张的浪潮下，中国在经济等方面与外国和世界的相互依赖、相互合作的关系将愈来愈密切，反映在国内立法上，必然要求一些立法要实现国际化。所谓立法的国际化，主要指国内立法更多地引进、适用、吸收、参照、借鉴或者学习国外和国际社会的立法原理、原则、规范和制度，以服务于本国的法治建设。在中国，要实行社会主义市场经济体制，参与国际经济的合作与竞争，在立法上就必须转变过去闭关锁国的观念，立足于中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验，对于国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都将大胆吸收。他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。

　　21世纪，中国在经济、贸易、科技、环保、资源、人口、教育、社会保障等领域的立法中，更多地借鉴和吸收国际成功的立法经验，是对人类文明成果的继承，是改革开放、发展市场经济、经济全球化的客观要求。例如，在经济领域，我们制定的市场经济的法律法规，本质上是现代市场交易的规则，它反映了现代市场经济共同的客观规律。我们按照市场经济的规律进行立法，借鉴和吸收国外的立法经验，与国际惯例接轨，是适应市场经济规律的举措，可以大大加快中国立法的发展步伐。

　　21世纪中国立法的国际化，大致将通过以下几种方式实现：1、在国内立法中借鉴甚至移植某些国际立法或者外国立法的经验；2、根据中国立法的实际和需要，学习、改造某些国际立法或者外国立法的经验，为我所用；3、赋予某些国际条约和公约在国内法上直接适用的效力，或者将某些国际条约和公约转化适用于国内法领域；4、积极参加国际或者区域性的立法活动，将中国以及中国所代表的那些国家、民族的利益反映并体现在国际或者区域性立法中。

　　21世纪中国立法的国际化必须坚持国家主权原则、国家平等原则，有利于中国社会稳定、经济发展和人民的根本利益，符合中国国情，而不能机械地照搬照抄。

　　六、立法高质化与中国立法的民主化、公开化、多元化、专业化和国际化发展趋势相适应，21世纪必然要求中国立法改变“重数量、轻质量”的做法，使立法工作的重点由过去的“数量型立法”尽快转变到“质量型立法”上来，实现立法的高质化发展。立法高质化是以追求高质量、高品质为价值取向和操作标准的立法范式，是对“数量型立法”超越的高级立法阶段、高级立法范式。立法高质化是立法数量与立法质量的辩证统一，其中立法数量是立法的依托，立法质量是立法的生命。没有立法数量的积累，当然不可能有立法质量的提高；但仅有立法数量是远远不够的，在一定条件下甚至是有害。过去我们立法工作中存在着“借立法扩权卸责”，立法的“地方保护主义”、重复立法、越权立法，以及所谓“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”等不正常形象，都或多或少地与片面追求立法数量、忽视立法质量有关联。

　　从21世纪角度评判和提高中国的立法质量，实现中国立法的高质化发展，将把握以下几个维度：

　　第一，立法充分汇集和表达民意。立法是人民意志的体现，追求民主是现代立法的价值取向，因此立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见，能否真正体现最广大人民的整体意志，就成为立法质量高低的首要的、价值性评判标准。换言之，这个特点实际上将是“以人为本”、“人民当家作主”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实，是中国立法发展具有合理性、合法性的重要依据。社会主义中国立法的使命在于充分汇集和表达民意，由人民按照立法程序并以立法的方式做出决策和决定，再通过法律的执行和适用等途径，保障人民意志的实现。在代议民主制条件下，立法是否表达了民意，并不由立法者本身来评判，而将主要由人民来判断和认可，由广大人民群众在法律制定出台以后对该法律是欢迎、接受、认同还是反对、排斥、抵制等态度做出检测。凡是受到人民反对、排斥或者抵制的立法，无论其立法词句如何绚丽、立法技巧如何娴熟、立法逻辑如何严密、立法宣传如何漂亮，都不能认为是有质量的立法，甚至将被视为“负价值”、“负质量”的立法。

　　第二，立法程序的科学化与民主化。立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的，立法程序与立法实体价值之间，反映着程序正义与实质正义的关系，体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度，立法的提案制度、审议制度、表决制度，立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度，以及立法备案审查制度、立法解释制度等，都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度，不仅要创设、要完备，而且应当符合科学化、民主化的时代要求，符合中国国情。立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意，主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决，使科学与民主在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一，在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面，我们有许多成功的经验值得总结，但也有一些做法需要检讨和完善。例如，立法听证是为了听取立法涉及的各方厉害关系人对法案的意见、从而协调相关利益关系而设计的制度，但在某些地方的立法听证的程序安排和实践中，由于立法信息不对称、立法资源不平衡、立法听证的民主参与不充分等原因，立法听证往往变成了立法民主的“走过场”。又如，在立法表决制度中，由于没有关于对法案逐条甚至逐款付诸表决的强制性规定，而通常是对整部法案进行表决，因此投票者如果对法案中的个别或少数条款有不同意见（反对意见），就会面临投票行为的两难选择：要么全盘否定，要么全盘肯定，而无论哪种选择，都将可能违背立法者的立法意志。

　　第三，立法的可实施性（可操作性）。在依法治国的过程中，法律创制是人民意志的汇集和表达，法律实施（包括法律执行、适用、应用等）则是人民意志的执行，是使法律由纸面的法变为生活中的法、由文字变为现实的关键。实践是检验真理、同时也是检验立法质量好坏的根本标准。在良法善治的前提下，如果一部法律制定出来以后，不能被有效实施、形同虚设，成为一纸空文，那么它的立法质量就无从谈起。近年来，我们在对中国法制建设的基本评价中认为，经过20多年的不懈努力，中国无法可依的问题已经基本解决，法制建设要解决的主要矛盾将是有法不依、执法不公、违法不究的问题。这个评价应当说是基本符合中国法治发展实际情况的，但还有局限，因为某些法律不能得到实施或者不能得到有效实施，追根溯源，主要还是因为立法造成的，立法的“不良”、立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突等立法质量问题，直接导致了法律实施的不能、乱为或者不为。例如，某些地方关于禁止燃放烟花炮竹、限制养犬等的立法之所以难以实施，之所以遭到群众抵制，很大程度上还是立法本身造成的，这种现象很难说可以归责于行政机关执法不力、司法机关司法不公。21世纪的质量型立法必将改变这种窘况，更加注重立法的可实施性。

　　第四，立法的整体协调性。立法的整体协调性将主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展，首先是单个法律内部的协调、同位阶法律之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致。其次是立法的协调发展，主要指立法机关对法律的适时制定、修改、补充、解释、编纂和废止，通过这些活动使法律体系保持动态地协调发展。所谓“适时”，既可指代立法时机、立法条件成熟与否，也可指代因情势变化（包括上位法立、改、废等情况）而引起法律的制定、修改、补充、解释、编纂和废止。第三是立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育的协调发展，即整个法治体系的整体建构和协调发展。在政治学意义上，立法过程就是政治决策的过程，立法成果就是政治决策的结果。这种决策质量的高低好坏，将既影响着法治体系的整体设计和建构，又引导、制约着它的发展方向、发展路径、发展速度和发展质量。因此，在新世纪我们热衷于研究和规划法治政府、司法体制改革、法律监督制度完善等法治建设各个方面的改革时，应当具有宏观的整体法治思维意识，更多地关注通过提高立法质量来统筹规划和安排中国法治体系的整体改革和协调发展，以避免目前存在的法治局部改革越彻底、越成功，越背离法治统一协调发展的整体目标的弊端。

　　在我们的日常生活中，常常可以看到“百年大计，质量第一”、“质量是生命”等口号，这些口号折射出人们对于高质量日常生活产品的渴望和需求。同样，在政治生活领域，立法是特殊的政治和法治产品。21世纪的立法质量将成为人民民主政治生活的生命，立法质量的好坏，直接关涉到人民当家作主的政治生活质量的高低，关涉到依法治国和社会主义政治文明建设的成败。相信在21世纪，中国立法的质量将不断改善和明显提高，从而对推进依法治国的历史进程产生重大影响。

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