做好评估提高地方立法质量探讨

1　进行地方立法评估工作的必要性
　　
　　(1)地方立法评估工作是新形势下立法工作重心转移的迫切需要。党的十一届三种全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针以来，我国的立法工作取得了巨大成就。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，按照党的十七大的要求，今后立法要站在新的历史起点上“完善中国特色社会主义法律体系”。著名立法专家杨景宇曾说过“法律法规完备和法律体系完善的标志，从根本上说，并不在于法律法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律法规对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也就是说在于它的质量”。也就是说。随着法律体系的不断健全，中国未来的立法工作主要面临的将不是新法的制定，而是通过对现行法律法规进行反思。考虑它的实际效果，根据其运行情况对其加以废、改工作。立法评估能够提供有效的手段，对法律法规的实施过程、实施效果以及所面临的新问题进行检查，全方位验证法律法规的适应性、可操作性等，从而为法律法规的废、改提供最基本的依据。
　　(2)地方立法评估工作是社会发展的客观要求。法律法规，形式上是主观意志的产物，其质量高不高，关键在于能不能反映客观规律。法律法规的特点是“定”，一旦规定下来，全社会都要遵守，而社会在发展、环境在变化，当法律法规已不能适应改革发展的需要甚至阻碍改革发展，也就说明其已存在漏洞缺陷，立法部门就应该根据客观需要对静态性的法律法规进行修正。立法评估无疑为立法部门提供了一个有效的平台。
　　(3)地方立法评估工作是提高地方立法质量的必要手段。实践是检验真理的唯一标准。法律法规实施一段时间后，质量如何，效果怎样，不能立法部门说了算，也不能执法部门说了算，而应该是“让事实说话”，通过实践检验来做出公正、公允的评价。而带有“检验性”的地方立法评估就显得尤为重要。中国政法大学法学院教授薛刚凌认为，对立法效果的检验在一定程度上也是对立法质量的评价，它不仅会引发社会对立法质量的关注，也会促使立法机关不断改进和完善立法，使其立法更加科学、更加合理。
　　
　　2　目前地方立法评估存在的问题
　　
　　(1)立法评估主体较为单一。对地方立法的评估，由谁作为评估的主体才能真正实现地方评估的初衷呢?从实践方面来看，各地组织的立法评估工作，目前主要地方立法机关自行组织，即一般为地方人大常委会，只是具体组织实施的部门有一些差别。有的以人大常委会的名义组织评估，通常由常委会任命一个专门的评估工作小组；有的以人大专门委员会的名义组织评估；有的以常委会工作机构的名义组织评估；有的是委托评估，由人大常委会、专门委员会或者工作机构委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构开展评估。从理论上讲，立法机关是无法对自己所制定的法律法规的绩效有一个客观而中肯的评价的，这在一定程度上影响了立法评估的公正性。比如地方立法部门利益痕迹严重的问题，恐难触及。再者，对专业性较强的地方性法规进行评估技术要求比较高，对现行有效的全部或部分地方性法规进行评估工作量比较大，而地方人大常委会普遍存在专业人员人手不足的现象，单靠地方人大常委会进行立法评估难免影响评估质量。
　　(2)缺乏有效的立法评估机制。由于地方立法评估在国内起步较晚，仍然算是新事物，目前没有一套可以用以指导评估的完整的机制。相对于各地陆续开展的立法评估实践而言，立法评估的理论研究显得匮乏和滞后，影响了立法评估工作的效果。
　　(3)评估结果没有有效利用。部分地方人大并不完全理解立法评估。只是“跟风”进行评估，所以立法评估流于形式，为评估而评估，评估方案也只是为了完成评估任务，目的不明确，有的没有形成评估报告，有的形成评估报告提交常委会就算完成任务。没有应用评估报告进行信息的反馈，从而不能有效地把评估结果用于指导法律法规的修正。
3　对进一步改进和完善地方立法评估的几点建议
　　
　　(1)更大范围地扩大评估主体。应强调社会广泛参与，通过各方主体的参与，运用多方力量为地方立法客观研究、公正评估搭建平台。为了保证评估的客观性和公正性，评估工作主体除立法机关外，可以加入执法机关、社会组织和人民群众。一是执法机关。吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调：“立法的目的在于实施。法律制定出来以后，不是让人看看的，更不能变成只是在书架上摆摆的本本，而应该也必须成为依法治国的基础，成为依法行政、公正司法的准绳，成为全社会一体遵循的行为规范”。而如何让法律法规由本本得到较好的实施，执法机关必不可少。制定出来的法律法规可操作性强不强，执法机关最有发言权，他们的评估至关重要。二是社会组织，高校、科研机构等社会组织有较强的理论研究能力，专业知识相对丰富，而且独立于立法机构及政府部门，可以有效地回避“行政权力部门化，部门权力利益化，部门立法法制化”等诸多令人尴尬的体制弊端，从而保证立法评估的客观真实性。三是人民群众。立法为了人民，必须依靠人民。在我国，人民群众不应该只是法律法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者。民主立法要求按照法定程序，坚持群众路线，通过多种渠道和方式，扩大公民对立法的有序参与，保证法律法规的制定和实施具有坚实的群众基础。人民群众最能深划体会到政策法规所产生的实际效果。立法评估更应该听听群众的呼声，把作为法律法规实践者的社会民众吸纳到评估主体中来。
　　(2)建立科学的立法评估机制。认真研究地方人大立法评估工作的实践，将地方人大评估工作中一些比较成熟的做法以制度化的形式固定下来，提出开展立法评估的指导性意见，增强立法评估的计划性，制定立法评估的程序、标准、方法，在实践中不断加以完善，使地方人大立法评估工作逐步走向常态化、规范化，制度化。比如在方法上，可采用问卷调查、座谈会、实地调研、网站开设专栏等手段。珠海人大评估《珠海市相对集中行政处罚权条例》时，采取了多种方式了解法规的实施情况以及对法规的评价：听取了市政府和执法部门关于条例实施情况的报告；分别召开了市人大代表和政协委员，行政相对人，法院、公安、工商、规划和建设等相关单位，基层执法人员，街道办事处和居委会等单位和人员参加的5个座谈会；市人大常委会法律顾问和立法顾问论证会；利用网络和现场发放问卷的形式，面向公众进行了问卷调查；赴市城市管理执法局和香洲区进行了实地调研；约请市长、副市长以及国土、环保、文化、交通等实施综合执法部门的负责人进行了访谈，直接征求意见的人数达到了两百人次以上。在此基础上，评估委员会还召开了多次分析论证会，形成了评估意见。
　　(3)充分利用评估报告。通过一系列评估工作，要撰写出评估报告，提出对策、建议。可参照专项报告的作法，把评估报告提交常委会听取和审议，形成审议意见，积极督促立法部门修正法律法规及法规实施机关及时制定相关政策。比如珠海市人大选择《珠海市相对集中行政处罚权条例》作为评估对象。经过评估形成对其的评估报告提交市人大常委会审议，常委会会议在听取和审议评估报告之后，形成了审议意见，充分肯定了该条例在实施中取得的良好社会效益，同时指出条例在立法和实施中存在的问题，提出了修订条例和改进执法的意见和建议，达到了检验立法成果，总结立法工作经验，提高地方立法质量和推动法规的有效实施的目的，也为建立立法评估机制提供了经验。