农村集体土地的所有权应收归国有

【出处】中华工商时报
【关键词】土地所有权；农民集体；国有
【写作年份】2010年


【正文】

　　由征地补偿引发的干群纠纷，各地时有发生。

　　如何减少征地补偿纠纷？笔者认为必须采取一项治本措施：消除现有法律体系中集体所有土地名、实不符的矛盾，将农民集体所有土地的所有权全部收归国有，而只给农民以土地的用益物权。

　　一、现行法律关于农村土地所有权与处置权的规定自相矛盾

　　其不同法条间的自相矛盾在于：

　　其一，宪法和法律规定农村和城郊的绝大部分土地属于农民集体所有。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条、《民法通则》第七十四条也作了与此基本相同的规定。

　　其二，法律赋予农民集体对自己所有的土地享有处分权。一是《物权法》第五十八条中规定“集体所有的不动产和动产包括”“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。二是《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”三是《民法通则》第七十一条也规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”《中华人民共和国民法通则释义》中还这么解释：“所有权具有支配物的所有权能，包括占有、使用、收益、处分。所有权在法律上属于绝对权，…除了所有人外其他人都有不侵犯所有权和尊重所有权的义务。所有权因为是支配性权利，具有强烈的排他性，…所有权具有永恒性，无期限限制”。

　　其三，《土地管理法》及相关规范性文件又规定农民集体对自己所有的土地没有处分权。一是《土地管理法》中规定农村集体土地的所有权人无权擅自将农用地改变为建设用地，甚至也不能擅自将种植业用地改变为林业、渔业用地。该法第四条中规定：“国家实行土地用途管制制度”；“严格限制农用地转为建设用地”；“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。该法第三十六条中还规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”二是征地补偿办法由法律规定，补偿价由省级国土部门制订并报省级人民政府批准后执行，被征收土地的原所有权人对征地补偿价没有决定权。《土地管理法》第四十七条中规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）第二条中规定：“要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准”。《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）中规定：“省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。”“有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。”这一系列的法条和“红头文件”规定，农民集体对自己拥有所有权的土地没有处分权。

　　二、“集体所有”土地名实不符必然引发被征地农民对征地补偿不满

　　不同的法条对于农村土地所有权与处分权所作出的自相矛盾的规定，堪称为被征地农民对征地补偿价不满的体制性根源。

　　由于法律体系中对于农村土地所有权与处分权的规定相互抵触，从而导致几乎每一起农用地征收过程中被征地农民都会与征地政府发生矛盾。

　　征地方认为：征地补偿价应当依据《土地管理法》第四十七条等法律规定和国土资发〔2004〕238号、国办发〔2010〕15号等政策规定制订。近几年，各省级国土部门都分别依据“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素”分县（市）制订了征地区片综合地价，从各省级人民政府公布执行的区片综合地价看，目前多数省、市的多数县（市）实施的征地区片综合地价为耕地类征用补偿价大多处于每亩3万元——每亩8万元这一区间，广州等少数几个大城市征地补偿价达到了近20万元/亩。

　　然而，被征地农民依据《宪法》第十条和《物权法》第三十九条等法条却认为：既然被征收土地的所有权属于他们，他们就对被征收土地享有处分权、收益权，被征收土地改变成为国有建设用地后的出让金之全部或绝大部分应由他们收取。尽管各地向农民征收的土地用于公益设施建设和用于发展工业时政府并不赚取土地的增值，尽管一些城市郊区的国有住宅用地出让价之所以高达每亩几百万元，主要根源于政府的规划调控和基础设施投建，但是，政府向农民支付的征地补偿价每亩几万元与国有住宅用地出让价每亩几百万元这两者间巨大的差价，使被征地农民都普遍地认为政府所给征地补偿价太低、太低，政府在征地过程中对自己的剥削太多、太多！甚至于为数不少的学者、专家也误以为政府在征地过程中大量地侵夺了农民利益。

　　三、将农村集体土地的所有权收归国有及其必要性可行性

　　（一）基本设想：

　　一是修订《宪法》第十条和《土地管理法》等其他法律中关于农村土地集体所有的规定，将全国城乡全部土地的所有权，全都规定为国家所有。二是在《宪法》和《土地管理法》等其他相关法律中明确规定：原农民集体所有土地的所有权收归国家所有后，其用益物权（即占有权、使用权、收益权）仍归该土地原享有所有权的农民集体，即在法律体系中取消农民对土地的处分权。三是在《土地管理法》等专门法中规定，原由县级人民政府登记的农民集体所有土地，全部变更登记为使用权归属农民集体的国有集体使用无限期土地；而且规定农村土地的承包权长久不变。四是在法律层面仍然规定，各类土地的用途改变，都必须符合土地利用规划，都必须经过行政许可；征收农民集体使用土地，都必须经过行政审批，都必须合理地予以补偿。

　　（二）地类区分：

　　土地所有权由“国家所有、集体所有”这二元改成为“国家所有”这一元后，地类可依据其使用权来源、用途及使用期限的不同划分为以下几种：一是国有行政划拨无限期建设用地（现国有行政划拨的公共管理用地、公共服务用地和国防军事用地等），二是国有行政划拨无限期农业用地（现国有农场的农业用地），三是国有有偿出让有限期建设用地（包括现国有商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等国有经营性出让用地），四是国有无限期未利用地；五是国有集体使用无限期农业用地（现农民集体所有的农用地，包括耕地、园地、林地、草地、水域滩涂等），六是国有集体使用无限期建设用地（包括现农民集体所有的农民宅基地和农村公益设施用地）；七是国有集体使用无限期未利用地（现农村集体所有的未利用地）。如此分类，不至于将农民集体拥有长久使用权的土地与国有有偿出让有限期建设用地或国有行政划拨无限期建设用地混淆。为继续严格控制农用地转建设用地，法律仍可规定城镇户籍居民不得使用国有集体使用无限期建设用地建房，也不得购买在国有集体使用无限期建设用地上的房屋。

　　（三）将农村集体土地的所有权收归国有的必要性可行性分析

　　1、其必要性在于：

　　第一，为了使法制内在统一，为了切实做到“有法必依”。将农村土地的所有权由农民集体所有改成为国有，可以消除现行法律体系中既将农村土地的所有权赋予农民集体、又不让农民享有对自己所有的土地的支配权这一种自相矛盾，使农村土地在所有权、处分权行使上从“有法不依”改进成为“有法必依”，使各级政府不再在管理农村土地中侵权越权和违宪违法。

　　第二，为了减少征地补偿纠纷，为了维护社会和谐稳定。在城市经营性用地出让价与征地补偿价悬殊的条件下，在法律对农村土地所有权与处分权的规定自相矛盾的条件下，被征地农民对征地补偿价不可能满意，只能是无奈地服从，失地农民总认为政府在征地过程中侵夺了他们的利益，而且还有充足的法律依据。因此，在既不能将征地补偿价的决定权交给被征地农民、也不能按市场机制确定征地补偿价的条件下，要减少征地纠纷，消解失地农民对政府的不满情绪，治本之策只能是：在宪法和法律、法规层面都将农村土地的所有权收归国有，在法律体系中取消农民对土地的处分权。

　　第三，为了控制农耕地转建设用地，为了保障全国粮食安全。人多地少，耕地保有量逼近红线，城镇建设用地供不应求，这些都是我国的基本国情。要确保耕地总量不少于18亿亩，需要中央政府统一调控各地、各业、各方面的用地需求，全国必须实行由各级政府分权限管理的世界上最严格的土地管理制度，不允许农民集体擅自改变土地的用途。如果真按《物权法》第三十九条的规定将960万平方公里中占绝大多数的农村土地的所有权（尤其是处分权）交给各地的农民集体，那么，18亿亩耕地肯定难保，粮食供给将严重短缺，世界性的粮食危机将很快地出现。

　　2、其可行性在于：

　　将农村集体土地的所有权收归国有，农民对土地的用益物权不受影响，被收缴的仅仅是“集体所有”之虚名。中、外法律几乎都规定，所有权包括四项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。我国现行宪法、法律虽将农村和城郊土地的所有权赋予农民集体，但现行关于土地管理的一系列法律、法规、政策都规定农民集体和农民个人对自己所占有、使用的土地都没有处分权，都不得擅自改变土地的用途，连土地被征收时的征地补偿价高低也只有政府决定之后听证一下的权利，所以，在宪法、法律、法规层面都规定原农民集体所有土地的所有权全部收归国有，将原农民集体所有土地的占有权、使用权及其合法收益权仍然无限期地赋予农民，农民群众的实际利益并不受到损害。即：将农民集体所有土地的所有权收归国有，农民失去的仅仅是一个他们本来就不曾享有、却常常使他们心理失衡的虚名。
 
【作者简介】
陈清波，浙江省余姚市委市政府农村工作办公室副主任。