现代公共环境政策的困境与反思——以“限塑令”为例

【摘要】从全新视角对以“限塑令”为代表的环境政策作出现代公共环境政策的性质界定，并以此作为论述的基础。基于利益主体博弈视角下的行为选择，对提出的问题深入分析归结为新构秩序的失败。在此基础上，对于现代公共环境政策的困境做出了三点归纳性反思并揭示了新构秩序的方向，这本质上反映了对传统环境政策的超越与回归。
【关键词】限塑令；公共政策；现代性
【写作年份】2010年


【正文】

　　随着经济迅速发展与社会深刻变革，全球范围内的环境污染、资源短缺问题日益突出。为谋求人类社会-环境-经济的良性循环，实现可持续发展，政府公共环境政策的效用与运用方向，成为社会各界瞩目的焦点之一。

　　一、性质的界定与问题的提出

　　“所谓‘白色污染’，是指大量的废旧农用薄膜、包装用塑料膜、塑料袋和一次性塑料餐具 （以下统称为塑料包装物） 在使用后被抛弃在环境中，给景观和生态环境带来很大破坏。由于废旧塑料包装物大多呈白色，因此造成的环境污染被称为‘白色污染’。”[1]普通塑料袋是白色污染的主要来源之一，控制普通塑料袋的生产、销售、消费规模，对于减少白色污染起到极大作用。为治理白色污染，从2008年6月1日起，限塑令在全国范围内开始实施。性质，是事物本身所具有的一种根本属性。显然，以“限塑令”为代表的环境政策突破了传统环境政策的范畴。关于限塑令性质的合理界定，是提出问题、分析问题、解决问题的理论基础。要进行性质的界定，应当选择相应的标准，标准应当具有整体概括性，并能揭示其本质，从而提炼出其性质。对于限塑令性质界定标准的选择，笔者认为应从以下几个方面切入。

　　从制定主体方面来讲，限塑令是由国务院办公厅下发的，它不是立法主体，只能认定为行政措施。但其含有一定数量的强制性的规定，具有法规式的效力，即政策措施的法规化，因此可以从法的视角去研究。这也反映了限塑令突破了传统环境政策的任意性、宣示性，具有法律强制性。从手段的运用方面看，我们也发现“限塑令”的“经济法化”或者说环境经济手段的运用[①]，整体体现在“限塑令调制手段的运用。第一，在宏观调控方面，运用价格手段，以促进整个产业的调控；第二，在市场规制方面，运用市场准入及产品质量规制手段，以维护市场竞争秩序；第三，限塑令在各个环节进行了规定，已初步具有了制度化的雏形。这也反映了利益诱导制度的运用[②]，体现了公共政策的本质[③]。整体而言，以“限塑令”为代表的环境政策具有现代性。基于复杂的现代问题，需要经济法、社会法、环境法等现代法去有效解决，这也是现代法产生的基础。随着现代问题的日趋复杂，更需现代法之间的有效配合与相互应用，达到有效解决问题的目的。在一定程度上，相关政策是法制定的准备阶段，具有了法的内涵。如此，亦不难理解“限塑令”为代表的环境政策具有现代性。

　　显然，限塑令为以后的相关立法提供了经验，也应发掘其本身的缺陷。对于其本身的缺陷，从法理视角的解读，主要体现在以下几个方面。第一，位阶低，影响实施的强制力；第二，制度体系缺少切入点，效应不够明显；第三，主要的经济调控手段（财税）未运用。显然，其本身设计上的缺陷亦对目的的实现产生了一些不利影响。尽管无法获知其减少白色污染的准确数据，但从一些现象亦可察知其有限的实效。例如，在一些超市中，手撕袋的大量无节制地免费供应，在此特别强调的是对于减少白色污染，不可简单的认为减少传统意义上普通塑料袋的使用。根据一般推理，社会公众对息息相关的新政策措施的关注度在短期内会迅速达到一致高点，但随着时间的推移又会逐渐下降。不难发现限塑令的热度似乎在逐渐退去。另一方面，当一些顾客愿意花钱去享受塑料袋带来的便利时，无论如何，塑料袋确实给我们带来很多便利，用量增加便在情理之中。在某种程度上，付费使用塑料袋在逐渐变为消费者生活消费的一部分。如果说用量的减少是其目的的直接展现，其本身措施的执行若出现漏洞，则实效与目的的距离会更大。在此特别强调的是塑料购物袋有偿使用制度[④]，其本身的执行便存在着很问题。塑料袋有偿使用制度切实有效执行的便是在城市中的大型超市，而小商品店和菜市场却成为盲点，特别是偏远农村就成为真正的盲区。在此，应注意的是我们切不可认为“限塑令”，从发展的视角看，其具有过渡性质，亦对未来的转变奠定了基础。对于其本身的缺陷，在未来的转变中应予以完善，完善的过程中必须关注现实的利益问题，这是回应实践的展现，最终目的是实效最大化。

　　二、“限塑令”为何未能有效“限塑”——基于博弈论的解读

　　从减少白色污染即减少塑料袋使用量的视角，察知相关社会关系主体现实利益博弈[⑤]，以及对“限塑令”成效的负面影响。其实，限塑令实施之后消费者无非面临两种选择，一选择继续付费使用塑料袋，二是转变使用其它的购物袋。显然，两种选择都面临额外费用的支出、成本的提高。影响消费者选择的因素也包括选择带来的便利性。原本设想，收费会使消费者选择第二种方式。然而，现实中第一种选择给消费者带来的便利性会远高于第二种选择，在成本方面虽无法确切的计算，但至少第一种选择会有商家隐性规避带来的成本减少。其实消费者在限塑令实施之初，有不少消费者选择了转变，但随着时间的推移又倾向于第一种选择，显然这是消费者综合考虑的结果，包括与其他消费者的对比。消费者基于现实的利益考虑，便会倾向于选择付费使用塑料袋。在上文提到的商家隐性的规避其实也基于其自身利益的选择，这种规避包括向消费者免费提供塑料袋或变相提供。现实中，商家会选择切实有效的执行以引导消费者，或者基于现实利益选择隐性的规避。虽说，收费会给商家带来额外的收入，但在激烈的市场竞争中，商家为消费者提供更多的便利性是重要的竞争优势，从而获得更多的销售收入，以扩大利润空间。商家必定会顾及为消费者提供的便利性，以及竞争对手的策略的选择，从而更好的选择自己的策略。当然，还需顾及政府职能部门的监管，但由于市场主体数量庞大，监管力量与被监管力量根本不相称。在相互的博弈选择中，为给消费者提供更多的便利性，为获得更大的竞争优势，所冒的风险又相对较小，商家便会倾向于第二种选择。限塑令实施之后，生产厂商在与商家价格谈判中同样会面临两种选择，一是由于商家的成本有所降低可适当提高价格，二是选择往常的价格战略。显然，生产厂商主体数量同样庞大，竞争激烈，生产厂商便会倾向于选择往常的价格战略，即使降低利润空间，以此来获取销量。在其产品质量，由于限塑令本身规定的质量标准难于有效的测定，致使生产厂商生产不合格产品的被查出的风险较小，这样如果生产不合格产品则其产品成本便会一定程度降低。至此，对消费者、商家、生产厂商内部的竞争性利益博弈及其各自的行为选择进行分析的基础上，发现现实的竞争性利益博弈对减少白色污染产生负面效应。显然，在各类主体之间实际上形成了“纳什均衡”[⑥]，但这种均衡并不是有效执行限塑令的均衡而是影响其成效的均衡。同时，在三者之间也形成了“纳什均衡”。

　　目前，普通塑料袋庞大的消费市场、中间环节的有效提供、巨大的生产能力是“纳什均衡”这种现象的集中体现。这种现象本质上反映了三方基于各自利益在博弈中牺牲各自一定的利益，形成一种稳固的秩序，以获得的持续的稳定利益。实质上，限塑令实施之后形成的秩序相对于实施之前的秩序并未发生根本转变。显然，只凭现在的限塑令难以打破这种秩序，这种秩序的有效运行是限塑令根本无法有效的减少白色污染。在这种秩序的背后，明显存在着地方利益与整体利益的博弈，出现地方整体上的对策行为，特别是有关部门监管的松懈，这当然是基于地方经济利益的考虑。其实，“限塑令”一定程度上试图打破这种秩序，其体系化的规定已明显体现了这一点，并集中体现在对于个体营利性与社会公益性矛盾的缓解。尽管在限塑令中作出了一些过渡性、模糊性、非义务性的规定[⑦]，但其未能有效缓解个体营利性和社会公益性的矛盾。其实，这与一般的法理相违背，反而影响其原有的成效。“在法律体系中，法律细节特别重要。只有当法律引导其预期行为时，法律才能发挥作用。如果将引导预期行为的任务交由执行者自己完成，将出现不了起草者预期的行为。” [2] 且在法的规范作用中，义务性规范起到重要作用。“尽管法律的最终目的是保护人们的权利，但义务性规范比之授权性规范具有更高的确定性程度，所以从立法技术上，法律更加倾向于通过规定义务来追求高度的确定性” [3] “尽管有是从理论上说，，调制受体的权利，与其义务存在着一定的对应关系，但是不仅上述理论本身的可靠性还需要不断检验，而且就现实的法律实践而言，也必须对相关主体的义务，特别是特定主体的义务，做出尽量明晰的规定。” [4]至此，亦不难理解设计的秩序在与现实秩序对抗中为何完败。其实在法理上，限塑令的制定便存在缺陷。“一般而言，自觉的成文立法必须以人们自发形成的法秩序、社会秩序中的规则体系为规则来源的基础，而不能随心所欲的立法。” [5]如果自生秩序与法律构想的秩序不相一致，便有可能出现法无法有效执行的问题。随着对问题研究的深入，笔者认为，此时调节生产已进入死角，销售等中间环节的作用变得毫无实际意义，甚至沦为纯粹的收费制度，消费者环保意识未有明显提高。限制消费已不是达到目的的重点策略，而禁止消费则不切实际，解决问题的出路应转移。

　　三、现代公共环境政策的反思性思考

　　对于限塑令失效的经验，笔者认为可归纳为三点。第一，制度性政策的破产，制度并非总是万能的。尽管为减少白色污染，限塑令从各个环节作了制度化的规定，但缺少有效的切入点带动政策的贯彻实施，传统环境政策的简易性仍需借鉴。第二，关于公民意识反向逻辑的错误，限塑令未脱离传统环境政策的局限，基于公民环保意识制定政策，又要凭借政策来促进环保意识，这显然犯了逻辑性的错误。当然，不排除会存在一定程度的双向作用。这也提醒我们不可盲目借鉴发达国家的环境政策。第三，未合理有效运用利益诱导制度，经济性手段既要运用更要合理运用。总之，保护环境的新购秩序的再建依赖于以上三点经验的有效借鉴。

　　由于所解决问题的长期性、复杂性，仅凭即时性的政策难以奏效，应构建长期性、稳固性的现代公共环境政策。关于完善限塑令，社会各界可谓是见仁见智，尤其是在利益诱导方面。例如学界提出将塑料袋直接纳入消费税征税范围，即所谓的费改税；以及过渡性的方案，即税费结合，既沿用目前收费制度也对普通塑料袋征收消费税；单独征收环境税，获取环保资金等等。[⑧]但完善方案立法成本、执法成本比较高，缺乏可行性；以及一些具体的细节问题未予以重视。显然，利益诱导制度已是现代公共环境政策的重中之重。当然为有效减少白色污染，应注重政策的整体性。笔者认为，“后限塑令时代”的政策应包含以下内容。第一，应建立政府、第三团体主导的回收、储存体系。白色塑料垃圾其实是重要的资源，由于目前利用技术水平低，使其价值未能得到有效开发。对于体系的建立，便需要财政的支持，并以此作为整个制度性政策的切入点。第二，建立规范化的收费制度。现实而言，笔者认为利益诱导的重点在于获得环保资金，当然应做到专款专用。再加上与财政手段相配套、各地的实际情况差别很大，最佳方式地方合理收费。从而兼顾普通收费制度与税收制度的功能。关于收费的环节，主要是生产环节；收费的数额应与产量、回收成本挂钩。第三，从长远看，对于问题的根本解决寄希望于两项技术的成熟。一是可降解塑料袋生产成本与环境成本降低，二是综合回收利用技术的发展，当然这种技术的进步也并非依靠财税的强力支持便短时间内完成，但财税须为其提供基本的保障。[⑨]第四，财政资金的提供，应坚持中央为主地方为辅。第五，应充分发挥第三社会团体的作用，建立公众参与的社会团体主导的社会监督机制。总之，要增强政策合理的强制性与明示性，并以此来提高公民的环保意识，也蕴含着对消费者合法权益的保护。

　　显然，“限塑令”减少白色污染的功效甚微，但“限塑令”制定与实施为以后相关现代公共环境政策的制定提供了经验。也许，“限塑令”的重要影响在于经验而不在于实效。



【作者简介】
邱成梁，山东大学威海分校，研究方向：法经济学、法社会学；经济法、环境法。


【注释】
[①]对于环境经济手段，经济合作与发展组织（OECD）对其定义为：“政府环境管理当局从影响成本——收益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段。”（参见OCED：《环境经济手段应用指南》，中国科学出版社1994年12月版）
[②]部分学者解释为环境法上的经济刺激制度，即“环境法上的经济刺激制度是指在市场经济价值规律的基础上，以成本——效益为追求利润的动机，通过立法充分运用税收、价格、排污权交易等经济手段引导当事人施行有利于改善环境质量和持续利用自然资源的行为的基本环境法律制度。”（参见王彬辉：基本环境法律价值——以环境法经济刺激制度为视角北京：中国法制出版社2008.5）
[③]公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。（参见陈庆云等主编《现代公共政策概论》经济科学出版社,2004.031—9页）
[④]为引导群众合理使用、节约使用塑料购物袋，自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。
[⑤]法律是一种规范体系，人们在法律的指导下行为，这本身就有相互间博弈的因素。（冯玉军《法经济学的范式》北京：清华大学出版社2009126页）法律化的政策亦如此。
[⑥]纳什均衡是指在博弈中各方的战略组合是由所有参与人的最优战略组成所有参与人的战略之间形成了一种相对稳定的关系，给定其他人的战略不变，其中任何一个人的战略都是最优战略，都不会主动改变自己的战略，从而打破均衡。（朱贻庭.伦理学大辞典.上海：上海辞书出版社，2002，第139-140页.）
[⑦]限塑令规定“禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋”，即通过强制手段使其退出市场。针对这种污染严重、回收利用难度大产品，此规定符合环保原则和市场规则。如果对整个行业采取这样的措施，难免会引起市场秩序混乱，需通过财税政策调节其生产。而限塑令相关规定（财政、税务部门要尽快研究制定抑制废塑料污染的税收政策，利用税收杠杆调控塑料购物袋的生产、销售和使用，支持、鼓励废塑料综合利用产业的发展。）只具有整体指导性，并未规定具体的实施政策措施。
[⑧]实质反应了环境税的三种征收模式，融入型环境税，是保持原有的税制结构，对其相关部分进行完善和修改，把环境保护理念融入到现有的税种的改革与完善；环境税费方案，是根据现有的污染环境收费标准，进行合理变革即费改税及设计环境税时保留部分环境收费的制度；“独立型环境税模式是指在现行税制体系的框架下，根据受益者付费或使用者付费原则，以筹集环保资金为目的而独立征收的税”（参见付伯颍.论适于中国国情的环境税模式选择.现代财经，2008（11）：9~13）。
[⑨]当然在未来发展支持也会存在主次之分。笔者认为，应在相关定量分析的基础上进行选择。所谓定量分析，“即通过对事物的可以量化的部分进行测量和分析，以检验研究者自己关于该事物某些理论假设的理论研究方法”。（周林彬等著。法律经济学：中国的理论与实践北京：北京大学出版社，2008225页）显然，此时量化分析便是减少白色污染的预期量化，当然也并不是单纯地具体的数据分析更重要的是对比分析。方向的选择应立足于减少白色污染这一现实目的。


【参考文献】
[1] 王济昌 王晓琍.现代科学技术名词选编[M] 郑州：河南科学技术出版社,
2006-02
[2] 安·赛德曼. 立法学：理论与实践 [M] 北京：中国经济出版社，2008
[3] 陈金钊主编. 法理学 [M] 北京：北京大学出版社 ,2002 106页
[4] 张守文.经济法总论[M]北京：中国人民大学出版社，2009 167页
[5] 高其才。法理学[M] 北京：清华大学出版社，2007 168页