浅谈行政复议与行政诉讼的良性互动

内容提要：行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议法、行政诉讼法实施以来，在保护行政相对人合法权益、监督行政机关及其工作人员依法行使职权方面发挥了积极的作用，但仍存在许多问题，导致许多当事人舍弃复议、诉讼的法律途径，而采用信访的形式进行权益的救济。庞大的信访人群，成为当今一个影响稳定的社会问题。本文尝试对这两种救济制度在实际执法中存在的弊端进行分析后提出几点完善的粗疏建议。


一、现状


《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”这是我国现阶段有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。该法律条款确定复议与诉讼自由选择、复议前置型这两种基本类型，在执法实践中最为常见的是复议与诉讼的自由选择，少量的是复议前置，另外，还有《行政复议法》第14条规定的终局性选择型、《行政复议法》第30条规定的行政复议终局型等情形，本文着重阐述的是常见的复议与诉讼自由选择、复议前置型。


二、缺陷


行政复议、行政诉讼是当今中国社会解决行政争议获取权利救济的基石。现阶段公民为解决行政争议获取权利救济时，有的选择行政复议，有的选择诉讼，有的选择复议后对复议决定不服又进行诉讼，更有甚者复议或者诉讼终结后通过信访再进行权利救济，庞大的信访人群，困扰着政府，成为当今一个影响稳定的社会问题。笔者是多年从事行政复议应诉的工作人员，根据实际工作状况，对《行政复议法》、《行政诉讼法》二种权利救济制度客观存在的弊端进行分析。


首先，作为行政机关内部解决行政争议的行政复议制度，存在着护短现象。由于行政机关上下级及部门与政府之间的隶属关系，复议过程中或多或少存在地方保护主义、部门保护主义，导致行政复议难以做到公开、公正、公平，无法真正保护行政相对人的利益。在工作中?­常遇到这样的情况，为避免复议后被上级行政机关撤销或者变更影响执法质量的考核成绩，作出具体行政行为之前特意向上级行政机关的复议机构请示、汇报，这种做法客观上剥夺了行政相对人向上一级行政机关申请复议的权利，导致行政复议走过场，以维持了事。再如，行政复议案件撤诉率居高不下，今年来受理的复议案件，撤回申请的比率接近一半，在撤回申请中有很大一部分并非因为其对?­具体行政行为不再有异议，而是基于外力的影响而不得不撤诉。将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，逐步表现得越来越明显，复议案件起诉率、撤回申请率高就是很好的证明。行政相对人出于“官官相护”的顾虑，舍快捷、便利的复议而选择漫长的诉讼，甚至信访，使行政复议的作用难以得到充分发挥。


第二，行政诉讼制度本身存在缺陷。表现在：一是行政诉讼法规定的受案范围狭?­。行政复议受案范围不受行政诉讼法的约束，较行政诉讼的受案要宽得多，并将抽象行政行为纳入行政复议审查的范围。1999年11月24日的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》尽管扩大了受案范围，仍难以周全可诉所有的具体行政行为，一些受损的权益得不到司法最终的救济，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷，如涉及农民负担、土地征用和房屋拆迁等争议不能或难以通过行政诉讼得到解决。二是适用的依据狭?­。行政诉讼中，对争议的具体行政行为适用的法律进行审查时，《行政诉讼法》规定：人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据;参照行政规章及地方政府规章;规章以外的其他规范性文件不能作为审理行政案件的法律依据。行政复议中，?­先的《行政复议条例》规定，“复议机关审查复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据”，《行政复议法》回避了行政复议的法律适用问题，对行政复议的法律适用未作规定。但是，针对具体行政行为的法律适用问题，《行政复议法》用了“适用依据”这一比较笼统的字眼。由于依据的范围比较广泛，法律、行政法规、地方性法规当然是依据，行政规章、地方政府规章也是依据，并且目前我国大量的行政执法的依据是非法律形式但事实上具有法律效力的行政决定、命令、规定、解释等规范性文件，透过字里行间，复议机关审查复议案件，除了法律、行政法规、地方法规、规章外，还要将非法律形式的规范性文件作为审查依据。


三是审查范围狭?­。《行政复议法》规定对具体行政行为明显不当的有权进行审查，作出有利于维护当事人合法权益的决定，而行政诉讼法对行政机关的在自由栽量范围内的裁决，规定法院无权进行审查，导致在执法实践中出现：当事人如选择直接向法院起诉的方式来维护自己的合法权益，因行政行为不当不属于法院的审查范围内，使当事人的合法权利得不到应有的救济。相反地，如果当事人选择的是先向行政复议机关提出，那么复议机关就可以通过适当性审查解决自由裁量权的合理性，从而满足当事人的要求。即使当事人对复议决定不服，仍然可以向法院起诉，通过法院对复议决定的合法性审查，敦促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。


第三，由于受到行政的钳制，司法公正面临挑战。尽管诉讼法确立人民法院在审理案件时“依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、“在适用法律上一律平等”的?­则，然而，在现行的司法体制下，各级法院的?­费必须由同级政府确定，法院的财政与地方财政融为一体，地方法院更多地倾向于从发展地方?­济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。在人事制度方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任、罢免或任免。由于财政、人事因素，使得地方法院在法律与权力、法律与关系之间寻求妥d­的办法，甚至有时候和行政机关一起对付?­告，因此行政审判的公正性难以保证。久而久之，行政管理相对人同行政机关对薄公堂进行行政诉讼的信心日趋不足，认为法院和行政机关“官官相护”，通过司法途径不一定能保护自己的合法权益。另外，行政判决执行难，诉讼周期长，诉讼成本高，赢了官司日后遭行政机关打击报复，等等，导致行政相对人降低了对法院甚至对法律的期望值。最终的司法途径无法保证受损权利得以救济，导致许多人选择信访途径寻求救济。

三、对策


首先，加快推进司法改革，设立专门的行政法院。


好多人大代表和专家提出建议设立专门的行政法院，笔者也深有同感。由于我国是一个大行政的国家，行政诉讼又必然要对政府机关行政行为进行审查，如果法院受政府过多地钳制，司法公正受到考验，设立专门的行政法院，从现在的人民法院系统单列出来，人事、财政等权利不再受制于地方政府，统一由最高人民法院管辖，可以对行政案件的独立审判提供切实有效的保障，促进政府依法行政，这是改革措施之一。改革措施之二是：取消行政复议。按照《行政诉讼法》的规定，当事人对行政复议机关作出的复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。由此，笔者认为行政复议决定的可诉性将导致国家行政资源的浪费。理由是：行政复议机关在法定时间内作出复议决定后，只要申请人或第三人有异议，均可向人民法院起诉。人民法院受理后又将进行调查取证、开庭审理作出判决。期间行政复议所作的大量工作及人力、财力、物力都白白浪费了。且通过行政复议进行内部监督，实践证明并没有达到《行政复议法》预期的效果。为节约行政资源，减轻当事人的诉讼成本，能否借鉴西方国家的法律制度，取消行政复议程序，由复议机构和人民法院的行政庭合并组成专门的行政法院解决行政争议，将会起到事半功倍的效果。


其次，加大立法步伐，修改行政诉讼法，将更多的行政行为纳入司法审查的范围。


随着普法的深入，公民的权利意识越来越强烈，当自身的权利受到行政机关不法侵害时，越来越多的人选择通过行政诉讼的司法救济途径维护自己的权利，由于行政诉讼受案范围、审查范围、适用依据明显?­于行政复议，产生司法救济的空白领域，相对人受到行政诉讼受案范围、审查范围、适用依据外部分行政行为侵害时不能及时获得司法救济。尽管我国的《行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来，?­过了两次《司法解释》，行政诉讼的受案范围呈现不断扩大的趋势，但在司法审判实践中还有一些空白和欠缺，仍不能适用依法治国发展的需要，迫切需要根据我国法治发展水平并借鉴其他国家的立法?­验对?­有立法做出修改，使行政相对人受损的权利能够通过司法途径获得及时的救济。


第三，重新设定复议前置模式


鉴于我国目前行政复议案件居高不下的维持率，行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥，甚至还阻°­了当事人合法权益的及时维护，笔者认为建议必须减少目前单行立法所规定的行政复议前置情形，将复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的事项之中。建议：


1、对《行政诉讼法》第37条第2款进行修改，取消“法规”可以设置复议前置程序的规定，将此项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律”。如此一来，复议前置的范围将有所缩减，作为相对人程序性权利的救济选择权将获得更为有效的保障。


2、将复议前置模式限定于某些具有极强技术性、专业性的案件，以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。这些行政争议大致包括：商标、专利、麻醉药品和精神药品管理、交通事故、环保、税务、海关、商检、外汇等。


第四，推进普法进程，提高全体公民的法律水平。


目前，我国公民的法律意识较以前有了普遍的提高，知道用法律的武器来维护自身的权益，但是对法律知识的了解、掌握还相当贫乏，因此，必须加大维权方面的法律宣传力度，主要是行政复议法、行政诉讼法的宣传。只有提高全体公民的法律水平，使其知道怎样运用法律武器来保护自己权利，摈弃动辄上访寻求更大权力保护的错误观念，才能真正解决在其合法权益受到侵害时不知告、不会告、不敢告的问题，同时还可以加强公民对行政机关的执法监督，更有利于促进整个社会执法水平的提高，加快依法治国步伐。


构建社会主义和谐社会，是党的十六大和十六届三中、四中全会提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时刻的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。要彻底解决上访问题，引导群众以理性合法的形式解决矛盾、受损利益获得真正的救济，充分彰显“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念，关键的关键是要加强司法的独立仲裁能力、充分发挥司法的监督职能，依法、及时、合理地解决行政争议。