浅析行政复议和行政诉讼的关系

1　行政复议和行政诉讼概念比较 
　　 
　　(1)二者的概念。行政复议是指行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为侵犯其合 法权益，依法向法定的行政复议机关提出申请，由受理申请的复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，并作出裁决的活动和制度。行政诉讼是指，行政 向对方认为行政主体的行政行为侵犯了其合法权益而依法向人民法院起诉，由人民法院就被诉行政行为合法性作出裁决的制度。行政复议和行政诉讼的定义中可以看 出，二者都是对行政主体的具体行政行为提出争议，以对具体行政行为的合法性审查为核心i以独立行使职权为保障；法律主 体都由三方构成，行政复议是由发生纠纷的行政机关和相对人各为一方，作为纠纷解决者的上级机关或人民法院为第三方。除此之外，二者的法律地位也是平等的， 解决纠纷所适用的某些原则也是相同的，如“不告不理原则”、以事实为根据，以法律为准绳原则、不适用调节原则等。二者程序虽然不尽相同，但都体现了司法 性，即都要通过特定的程序和机构来解决行政争议，强调程序的公正性。 
　　(2)行政复议的地位是独立的。行政复议与行政诉讼之间的密切关系是 毋庸质疑的，但行政复议对于行政诉讼而言，是处于附属配套地位还是有着独立地位，学界有着不同的说法。有的学者认为，行政复议制度是作为1989年《行政 诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。有的学者认为应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚。笔者 认为，行政复议相对于行政诉讼是有其独立性的。复议制度属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于“自律”的范畴；而行政诉讼 则是司法权对行政权的监督，涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于“他律”的范畴。行政诉讼只能审查行政行为是否合法，而行政复议对不合理的行政行为同 样作出裁决。 
　　 
　　2　我国行政复议和行政诉讼关系的状态和存在问题 
　　 
　　(1)行政复议与行政诉讼衔接模式中的问题。 
　 　对于我国立法上关于行政诉讼和行政复议之间衔接的模式，没有统一的规定，就目前学术界有两种说法：一则是行政复议前置原则。复议前置是指行政复议是行政 诉讼的必经程序，行政相对人必须先向行政机关申请复议，如不服复议决定，再行起诉。二则是自由选择原则，即当事人可在行政复议与行政诉讼两者中自由选择其 救济途径。 
　　我国行政法学学术界对这两种衔接模式有不同观点：一种认为应该充分尊重相对人的自由选择权。如经复议再进入诉讼，延长了救济时 间，不利于对当事人权益的及时保护；由于上级机关和原机关不在同一地区，复议前置会给相对人带来不便。另一种则认为应该遵循“穷尽救济原则”。“穷尽行政 救济原则”指当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简 便的救济手段，然后才能请求法院救济。我国《行政诉讼法》规定。人民法院审理行政案件，是对具体行政行为的合法性进行审理，而对于具体行政行为的合理性， 法院原则上无审查权力。这就导致不具有法律专业知识的相对人在选择了不利于自己的救济模式后，只得无奈地感到失望。
　　(2)经过复议的案件，诉讼标的确定的问题。目前我国的复议后起诉的情形，大致为以下几种；
第一，复议机关决定维持原具体行政行为的，原具体行政行为机关为被告，原机关负举证责任。这里由于复议机关无须对其作出的维持决定负责，复议机关为避免在行政诉讼中当被告，往往维持。有学者认为，凡经过行政复议的案件一律以复议机关为被告提起行政诉讼。也有学者认为，如果复议决定维持的案件也由复议机关为被告，可能无法很好地履行举证责任。笔者比较赞同第一种说法，即“谁行为，谁被告”的司法原则。
　　第二，复议机关改变原具体行政行为(包括变更与撤销)。当行政复议改变原具体行政行为时，复议机关为被告。这里出现一个值得探讨的问题：对具体行政行为适当性审查后作出的复议决定能否被提起诉讼?按照行政诉讼的受案范围来分析，行政诉讼只能审查具体行政行为的合法性，而不能审查其适当性(除非行政处罚显失公正)。有学者认为，针对行政行为适当性作出的复议决定仍然属于行政裁量行为，不属于现行行政诉讼的受案范围。
　　第三，复议机关不予受理、不答复。如果是复议前置的。被告为复议机关；而自由选择复议或诉讼的，被告可以是原具体行政行为机关也可以是复议机关。
　　
　　3　我国行政复议与行政诉讼关系的问题解决对策
　　
　　(1)两种救济制度的优势并举原则。在构建二者关系的问题上，奉行自由选择原则抑或“穷尽救济制度”原则，都应该秉持最大程度保护相对人权益的原则。笔者认为，两种制度、两种原则各有所长，可采取互补之的方法寻求救济之路。比如，人民法院在受理对具体行政行为提出争议的案件时，人民法院认为是合法的但失当的，可以告之相对人撤诉，另起行政复议。
　　(2)相对人诉讼标的的更多选择权。诉讼标的究竟是原具体行政行为机关还是复议机关，如上面所述，遵行“谁行为、谁被告”的原则，但是为了避免程序的不必要增加。可以充分利用复议机关的内部追究机制，对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件，通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任。有学者认为，在确定上述规则时还应注意两个问题：一是如果当事人对复议的程序有异议时(尽管复议结果是维持原行政行为)，则不应剥夺当事人以复议行为为标的提起行政诉讼的权利。二是复议维持是指在事实理由、法律依据及最后处理等各方面都对原行政行为予以维持，因而如果仅是维持了处理结果上，但改变了原行为所认定的事实或依据法律(或条款)，则都应当视为改变了原行政行为，当事人有权以复议机关为被告，以复议决定为标的提起行政诉讼。
　　(3)司法最终审查为原则。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决”。可见，行政纠纷应由司法救济作最终的裁决。司法最终审查原则已为世界各国所普遍接受。综观我国的行政复议与行政诉讼的衔接模式，并没有完全遵循“司法最终审查原则”，我们还设置了行政复议终局模式，这样就限制了部分争议救济途径的选择权。从更好地保护相对人权益的角度出发，我国应该借鉴国外的先进法治经验，坚持司法最终审查原则，从而监督行政机关具体行政行为。对此，笔者比较赞同周汉华教授提出的行政复议司法化的三种模式。即行政法院模式、双轨制模式和司法化模式。行政法院模式主张合并行政复议与行政诉讼制度，废除普通法院的司法审查权。双轨制模式主张先在少数特定领域引入独立的复议机构，再逐步扩大范围。司法化模式则以司法化为目标，对现行行政复议制度进行较为系统的改革，以增强行政复议的独立性和公正性。虽然这个提法有些地方还值得商榷，但却逐步地推进行政复议司法化的进程。