建设项目环境影响评价制度中“实质审查”的反思

【摘要】　　建设项目环境影响评价制度实施过程中各环节存在着定位模糊的情况，从而影响了影响建设项目环境影响评价制度的实效。其中最根本的原因是审批环节中强调实质审查。通过形式审查制度的明确可以使建设项目环境影响评价制度中跟踪评价程序得到应有的重视，从建设项目的实际结果上考量各方责任的分别承担，实现审批机构与技术提供方的脱离、环评单位向建设单位承担责任、建设单位要保证环评基础材料的真实。实践中，在审批环节进行形式审查对环保行政机关来说易于操作，减少了利益因素的干扰。同时，使参与到建设项目环境影响评价中的各主体角色定位明晰，责任明确。其中，专家作用则主要体现于编制环评报告书的环评单位中与项目落实中的责任倒查中。
【英文摘要】There is an ambiguous situation in the implementation of the EIA system for construction projects which weaken its effectiveness. The most fundamental reason for the problem is the 'substantive review' in the EIA system that we should make the preliminary review system clearer, pay enough attention to the tracking assessment process in the EIA system for construction projects, and consider respective implementation of duty for each party according to the actual result of construction projects. Thus we could realize the separation of approval administration from technology supplier. The EIA unit should be responsible for the construction unit, and the construction unit should guarantee the authenticity of base material for the EIA. The preliminary review during the examination and approval process will reduce the disturbance from benefit consideration, which results in an easier operation for the environmental administration. At the same time, it helps to set up a clearer position and responsibility for each party participating the EIA of construction projects. Among them specialists play their role in EIA report units and the backward examination to the implementation of projects.
【关键词】建设项目环境影响评价制度；制度实施；形式审查
【英文关键词】EIA for construction projects; System implementation; Preliminary review
【写作年份】2007年


【正文】
　　环境影响评价这一概念自1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上首次提出 “它是指在从事工程建设或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或计划正式实施前，就其对环境资源可能造成的影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度”[[1]]1969年美国最早把环境影响评价在《国家环境政策法》中确立为政府环境管理的一项基本制度，已为世界各国普遍借鉴。环境影响评价制度因其所具有的预测性和评价性的特点，可以在“第一时间”从环境的角度发现问题，进而提出预防污染和生态破坏的办法和措施，这正是其他措施不具备的特点和优势。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称为《环评法》）于2002年10月28日经全国人大常委会正式通过，于2003年9月1日正式实施。立法者的目的在于将其作为避免“先污染后治理、先破坏后恢复”的有效法律，作为从末端治理到源头控制，杜绝环境污染、生态破坏的利器。然而，我国的环境影响评价制度的实施虽然已有二十多年的历史，现实中违反《环评法》的行为仍比比皆是，除了深层的社会原因外，笔者认为建设项目环境影响评价制度本身具有相当的科学性，其问题存在于在实施过程中各环节存在着定位模糊的情况，从而影响了影响建设项目环境影响评价制度的实效。
　　
　　一、建设项目环境影响评价制度存在的问题
　　
　　自改革开放以来，我国的环境保护工作逐步走上法制化轨道。1979年颁布的《环境保护法（试行）》第6条规定：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施工。”1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》，成为我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据。至2003年9月1日《环评法》的施行，建设项目的环境影响评价工作在我国开展已有20多年的时间。所谓建设项目环境影响评价制度，是指建设项目（包括基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目），在某一地区动工兴建之前，事先对该项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境的不良影响进行调查、预测和评估，提出防治环境破坏的措施，并按法定程序进行报批的法律规定。
　　
　　就制度本身来说，它要求项目建设单位委托环评单位对拟建的项目进行环境影响评价，由环评单位作出环影响评价报告书最终经由审批机关审批决定拟建项目是否能够开工建设。有学者指出，“目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。”[[2]]我们知道，建设项目环境影响评价中存在着的多是工程技术上的问题，而作为审批单位的行政主管部门不具备进行环境影响评价的技术职能，所以审批单位只能通过专家组对环评单位提交的环评报告书进行审查，行政主管机关依照专家组提供的审查意见来实现其在审批过程中对技术层面的考量。笔者认为，在建设项目环境影响评价的制度安排上其实已经体现了“审批分离”的思想，建设项目环境影响评价制度无法取得实效的原因，笔者以为主要是在制度实施中存在着问题，主要有以下几点：
　　
　　（一）审批环节中的实质审查
　　
　　环境影响评价制度规定了建设项目必须开展环境影响评价，其环境影响报告书必须得到环保行政主管部门批准[[3]]。于是，一些建设单位就千方百计地事先征得环保主管部门同意，这样也就很少有不被批准的建设项目环境影响报告书，再加上即使正常的环境影响报告书被批准后，其环保措施在之后不被落实也不受追究等各种原因，导致一些地方编制环境影响报告书也成了应景之作，使环境影响评价制度流于形式。[[4]]究其原因，笔者以为是制度实施中审批环节的审查性质被定义为实质审查，这一定义是十分不妥的，因为恰恰是“实质审查”为建设单位提供了“背后运作”的机会。我国《环评法》规定建设项目的环境影响评价报告书须得到环保行政主管部门的批准，即意味着只要得到了环保行政主管部门的批准那么其提交的报告书就应被认定为合法、科学的。事实上，这份报告书仅仅是“背后运作”的一个道具，出现这种“运作”的原因在于，目前的环境影响评价制度中，行政主管部门对环境影响评价报告书的审查属实质审查。经过了“实质审查”之后的报告书自然应当是“合法、科学的”，由此，环评单位当然无须对通过审批的环评报告书的质量承担责任。对建设单位来说，“实质审查”制度为其提供了“背后运作”的条件，而环评单位编制的报告书中评价结论含糊、模棱两可，实际上是将项目的环境可行性与否的结论推给审批部门。审批机关“实质合格”的“标签”一贴则可以免去诸多责任的承担，“实质审查”制度成为建设单位与环评单位“积极运作”的动因。
　　
　　（二）环评单位与环保行政机构间关系尚未理顺，其独立性因潜在的利益关系而无法保障
　　
　　依据《环评法》第19条和第20条的规定，首先，接受委托为建设项目环评提供技术服务的环评机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，获得资质证书，并按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责；其次，环评机构不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系，任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。从这两项规定可知，《环评法》为环评机构作的角色定位为：独立于环评审批机关而存在的法律主体，其实质是介于建设单位和环评审批机关之间提供技术服务的中介机构。
　　
　　但是，我国的环评早先都是由环保行政机构所属的评价机构来进行的，机构编制、人员安排、工作项目、经济效益均由环保行政机构决定。即使现在已经进行改制，环评单位作为一个独立的市场主体出现与环保行政机构“脱钩”。但这种“天生的联系”目前仍影响着环评单位与环保行政机构的工作。许多环评单位仍是环保行政机构下属的事业单位，这其中复杂的联系，使得环评单位的独立性因潜在的利益关系而无法保障。而进行审批的环保行政机构，其工作人员的奖金收入可能正是来自于事业单位的“贡献”，其亦可能因潜在的利益关系而失去了应有的公正性。
　　
　　（三）参与环评过程的专家未实现专职化
　　
　　参与到环评全过程的专家在不同角色中发挥作用，但没有实现专职化，同一批人员在不同的角色中出现，可能出现利益互换，使环评的真实性、客观性无法保证。而环评单位的经济效益好，能专心只做审查工作的专家不多。
　　
　　环境问题的复杂性、持久性和隐蔽性，环境保护的科学技术性以及环境影响评价是一项学科综合性强、涉及公众利益的专业技术工作。专家对那些与环境影响相关的特定领域的自然规律、生态规律和法规政策运行规律有较深的研究和了解，使得专家在环境影响评价过程中必然发挥着重要的作用。《环评法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。可见，我国已经以法律的方式确定了专家参与环境影响评价的主体地位。
　　
　　但在环评工作实践中，环评专家们在一些项目中是环境影响评价报告书的制作者，而在另一些项目中又参与到行政主管部门组织的专家审查中。就一个专家来说，在环境影响评价过程中其身份可能是报告的制作者也可能是对报告进行审查的专家。虽然在同一个建设项目中一个专家以这两种身份同时出现是被绝对禁止的，但是，在一定的地域范围内，相关专家的数量是一定的，在此建设项目中你是环评报告书的制作者我是报告书的审查者，在彼建设项目中我是环评报告书的制作者你是报告书的审查者。这种情况之下，专家之间极有可能出现利益的互换从而使专家审查的技术把关作用丧失。
　　
　　诚然，环评从业人员的素质和能力是环境影响评价作能否满足《环评法》要求的基本保证。目前，中国开始实施环境影响评价职业工程师制度，职业资格考试亦于2006年开始，这是中国环境影响评价制度中人员管理制度化、法律化的重大突破，要通过职业工程师制度对评价单位进行重新组合，发挥市场的作用，通过强强联合鼓励一些技术能力强的评价单位发展壮大，淘汰一批技术水平不高、工作敷衍塞责的评价单位，同时欢迎国外环境影响评价机构进入中国环评市场，在公平竞争中共同提高环境影响评价水平。[[5]]
　　
　　笔者认为，在实现环评从业人员职业化的同时还应该实现其专职化，各司其职、各负其责，这才能从根本上保障独立的专家意志。目前实践中，参与环评单位的专家收入远高于参于报告书审查工作的专家，出于利益的考虑，要实现专职化就必须先解决经济上的问题。也就是说，只有当专职专家的经济收入得到保障、社会地位得到认可时，才能从根本上保障独立的专家意志。
　　
　　我们可以看到，上述三项原因中最根本的是审批环节中的实质审查，其他两项原因亦主要因其所致：“实质审查”为建设单位提供了“背后运作”的机会，使得环评单位与环保行政单位之间的关系无法理顺。同样，因实质审查性质所带来的肯定评价诱使专家间利益互换的出现。笔者认为，建设项目环境影响评价制度实施中的审查环节不应是实质审查。
　　
　　二、环评报告审查：从实质审查到形式审查
　　
　　如上文所述，在实质审查体制下，由环评单位提交的环评报告书经审批通过后，如果在建设中出现了问题，环评单位往往会以“审批通过即意味着报告书合格”为由不承担责任，实质审查的模式导致环评单位只求使审批通过，无法保障环评报告书的真实性及科学性，使建设项目环境影响评价制度丧失其技术预测、防范的目的。
　　
　　笔者认为，行政主管机关通过专家对环评报告书的审查应为形式审查。就审查环节来说，我国目前的实际做法一般是临时聘请一些专家和有关部门的行政管理干部，以开大会的形式由环保部门组织评审，致使评审人员在对项目的有关情况缺乏实际了解和对有关技术监测数据，环境影响分析不甚理解的前提下只能就环境影响报告书、表上的所载内容作表层的即兴发言，根本谈不上对报告书、表进行客观、科学的评审。多数“环评”报告书虽以“顺利通过”或“原则通过”而告终，但也基本只是流于形式，难以保证“环评”的科学性和客观性。若进行形式审查，只要环评单位提交的环评报告书符合相应的政策及技术标准即可获得批准，这样必将使行政机构减轻工作，现实可行。在形式审查的模式下，因评价文件失实而导致问题的出现时环评单位必然应承担责任。环评单位必须保证其提交的环评报告书分析预测合理性，预防措施可行性、有效性。当然，这是以建设单位提供真实、可靠的环评基础资料为前提的。
　　
　　三、强调后续落实环节，实行责任倒查
　　
　　现行有关环境影响评价的法规，偏重于环境影响报告的编制和审查，对其后的落实环节没有明确规定，缺乏有效的监督管理手段。[[6]]笔者以为这亦是强调实质审批制度而存在缺陷的体现。
　　
　　环评报告书得到有关部门批准后，原则上评价程序即告终结，但以整个制度的完善考虑，必须有对评价结果实施情况的追踪及监督程序。跟踪评价程序是每个环境影响评价的必不可少的后续程序，是环境影响评价报告书得以落实的保证，因此所有的战略环评和建设项目环评都必须进行跟踪评价。[[7]]在进行形式审查的模式下，跟踪评价程序尤为重要。我国《环评法》第15、27条对跟踪评价程序作了一定的规定但存在跟踪评价的范围太窄及跟踪评价的主体不合理的问题。
　　
　　当实现实质审批向形式审批制度的转变后，作为后续程序的跟踪评价必然成为建设项目环境影响评价制度中的重要环节。跟踪评价首先应该由审批机关即环保部门由专人组成一个环保跟踪评价小组，对其进行审批的环境影响报告书的后续工作进行监督，在监督过程中，及时发现与原评价结论不相符的情况，或在实施过程中及时修改环境影响报告书，发挥跟踪评价程序的真正作用。[[8]]其次，在后续程序中，当发现建设项目在环境保护上出了问题时，必然要组织专家进行相关的审查而这样的审查必然要找出责任的承担者。也就是说，通过形式审查制度的明确使建设项目环境影响评价制度中跟踪评价程序得到应有的重视，从建设项目的实际结果上考量各方责任的分别承担，从而实现：
　　
　　（一）审批机构与技术提供方的脱离。进行审批的行政机关只进行形式审查，审查通过并不意味着对建设单位委托环评单位提交的环评报告书的实质认定，建设单位或环评单位再也无法以“审批通过即意味着实质合格”为理由推脱责任。而在技术层面上，专家在这一环节中亦只是按照相应的技术标准进行形式上的审查，避免了实质审查中可能存在的利益互换的情形，使审批机构与技术提供方脱离。形式审查大大减轻了负责审批的行政机关的工作量，亦具有现实可行性。
　　
　　（二）环评单位向建设单位承担责任。环评单位作为中介机构基于其市场营利的必然性，它可以为建设单位的项目顺利通过而出谋划策，但是其建设设计要保证达到标准的环保交付与运行否则要向建设单位承担赔偿责任。这使得环评单位在接受建设单位委托时首先就要衡量该建设项目是否符合相关的技术要求，使其不会因经济利益而为不符合环保要求的建设项目进行环境影响评价。同理，那些不符合环保要求的建设项目连接受委托的环评单位都找不到，更不可能开工建设，这在一定程度上起到了预防的作用。
　　
　　（三）建设单位要保证环评基础材料的真实，明确各主体的责任。通过从建设项目的实际结果上考量各方责任的分别承担的倒查制度使得环境影响评价各个环节中各主体的责任得到明确，而就建设单位来说，其负有保证评价材料真实的责任。将保证评价材料真实性的责任加诸于建设单位身上，一方面，环评单位不用去调查委托人提供的材料是否真实，因为这样的调查不是其作为受托人能做到的事，只会加大环评成本而无实质意义；另一方面，由建设单位承担真实性责任不仅减轻了环评单位的负担而且建设单位不得不考虑到提供虚假材料的不利后果，督促其提供真实、客观的材料从而保障环评单位评价的客观性和科学性。
　　
　　（四）专家作用体现于环评单位及结果审查中。专家在建设项目环境影响评价制度的作用一直受到强调。在形式审查制度中专家的作用则应集中体现于环评单位及倒查责任这两个环节中。首先，编制环评报告书本身就是一项专业技术活动，由于环评单位要向项目建设单位承担设计可行性的责任，使得技术专家在编制环评报告书的过程中更注重环保要求，可确保环评报告书中的环保设计能够落实。其次，在倒查责任中，从结果追究责任亦是一项技术性工作，惟专家才能担此重任。同时，我们也要看到在形式审批制度下，应实现专家的专职化以避免利益的交换。最为有效的措施自然是物质上的保障以及社会地位的承认。
　　
　　四、结论
　　
　　笔者以为，建设项目环境影响评价制度实施中的主要问题是定位不准，强调实质审查导致了制度实施中出现了诸多问题，使制度无法取得实效。在审批环节进行形式审查对环保行政机关来说易于操作，减少了利益因素的干扰。同时，使参于到建设项目环境影响评价中的各主体角色定位明晰，责任明确。其中，专家作用则主要体现于编制环评报告书的环评单位中与项目落实中的责任倒查中。


【作者简介】
郭羽，女，福建省莆田市人，福州大学法学院环境与资源保护法学在读研究生。


【注释】
[1] 蔡守秋．环境资源法学[M]．北京：人民法院出版社，2003：178．
[2]蔡守秋．论健全环境影响评价法律制度[z]．中国民商法律网．//www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=16715．2007-5-23．
[3] 曹明德．从“环保风暴”看环境法治存在的问题 [J]．华东政法学院学报．2005，（4）：13-17．
[4] 王灿发．“环保风暴”的影响及其显现的环境执法问题[J]．华东政法学院学报．2005，（4）：18-19页．
[5] 潘岳．加强环境影响评价管理的几点意见 [J] ．环境保护。2005，（2）：14-15．
[6] 张璐．从圆明园整治事件看我国环评法的不足 [J]．法学．2005，（6）：5-9．
[7] 向佐群．我国环境影响评价法的完善 [J]．行政与法．2005，（2）：97-100．
[8] 石岩．浅析环境影响评价制度在经济发展中的困惑 [J]．中国环境管理．2006，（3）：26-27．
[9] 唐澍敏．论环境影响评价制度 [J]．行政与法．2002，（1）：65-66．



【参考文献】
[1] 蔡守秋．环境资源法学[M]．北京：人民法院出版社，2003：178．
[2] 蔡守秋．论健全环境影响评价法律制度 [z]．中国民商法律网．//www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=16715．2007-5-23
[3]参见《中华人民共和国环境影响评价法》，第16条、第22条。
[4] 石岩．浅析环境影响评价制度在经济发展中的困惑 [J]．中国环境管理．2006，（3）：26-27．
[5] 潘岳．加强环境影响评价管理的几点意见 [J] ．环境保护。2005，（2）：14-15．
[6] 唐澍敏．论环境影响评价制度 [J]．行政与法．2002，（1）：65-66．
[7] 向佐群．我国环境影响评价法的完善 [J]．行政与法．2005，（2）：97-100．
[8] 向佐群．我国环境影响评价法的完善 [J]．行政与法．2005，（2）：97-100．