从环境行政主管部门首长的选任和职责看环境保护法的修改

【摘要】　　我国属于行政主导型国家，且我国行政机关实行的是首长负责制，这两个特点决定了我国环境行政主管部门的首长在环境管理中有着特殊的地位。要发挥好环境行政主管部门首长在环境管理中的作用，就要在环境保护法的修改中对环境行政主管部门首长的选任，强化其职责等方面作出规定，从体制上和制度上为环境行政主管部门执法提供良好环境，这应当也是解决我国环境问题的一个治本之策。
【关键词】环境管理体制；环境行政主管部门；首长；环境保护法
【写作年份】2007年


【正文】
　　虽然我们尚不能就“环境危机”提出一个能被普遍接受的定义，如何界定“环境危机”的标准也众说纷纭，但是，2006年我国发生重大污染事件161起以及连续三年的“环保风暴”专项执法行动似乎表明我国进入了一个环境事件频发时期，无论是否可以视此为“环境危机”的前兆，环境问题都已成为我国发展中不容忽视的一个重要问题。
　　
　　我国的环境问题有着深层次的体制与制度上的原因，因此，进行环境管理体制改革，完善环境法律制度乃是治本之策。正是在此背景之下，环境保护法的修改已成必由之路。由于环境行政主管部门在环境问题的解决中要发挥首要的作用，因此，环境保护法的修改应当考虑强化环境行政主管部门的职责。而要强化环境行政主管部门的职责，首要的应当是就环境行政主管部门首长的选任和职责作出科学的安排。
　　
　　一、首长的作用：行政主导型与首长负责制
　　
　　我国属于行政主导型国家，且我国行政机关实行的是首长负责制，环境行政主管部门首长对环境行政主管部门有着极为重要的影响，甚至首长能在相当大程度上决定环境行政主管部门履行职责的情况。
　　
　　根据1989年《环境保护法》第26条、第27条、第35条、第36条、第3 7条、第38条，2003年《排污费征收使用管理条例》第3条、第6条、第7条、第9条、第13条、第14条、第19条、第21条、第22条、第23条以及2002年《环境影响评价法》、1996年《水污染防治法》、2000年《大气污染防治法》、1996年《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、2003年《中华人民共和国放射性污染防治法》、《自然保护区条例》等法律法规的有关规定，环境行政主管部门拥有实施现场检查和监测、制定环境标准、验收污染防治设施、批准环境影响评价报告书（表）、实施部分行政处罚等广泛的职权。
　　
　　毫无疑问，环境行政主管部门的首长，尤其是正职首长对环境行政主管部门能否正确履行法定职责负有首要的责任。虽然我国法律赋予环境行政主管部门的权力还有扩大的空间，特别是应当赋予其停业、关闭决定权和行政处罚强制执行权。然而[1]即使是根据现有法律的授权，环境行政主管部门若能排除干扰，勇于履行法定职责，我国的环境形势也必将大为好转。然而正是由于环境行政主管部门的首长由所属的人民政府任命，首长升迁，定于政府，而政府又多是根据该首长“表现”进行考核，敢于成为环保斗士的首长可谓少之又少。首长忙于开各种协调会，环境行政主管部门履行职责又怎能不大打折扣？在此情况之下，行政不作为，甚至违法行政自然会成为见怪不怪的现象。
　　
　　可以设想，如果环境行政主管部门的首长能不计个人得失，敢于“得罪”人，能排除各种干扰因素，独立的、科学的作出决策，正确的、妥善的履行法定职责，那么环境行政主管部门也能大有所为，不再成为“软柿子”。根据法律规定，环境行政主管部门有审核、批准环境影响评价报告书（表）的权力，对违反《环境影响评价法》的行为有追究违法者行政责任的权力，如果环境行政主管部门能在首长的正确领导下切实行使好这些权力，将所有不符合环保要求的项目挡于马下，笔者相信环境行政主管部门“软”的形象必会大为改观。由此可见，充分发挥环境行政主管部门“能量”的关键在于建立能让首长不顾忌个人升迁，敢于放手工作的体制和机制。
　　
　　二、环境行政主管部门首长的选任
　　
　　环境行政主管部门首长的选任机制对强化首长职责，发挥首长作用有重要的意义。从当前情况来看，我国现在的环境行政主管部门首长的选任机制不利于首长放手工作、独立决策。我国现在环境行政主管部门的首长多由所属政府的首长决定人选，加上环境行政主管部门在政府各部门中并非“核心部门”，甚至并非“重要部门”，环境行政主管部门首长行事多有顾忌，决策起来难免缚手缚脚。要改变这一状况，就需要改革现有的首长选任机制。
　　
　　笔者认为，从强化首长独立性考虑，可以采用以下方式决定首长人选：中央环境行政主管部门的正职首长由国务院总理提出人选，并经全国人大常委会决定；省级环境行政主管部门的正职首长由中央环境行政主管部门提出二倍人选，并由省级人大常委会差额选举决定；省级以下环境行政主管部门的正职首长由省级环境行政主管部门的首长提出二倍人选，并由市、县级人大常委会差额选举决定；环境行政主管部门的副职首长由正职首长提出人选，并经上级环境行政主管部门同意后决定。
　　
　　为了减少内耗，高效行政，应当继续实行由环境行政主管部门的正职首长任党委书记的做法，并建议由党的组织部以文件的形式固定这一“惯例”做法。如环境行政主管部门的正职首长为非党人士，则可由副职首长任党委书记。由于党委书记如何选任乃属党管事项，并非法律所能规定，因此环境保护法的修改也不应就此作出具体规定。但法律起草或修订委员会可以向中央组织部提出建议，由中央组织部作出相应规定。
　　
　　同样，基于提高行政效率的角度考虑，环境行政主管部门的副职首长人数应当严格限定，以2至3人为宜。
　　
　　至于环境行政主管部门首长的免职，也不应当由所属政府决定，而应由上级环境行政主管部门决定，中央环境行政主管部门首长的免职则由国务院决定。为了强化首长职责，应当规定首长一般情况下不得免职，但出现以下情形时应当免职：辖区一年内出现两起以上重大污染事故或出现一起以上特大污染事故；任期内环境行政主管部门3次以上被提起行政复议且复议结果为变更所作出的具体行政行为；任期内环境行政主管部门2次以上被提起行政诉讼且生效判决为所作出的具体行政行为违法或者未履行法定职责；任期内应当由环境行政主管部门管辖的案件2次以上被上级环境行政主管部门直接管辖。
　　
　　通过以上制度性安排，环境行政主管部门的首长升迁不再定于所属政府，其独立性将得到较大程度的增强。环境行政主管部门首长独立性的增强也将使得环境行政主管部门的独立性得到增强，这有利于环境行政主管部门排除干扰，更好地履行职责。
　　
　　笔者认为，新的环境基本法或环境保护法不应对环境行政主管部门首长的选任和免职作出过于具体的规定，但可以作出原则规定，同时以授权性条款授权国务院另行作出具体规定。
　　
　　三、强化环境行政主管部门首长的职责
　　
　　强化环境行政主管部门首长的职责有利于发挥首长在处理环境问题中的重要作用，也有利于环境行政主管部门地位的巩固和提升。
　　
　　（一）战略环境影响评价
　　
　　强化环境行政主管部门首长的职责首先就要让环境行政主管部门首长成为同级政府决策的核心成员，对同级政府的宏观管理不仅有充分知情权，还能起必要的影响力。在推行战略环境影响评价之前，环境行政主管部门首长通过参与同级政府的决策而对影响生态与环境的决策起到把关的作用；在推行战略环境影响评价之后，下级政府和人大的立法活动、同级政府的规划、许可等行为均应在评价之列，而战略环境影响评价的审批应当经过环境行政主管部门首长的审核、签字。这样，环境行政主管部门首长对可能影响环境的公共权力的运行就有了一定的影响力，这种影响有利于公共权力的运行走“绿色之路”。
　　
　　由于推行战略环境影响评价意义重大，[2]对防止和减少我国大量重复建设、低端建设和有害环境建设将起到重要的作用，因此，环境行政主管部门的职责将因推行战略环境影响评价而得到强化。问题是，战略环境影响评价的范围应当如何确定？[1]例如，全国人大及其常委会和国务院的立法活动是否需要纳入战略环境影响评价的范围？如果需要的话，该环境影响评价由谁来做，由谁来审批？笔者认为，全国人大及其常委会和国务院的立法在经征求全国人大环资委意见后即可，而不需要做环境影响评价。这是因为，没有任何机构能独立的对国家最高立法机关和行政机关的立法活动进行实质性的否定性评价，即使进行评价，也难免流于形式。但是对中央部委和地方人民政府制定规章、地方人大及其常委会制定地方性法规应当实行环境影响评价。具体环境影响评价审批者应当为：中央部委和省级人民政府制定规章的环评由中央环境行政主管部门审批，市、县级的立法、重大决策的环评由省级环境行政主管部门审批，审批须由环境行政主管部门首长核定并签名。因此，推行战略环境影响评价事实上有利于强化环境行政主管部门首长的职责。
　　
　　（二）环境质量委员会
　　
　　其次，强化环境行政主管部门首长的职责还应通过设立中央和省级环境质量委员会来实现。环境质量委员会应当由环境行政主管部门正职首长直接领导，并对其负责。环境质量委员会的职责包括但不限于：审核和评估各类环境标准，研究和推行绿色经济统计制度，研究和推行绿色政绩考核标准，研究和推行环境管理体系，研究和推行战略环境影响评价，研究和评估环境与发展政策并提供咨询意见，为重大事故处理提供咨询意见等。环境质量委员会成员以5-7人为宜，由有关环境科学与工程专家、法律专家、经济学专家、医学专家、物理、化学专家等组成，具体产生方式为推荐与考核相结合。环境质量委员会三分之二以上成员应当为专职，委员会经费和委员的工资、福利应由中央和省级财政保障。
　　
　　环境质量委员会的评估和意见可能会对决策产生较大影响，因此，委员会成员的道德和专业素质应当得到保证。任何有道德瑕疵的人，不论其专业素质如何，都不应当担此重任。委员会成员有谋私利的任何行为，环境行政主管部门首长可以即刻解聘之，并予公布，被解聘者终身不得再任该职。但是，非因个人的过错，委员会成员不得被解聘。在环境行政主管部门首长领导下，环境质量委员会应当及时发布环境质量信息，研究有关法规和政策，对不符合环境保护的法规和政策提出清理意见。
　　
　　综上，笔者认为新的环境基本法或环境保护法应当有关于战略环境影响评价和环境质量委员会的规定。
　　
　　四、从经费安排上解环境行政主管部门首长后忧
　　
　　同时，在环境行政主管部门经费安排的问题上，人们多建议通过实行垂直管理而由中央财政负担。笔者并不赞同环境行政主管部门经费全部由中央财政负担的做法。理由很简单，如果环境行政主管部门的经费全部由中央财政负担，法院、检察院、其他行政机关的经费有什么理由不应由中央财政负担？每个政府组成部门都有受地方保护主义干扰的可能，但显然不能是每个政府组成部门都实行垂直管理，都由中央财政负担经费。
　　
　　笔者的思路是，由中央财政和地方财政按照一定比例承担环境行政主管部门的经费，其中中央环境行政主管部门的经费由中央财政全额负担，省级环境行政主管部门的经费由中央财政负担40％，省级财政负担60％，省级以下环境行政主管部门的经费由省级财政负担60％，同级财政负担40％。同时，经济发展水平不同地区的负担比例可以有所不同，例如经济落后地区的省级环境行政主管部门的经费可以由中央财政负担更多一些。环境行政主管部门的经费安排应当通过环境基本法或环境保护法作出规定，由财政预算予以保证，而不得从排污费和行政罚款中列支。同时要在立法中明确规定，克减或拖延拨付环境行政主管部门经费的，对主要负责人和直接责任人员应予以降职或免职；属故意的，应予免职或开除。
　　
　　经费问题一旦完全解决，环境行政主管部门首长的另一后顾之忧即被解除。若首长将不必再为经费而奔波，这将使经费成为商谈筹码的历史一去不复返，环境行政主管部门的首长也不必再因为顾忌经费问题而对不科学、不符合环保要求的决策作出无原则的让步。
　　
　　五、结语
　　
　　我国的权力机关和立法机关是人民代表大会，但是事实上我国仍属于行政主导型国家，行政机关所起的作用更为经常和重要。因此，解决环境问题要着眼于发挥环境行政主管部门的重要作用。又由于我国行政机关实行首长负责制，因此解决环境问题也要重视环境行政主管部门首长的选任并强化其职责。
　　
　　在环境问题日益突出的之时，环境行政主管部门“软”的形象备受争议，人们认为环境行政主管部门之“软”既源于权力不够，例如缺少强制执行权力，又因为环境行政主管部门钱、人（即经费和人事）受制于所属政府，行事多有顾忌，甚至少数地方的地方保护主义猖獗，环保局形同虚设。[3]基于这样的认识，对环境行政主管部门实行垂直管理的呼声一直不断。虽然垂直管理有许多优点，但是也有两大缺点：一是改革动作大，成本较高，二是实行垂直管理不利于环境行政主管部门的首长参加所属政府的决策。如果环境行政主管部门仍然是政府的组成部门之一，环境行政主管部门的首长即可顺利参加和影响政府的决策。同时，对环境行政主管部门首长实行特别的选任，又可保证其相对的独立性，有利于中央环境政策的执行。
　　
　　总之，环保法的修改所涉甚广，影响重大，能否为解决我国环境问题提供良好的体制和制度基础，取决于本次立法是否取得成功。如何通过立法改革现有环境体制与制度，使环境行政主管部门及其首长更好地发挥其作用，本文管见，无非抛砖引玉而已，但愿能引起对此问题更多的关注和讨论。


【作者简介】
徐丰果，中南林业科技大学法学院，长沙。


【注释】
[1] 马品懿：论环境执法监督体系的完善，党史博采，2006（9）。
[2] 潘岳：在历史的教训中推进战略环评，人民论坛，2005（9）。
[3] 关于战略环评的范围可参见王曦，易鸿祥：关于战略环境影响评价制度立法的思考，法学评论，2002（2）。
[4] 刘毅：环境执法 困难重重，人民日报，2005年01月13日，第十六版。