关于农村土地污染防治立法的思考

　　随着我国经济的发展，在城市环境日益改善的同时，农村环境污染问题却越来越突出，严重影响了农村社会的发展和农民福利的改善，影响了社会主义新农村建设的进程。
　　
　　农村环境问题的核心就是农村土地污染问题，因为环境污染要素的主要影响最终都将归于土地。对于城市的土地污染，其影响的是城市整体环境，优美景观；而对于农村的土地污染，其影响的就是生产力的根基。我国是农业大国，农业人口占全国人口总数的三分之二以上，一旦农村土地受到大面积污染，不仅对农业生产带来巨大损害，而且对于社会的稳定也是一大隐患，而我国目前却没有关于土地污染防治的专门立法。基于农村土地污染防治问题的重要性和迫切性，我国应尽快进行相应立法。
　　
　　一、我国农村土地污染现状
　　
　　目前，我国农村污染突出，而所有污染的90%最终都将要形成对土地的影响，土地的污染是农村污染的根本性表现。水土流失、土地沙化、土壤污染、土壤酸化与盐碱化、工程荒漠化、湿地与优质土壤资源的减少等地退化问题已经直接或间接导致了河流断流、湖泊淤积、赤潮频发、森林功能退化、草地生物质量下降、生物多样性减少、珍稀野生动植物濒临灭绝威胁等。目前，经初步调查，因污水灌溉、农药和化肥不合理使用，工业废渣和城市生活垃圾随意堆放等因素，中国约有一千万公顷耕地受到不同程度的污染。
　　
　　（一）工业对农村土地的污染
　　
　　农村由于污水灌溉和堆置固体废弃物，大量承受了工业污染的转移，导致了土壤的重金属污染以及延伸的农产品污染。我国污灌面积由1978年的约4000平方公里增加到2003年的3万平方公里，约占全国总灌溉面积的10％。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1300平方公里。另外，还有大气中工业性污染产生的酸雨，在一定程度上也加剧了农村土地污染。
　　
　　目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50％以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也明显低于工业污染物平均处理率，从而加大了工业对农村土地的污染。
　　
　　（二）化肥和农药对土地的污染
　　
　　由于农业生产过程中化肥和农药的使用量增加，对耕地和农业生态环境的影响非常明显。目前，我国化肥年使用量达4124万吨，按单位播种面积计算，化肥使用量达400kg/hm2，远远超过发达国家为防止化肥对水体造成污染而设置的225kg/hm2的安全上限。在许多地区，化肥的平均利用率在40%以下，大量的化肥施用导致氮素过剩，除了对水体和大气的污染外，最终形成对土壤生态功能的破坏。再看农药方面，全国每年使用量达30多万吨，仅30%～40%被作物吸收，其余除进入水体和农产品外，大部分积累在土壤中，全国933.3万hm2耕地因此遭受了不同程度的污染。
　　
　　（三）畜禽养殖业污染
　　
　　畜牧业已成为中国农村经济中最活跃的增长点之一。然而，随着畜牧场规模越来越大，集约化和机械化程度的提高，畜牧村、规模养殖小区及千头牛场、万头猪场、百万只鸡场等规模化养殖场引起的环境问题已经凸显。全国每年单是畜禽养殖场排放的粪便及粪水超过17亿吨，未经处理、利用的粪便和冲洗粪水，污染了养殖场周围空气，也污染了农村土地和地下水。
　　
　　（四）地膜污染以及其他农业生产残留物导致的土地污染
　　
　　我国农村目前普遍流行大棚种植以及使用地膜进行农业生产。这些大棚以及地膜的原材料均是不可降解的聚乙烯塑料，其大面积使用及处理不当导致了地膜对农村土地污染的加剧。据对新疆的抽样调查发现，被调查区地膜平均残留量为37.8kg/hm2，其中最高的达268.5kg/hm2，地膜污染的直接经济损失在1500万元以上。其他农业残留物的不合理处置，如秸秆的不适当处理，也会造成对农村土地的污染。
　　
　　二、现有法律法规对农村土地污染防治的不足
　　
　　《关于加强重点交通干线、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》、《危险化学品安全管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《草原法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《刑法》等这些法律法规对我国土壤的保护与整理进行了简单的法律规制，但还没有哪一部法律从整体上真正系统地将农村土地生态的保护列入其中。在司法实践中，现行法律对于农村土地污染防治有以下不足：
　　
　　（一）对慢性、隐性的农村土地污染规制不足
　　
　　纵观我国的相关法规，不难发现，对潜伏期较长的过度使用农药化肥所造成的土壤生态恶化、过度使用耕地导致的土地退化、建设用地产生的土地退化（修建高速公路所造成的土壤质量下降与不可恢复性）等较少有或者没有有效的法律规制，即使有了相应的法律规范，在实际的操作中，由于法律的实践性与法律所要求的重证据、重应用的特性，导致有些保护土壤的法律规范不能真正实施。
　　
　　例如，在农业土壤保护这一点上，《农业法》及其他相关法规规定了一些要求。农业法第五十八条指出：
　　
　　“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。
　　
　　县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。”
　　
　　这些条文看似可以起到保护耕地的作用，但如何在实践中进行操作与实践却相当困难。对农民使用农药化肥的监控如何进行，县级以上人民政府定期进行监测，多长时间监测一次，监测的费用来源没有解决，对于本来就财政困难的基层政府来说这个规定难以实现其最初的立法目的。
　　
　　（二）对面源污染的防治不到位
　　
　　尽管我国刑法也已经明确规定“向土地排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”及“造成特别严重后果的”应当承担相应的刑事责任，但是就刑法规定来看，承担责任的前提应当是在短期内能够产生土壤污染的较大的土壤污染事故造成的，而且污染源在一定意义上说应该属于环境污染中点源污染的范畴，对于真正意义上的面源污染以及由于土壤污染或土壤退化问题产生的相应环境、社会与经济等问题如何应付，刑法中并没有规定。当前，我国农村土壤污染日趋严重，有人估算全国受重金属污染的耕地多达2000万公顷以上，受农药和其他化学品污染的农田约6000万公顷。由于我国迄今没有进行过全国性土壤污染普查，究竟全国土壤污染面积有多大、严重程度如何尚无确切答案。而土壤重金属的污染和农药化肥对土壤的破坏远比我们眼见的“白色污染”危害大得多。研究显示，时常见诸于报的有关环境污染或环境破坏所引起的公民身体伤害，如陕西“癌症村”，与土壤污染有密切关系。
　　
　　（三）侧重于对单一类型的破坏行为的规范与治理，缺乏整体性与综合性法律保护对策
　　
　　我国目前已经实施的一些与土地资源与土地环境保护相关的法律法规都明显地打上了重事后监督、轻预防，重单一性保护、缺少综合整治的烙印。如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等这些重要的污染防治法也应当成为我们保护农村土地生态环境的重要法律规范之一，但是，我们在这些法律规范中只能找到关于保护土壤的比较委婉的措辞，但对于真正的法律实施却没有保障或可能性不大。特别是由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土壤污染没有在其“源头”得到真正的扼制，适用于大气与水污染的“超标罚款”“排污收费”等法律制度在土壤保护中很难有效实施，因为对于土壤的污染滞后性特别明显，潜伏期也相对较长，也正是由于土壤污染的这些特征从一定程度上妨碍了对土壤的有效预防治理。
　　
　　（四）对于已经被破坏的农村土地生态环境没有有效的治理与监督机制
　　
　　一般只在相关的法律条文中规定造成土壤资源破坏的当事人应当承担何种责任，如我国《矿产资源法》规定：“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。”“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”但对于没有对破坏的土地进行复垦的应当承担何种法律责任却没有规定，因此，导致一些对于土地修复和整理的法律规定在很大程度上形同虚设，没有真正发挥法律的威信，法律的实践性也没有得到应有的体现。
　　
　　（五）缺乏生态保护的整体性观念
　　
　　在土地生态的保护中没有将其他环境因子和资源要素如水、大气、气候、自然物种等的保护综合起来进行全面的保护。尽管我国的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中规定有综合治理与总量控制的制度，但并没有将可能发生的大气循环与水循环最终可能导致的土壤污染纳入法律规制的范围。因为土壤生态安全与其他生态安全以及经济安全之间都具有互动性，而且常常表现为高度的正相关性，即其它安全状态的改进将有助于土壤生态程度的提高，相反亦然。也正是各种生态因子之间的这种相互作用迫切要求我们对于各种资源的保护必须有一个整体的观念。
　　
　　（六）对农村土地生态破坏的预防性措施规定不具体
　　
　　现行的与环境资源保护相关的法律规定对于土壤生态破坏的预防作用并不明显，很难真正达到法律目的。这一点在我国环境资源保护的其他领域也有体现。有人就农村土地污染的现状提出了农村土壤污染的预警制度，这是一个很好的创制，但如何实施，特别是如何以法律的形式明确下来却相当困难。虽然我国《环境保护法》第二十条规定有：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其中提出了农村土地环境保护的要求，但是如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。
　　
　　（七）《土地管理法》不足以对农村土地进行全面保护
　　
　　《土地管理法》是我国目前对土地资源保护最全面的法律，尽管1998年进行了重新修订，并总结了我国土地管理特别是耕地保护的经验，广泛吸收并借鉴了其他国家成功的做法，从立法思想、土地管理方式、土地利用方式、管理职权划分、执法监督、调整范围等方面有了根本性转变，特别是对耕地保护作出了明确具体规定，但是对于防止土地生态环境恶化以及后期的治理补救却少有规制。
　　
　　三、立法建议
　　
　　基于我国农业大国的具体国情，用面积占世界的百分之十一的耕地养活了世界五分之一的人口，保护农村土地，防治其污染对于中国乃至世界的稳定都有着巨大的现实意义。如上文所述，我国现有法律在土地保护、耕地保护方面虽然已有一些规定，但是这些规定较为零散，不成体系，不利于对于农村土地的污染防治进行系统的整治。而且很多法律规定过于笼统，已经无法满足我国农村土地污染防治的现实之需。因此，我们有必要结合发达国家关于农村土地污染防治的先进经验，针对农村土地污染防治单独进行立法，以制定《农村土地污染防治法》单行法的形式来达到农地保护与污染防治的目的。
　　
　　（一）树立整体立法观念
　　
　　通过上文的分析，我们不难看出我国的土地法规以及其他与土地资源及环境保护相关的法律规范对于土地的保护是以利用主义为中心的，并没有突出土地的环境价值与生态价值。因此，在创制有关农村土地污染防治的法律规范时，应引入生态系统协调性与整体性的理念，确立生态优先与生态整体观念。尽管我们在理论上都认可法律部门之间的相关性、衔接性与复杂性并举，但是在自然环境与生态保护领域的法律规范中，法律之间发生冲突时牺牲环境与自然生态而保护经济生产利益的并不少见。特别是许多的法律规范体系中确立的以人为本的观念已经比较深刻地根植于人们的头脑中，并以各种各样的正式的官方文件或其他形式表现出来，而较少将自然、生态、环境纳入法律的框架内，如果在某些法律规范中有关于自然生态的保护，大多都是以人的利益取向为价值观为决定的。因此，在建构农村土地污染防治相关法律规范或法律制度时，必须将生态整体性的观念根植于其中，适应自然中大气、水、氮等各种循环的过程与机制，将土壤的环境治理与大气、水、粮食、人类行为等各方面的内容综合考虑，确立合理的法律规范调整机制。所以，在保护农村土地环境时，必须将各种可能导致土壤生态不安全的因素进行考虑，做到源头防治。
　　
　　（二）建立健全农村土地污染防治立法制度
　　
　　1．农村土地资源调查制度
　　
　　农村土地状况确定是进行土地污染防治的关键，只有了解农村土地的现状，才能对土地的利用、规划、保护做出正确的决策，才能有效地治理和防范农村土地资源污染所带来的破坏。开展农村土地资源状况的调查主要由各级土地行政管理部门和环境行政主管部门指定的有资质的环境检测机构来承担，同时统筹其他部门配合作好统计工作。一方面各级土地行政管理部门既要做好土地资源的普查工作，认清当前土地资源分布情况和总体数量；另一方面各级环境行政主管部门要指定有资质的环境检测机构对土地质量进行检测，认清土地受污染的程度。只有建立在土地资源有效调查的前提下，才能为土壤标准的制定提供第一手资料，为政府科学决策提供可靠依据。
　　
　　2．农村土壤标准制度
　　
　　1995年颁布的《土壤环境质量标准》规定由各级政府环境行政主管部门负责监督实施。各级根据环境管理的需要也制定了若干地方土壤环境质量标准。但是我国现行的《土壤环境质量标准》只是单一的规定了土壤的等级分类，未对土壤污染的标准做出明确的规定，这种状况对于土壤污染防治是十分不利的。不利的地方主要表现在对土壤污染的界定上，标准不明确，到底说达到那个标准才是土壤污染现行法的规定不统一。没有明确的土壤质量标准不能为环境执法提供依据，没有明确的土壤质量标准对追究污染者的环境责任就显得十分被动。鉴于此，有必要对现行的《土壤环境质量标准》进行修订。关键是把界定土壤污染的具体标准纳入其体系当中去，同时各级人民政府的环境保护行政主管部门要结合本地具体的情况，制定有针对性的土壤污染防治标准。
　　
　　3．环境影响评价制度
　　
　　为了防范农村土地遭受污染，开展环境影响评价应主要针对农业用地周围建设项目的环境影响评价。在农业用地周围进行的建设项目大多是乡镇企业，由于这些企业规模小，技术薄弱，其在发展过程中也对农业生产环境带来严重的破坏。针对乡镇企业发展的现状和农业生产条件的具体需要，对于农田周围新建的乡镇企业，在其动工前要进行环境影响评价，对于可能给农业用地土壤带来污染的企业要坚决予以制止；对于正在建设的企业有可能对农业用地土壤带来污染的，要提出具体的整改意见。
　　
　　4．农业清洁生产制度
　　
　　开展农业清洁生产是从根本上防治农村土地污染的一个有效措施。《中华人民共和国清洁生产促进法》第二十二条规定，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。为了从源头上治理和防范农村土壤污染，采用清洁的农业生产技术是十分必要的。由于生态系统是一个循环的系统，系统的任何一个环节出现问题都会给其他系统到来影响。因此做好农业清洁生产本身是一个系统的过程。开展这项工作，首先是各级政府部门要加强宏观调控，对先进的农业生产工艺加以引导。其次要大力普及和提高农业生产者的农业清洁生产意识。最后要采用先进的生产技术，减少化肥和农药的使用量。关键是要把生态学的发展理念引进到农业生产过程中去，发展生态农业。同时要遵循生态学的规律并采用生物防治的方法减少化肥和农药的使用量，以避免化肥和农药的过量使用对土壤的污染。
　　
　　5.土壤的整治、补救制度
　　
　　传统承担环境损害的责任有：停止侵害，排除妨碍，消除影响，恢复原状，赔偿损失。土壤作为一种不可再生资源，一旦被污染再进行修复是十分困难的。因此，着手对已被污染的土壤进行整治和补救十分困难。除技术问题之外，整治资金也是一大问题。建议在制定《农村土地污染防治法》中，建立土壤生态补偿基金制度。由可能造成污染的企业和政府共同提供补偿基金的来源。补偿基金主要作用于指导农民如何恢复和提高土壤功能、如何促进土地的可持续利用，并对造成污染的农村土地进行补救治理。
　　
　　6、土壤保护预警制度
　　
　　土壤污染退化的一系列经验教训提醒我们对土壤的保护必须重在预防。在可能造成大面积土壤重金属沉积或土壤污染与退化时，引入风险预防机制是十分必要的。农业生产者应当科学合理地使用化肥、农药，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业污染。在保护农村土地环境的立法中应绝对禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。同时还应对生产农药等化学产品的企业进行认证与规范，鼓励并扶持有条件的企业生产无毒、少害、低残留性的农药化肥，杜绝高残留性的农药作用于农业土地。
　　
　　7.公众参与制度
　　
　　政府的职能毕竟有限，不可能无所疏漏。所以在进行土地环境的监督管理的过程中有必要加强公众参与的作用。尤其是增强广大农民的公众参与意识和农业生产者的土壤保护意识。由于农民与土地的特殊关系，一旦土壤遭受污染，农民自身利益将不能得到有效保障，同时也会制约农村的持续发展。笔者认为可以从以下几个方面来增强公众的参与意识：首先，要落实公众的知情权，各级环保部门要定期向公众公布土壤的具体情况，包括土壤受污染的程度、改善土壤质量和防治土壤污染的具体建议。其次，要保证公众对有关影响土地环境的活动的决策参与权，鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去，特别是对农业用地周围的建设项目进行环境影响评价时要倾听广大人民群众的意见。最后，在制定农村污染防治法中要扩大民众的监督权，对于一些环境行政主管部门及其执法人员偏袒企业，放任土壤污染的现象，要通过立法的明文规定鼓励公众通过检举、监督等手段对其进行规制，创造良好的环境行政执法环境。当土地环境受到侵害时，人人都可以通过有效的司法和行政程序，使农村土地环境得到保护，使受侵害的环境权益得到补偿。
　　
　　（三）完善其他相应配套措施
　　
　　一是修改科技法，鼓励土壤生态保护的研究与应用，加大相关投入。结合目前对于土壤生态的自然科学研究成果不足，且不注重具体应用研究的现状，出台或者修改相应的科技法来鼓励对土壤生态环境保护的科学研究，加大该领域基础科学的人力、物力、财力的投入，对污染土壤各种来源及修复或整治土壤的各种有效措施进行具体的应用性研究，并通过相应的实施与监督机制保证研究成果的落实与应用。在这方面，我国的《防沙治沙法》做出了一个很好的范例，“使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。”如果我们在对土壤污染治理领域也依据土壤治理的特点让治理者能够真正受益，那么，关于污染土壤的治理必将出现一个新的变化。同时，对土壤污染及其治理的成因进行科学研究获得突出成就的人进行奖励，因为土壤保护实实在在是一项公益性与社会性特别强、收益较缓的活动，因此，在科学研究中需要有政府的扶持与投入。
　　
　　其次，重视生态农业与循环经济。对于工农业生产，要重视生态农业与循环经济的应用，并确实将这些贯穿于生产过程，通过法律的稳定性与引导性，来促进各个群体对农村土地生态的保护。重视农业生产方式的改良与改革，积极引导并应用有利于生态保护的生产方式。节约资源与能源固然重要，但保护生态也十分重要，因此，在土壤保护中，对于可能造成二次污染的污水灌溉、污泥肥田、酸沉降、重金属沉积等，进行必须的源头防治。这一点，我国可以借鉴德国的《土壤保护法》，对土壤的管理进行具体的规定、对农药的生产许可进行严格的审核、对化肥的生产与使用以及人畜粪便的使用进行严格的限定、对农田的灌溉方式进行规范等，确确实实将土壤生态安全的保护纳入法律规范之内，真正保证有法可依、执法必严。
　　
　　第三，对涉及土地资源利用的相关企业或产业的生产进行前瞻性应用研究，抑制其他任何可能污染土地或环境的行为。比如，对转基因生物进行研究，弄清转基因生物的种植可能产生的土壤背景值的改变。
　　
　　第四，对于科技对人类的贡献我们有目共睹，因此，对于已经具有确定性的保护土壤及整治土壤的科技成果，应消除障碍，尽早实施，使这些科技成果在土地污染整治与预防方面能够及时发挥作用。


【作者简介】
志朱立,王蓉,刘磊,北京.


【注释】
[1]王曦主编，《国际环境法与比较环境法评论》第2 卷，第176页，法律出版社2005年1月版。
[2]王灿发著：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版，第59页。
[3]张宝文，《积极发展生态农业 努力防治面源污染》，中国农业生态网.
[4]戈华清、温尚杰，《土壤生态安全若干法律问题分析》，中国环境法网.