“一把手”腐败的成因与对策

在去年反腐败的廉政风暴中，一批位居党政机关和司法机关的一把手领导干部纷纷落马，这给人们提出一个值得深思的问题：如何遏止一把手的腐败、如何强化对正职领导干部的监督已迫切地摆在我们的面前。

我们的党政机关和司法机关均为享有各种公共权力的主体，这些权力表现为组织法上的各种职权，如行政管理权、行政审批权、行政处罚权、人事任免权、财务审批权、审判权与执行权、检察权与起诉权等等。这些公共权力是由不同层级的享有权力的职位构成的，而这些职位又是由作为“椐位人”的某一公务员所担任，处于一个部门或单位的职位和权力金字塔顶端的当然是作为正职的领导干部。

正职领导干部被形象、通俗地称为某一部门或单位的“一把手”，其处于该部门或单位的主导、核心地位，通常行使一个单位对外的代表权，对内则具有全面的命令、管理和监督的领导权，对副职分管的部门也负有领导责任并往往握有单位或部门的人事权和财务权，这就使一把手处于一个部门或单位的权力的顶峰。

就行政机关的领导体制上说，行政机关的一把手——即行政首长，还处在一种绝对权威的地位。现行宪法确立了各级人民政府及其职能部门实行行政首长负责制，其基本含义为行政首长在总结与会者正确意见的基础上有最后决定权，行政首长的意志高于其他与会者的意思表示的总和。即使是以会议的形式研究、讨论某一决策议题，但会议的决定一定是反映了行政首长一方的意志，尽管行政首长的一方可能是少数人的意见。在理想的行政首长负责制的情况下，一是副职不能过多，二是副职仅享有辅助正职、行使正职授予的职权以及代理正职的权限。这种领导体制突显了行政首长个人在领导决策中的地位。

权力与腐败有着深层次的联系，在法治尚不够健全的社会环境里，它们还可能是一对伴生物。一把手在本部门或单位享有的这种至高无上的地位和权力，决定了如果缺乏外在的强有力的监督制约机制，则其肯定要滥用这种权力而形成腐败，这是权力本身所固有的易扩张、膨胀性和对权力主体的腐蚀性决定的。

党政及司法机关所享有的这种公共权力具有双重性质。一方面，当它被正当、合法的行使时，它是谋求、服务于公共利益的一种有力的工具和手段，这也是法律之所以设定其享有这种权力的初衷，各种组织法规定的公职机关及人员的职权正是其具体表现；另一方面是权力本身所具有的缺点、劣根性和负面影响，这种与权力相伴而生、难以克服和避免的缺点和劣根性有两点：其一，权力的易扩张性和膨胀性，使得权力主体在行使该权力时极易突破为其设定的界限，即权力主体行使权力时极容易侵犯到权力承受人——服从者的合法权益；其二，权力对权力的享有者具有一种巨大的、难以抗拒的腐蚀性，使得权力主体在行使权力时极容易滥用权力，其滥用的结果主要表现是背离了法律设定这种权力的初衷，背离了公共利益而以其追求私利、满足个人需求，故而假公济私、以权谋私、徇私枉法是滥用权力的主要形式。至此，我们可以看到一把手所执掌的权力是十分危险的，它是一种隐含着各种可能性的影响力或支配力，它绝不是一种神圣的不可侵犯的圣物，我们与其假定它是绝对正确的，不如推定其可能被误用和滥用。

上述权力的双重性告诉我们，权力是一把双韧剑，它既可以服务于公共利益，也可以满足一己私利；既可以造就人，也可以腐蚀人。在前述权力的劣根性和负面影响的情况下，即超越职权或滥用职权时即发生了权力变异，权力变异是导致官场腐败或权力腐败的直接原因。先哲们曾大声疾呼：享有权力的人行使权力，直到遇到界限为止；一切享有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不逾的经验；要防止权力的滥用，只能以权力制约权力；绝对的权力，绝对的腐败。当今中国腐败产生的原因较为复杂，一方面，有作为领导干部的一把手个人修养素质问题；另一方面，更有作为外因的社会环境问题。实践证明，把防止腐败的希望仅寄托于权力执掌者的良心、觉悟和道德操守上是十分危险的，有人不是一边在党校深造、提高修养，一边去澳门豪赌吗？所以，更主要的是我们没有建立健全的、严密而有力的对一把手权力的监督制约机制以防止腐败的产生与蔓延，以至于有的腐败分子感叹到：共产党的官作到局级就无人监督了！除监督不力外，目前还存在以下原因：第一，立法不够健全，缺乏一把手应承担各种责任的具体规定；第二，一把手的权力过于集中，自由裁量权过大；第三，对违法者的查处力度不够，未能产生应有的威慑力和震慑力，因而使有些腐败分子存在侥幸心理，进而明知故犯、铤而走险。

笔者以为，从防止或拒绝腐败的内因上说，各级党政、司法机关的一把手领导干部应率先垂范、当好“班长”，加强理论学习、提高思想认识，认真学习相关法律规定，提高拒腐防变的自觉性和抵御力。最近，江总书记提出以德治国，并将其与以法治国并重。各级领导干部应加强对自己道德操守的修养。除上述作为内因的一把手的个人因素以外，还应从外部制约因素的以下几个方面完善和强化对一把手的监督：

首先，完善各级人大对本级政府及其工作部门的监督职能。近几年来，人大立法工作的成绩世人皆瞩，但监督工作相对滞后。建立健全对政务类公务员的任前考核评议及任中监督制度十分重要。浙江省玉环县人大曾对提请其任命的27位县府职能局的局长进行法律知识考试，这些待任的一把手们十分重视，积极准备应考。有的地方的人大如北京市，也建立了人大任命干部的任中述职评议制度，这对监督政务类一把手公务员勤政廉政起到了一定的积极监督作用。当然，人大还有权通过法定程序罢免其任命的领导干部。

其次，无论是党纪、政纪监察，还是依法对构成犯罪的腐败分子追究刑事责任，都要加大各自管辖范围内的查处、打击力度。各级党的纪检委和行政监察机关，对作为只要有违纪嫌疑和初步证据的监察对象的一把手，要不恂私情、一查到底并加大处理、处罚的力度。检察机关的反贪机构更应加大反腐力度，该判的判、该杀的杀，使腐败分子有所畏惧，使执法发挥应有的威慑力。

再次，加强对一把手领导干部的财政、财务的审计监督。腐败的主要表现形式为利用职务上的便利，谋求个人经济利益。一把手往往握有一个部门或单位的财务审批权，其利用这一权力贪污、侵占、截留、挪用国家资金和国有资产是腐败的主要表现形式。有的地方建立了主要领导的任前和离任审计制度，揭露出了一大批腐败分子，尤其是离任审计制度，应该得到切实的加强并推广。应该指出的是，审计人员必须严格依法审计、刚正不阿、不恂私情。

复次，健全对一把手的舆论监督，发挥新闻媒体的监督职能。舆论监督被西方形象地称为第四个政府，不少腐败分子及其腐败行为，首先是新闻媒体予以披露和曝光的，我们应进一步发挥新闻监督的作用。其实，作为一把手的政务类公务员本该强调其政绩，应经常置于新闻舆论的评头论足之下，应放开我们现行的对某些批评性报道的限制。我们的一把手更应采取与新闻媒体配合的态度和取向，这一点，珠海市的作法颇具新意。珠海市曾规定，任何政党干部不得拒绝新闻媒体的采访并应正面回答记者的问题。

最后，改革与完善部门或单位内部制约机制、重新分解与配置权力，改变目前权力过于集中于一把手而导致腐败的情况。根据权力制约公理，一个决定权分配给几个岗位或人员去行使，它们之间相互牵制，将会减少失误或腐败的产生。这样作可能会冒降低行政效率的风险，但却会达到相对公平的状态。这就要求对政府部门和公务员的权力进行科学的分解、细化和重新配置，特别是对直接管理人、财、物的要害部门，要将原来一个部门或一个人决定的权力分解为几个部门或几个人去行使。这不失为建立权力内部制约机制、对一把手实行有效监督的一计良方。