人大释法缺乏原则和技术的一致性

发布日期：2004-10-20 文章来源：互联网

　　人大常委会依据宪法第67（4）条和香港基本法第158（1）条的规定享有法律包括基本法的解释权。人大常委会作为立法解释的唯一主体针对法律在香港的适用一共做出过三次法律解释，分别是1996年5月15日关于中国国籍法在香港适用的解释，1999年6月26日关于香港基本法第22条和第24条法律适用的解释，和2004年4月6日关于香港基本法附件一和附件二的理解的解释。应该说，三次释法均达到了人大、中央人民政府和特区政府所期望的目的。然而，人大释法行为也暴露了人大常委会释法过程的实用主义哲学和随意性，以及释法所应体现而未能体现的原则和技术。

　　释法必须忠于释法原则

　　人大常委会副秘书长乔晓阳先生在回答记者提问时这样回答：“这次释法…就是明确具体含义，因为含义本来就是在条文当中，只是把它解释清楚而已，不是‘变法’”。他又说，“释法必须忠于立法的原意”，“我说释法就是要忠实于原意，不能因为谁高兴谁不高兴来决定，必须作出公正的解释。”就1999年6月人大释法和今次人大释法而言，“澄清立法原意”看上去是人大常委会采用的原则和力求达到的目的。

　　从学理上讲，忠于立法原意是解释宪法或宪制性法律的最基本原则之一。此外，法院还可以有多种不同的释法方法，如“目的论解释”和“普通法的解释”（分别见香港终审法院判决的吴嘉玲案和庄丰源案）。

　　根据1999年那次人大释法，由于“终审法院在判决前没有依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第158条第3款的规定请全国人民代表大会常务委员会作出解释，而终审法院的解释又不符合立法原意”，于是人大常委会依法对基本法第22（4）条和第24（2）条第3项作出了符合立法原意的解释。就第24条而言，“本解释所阐明的立法原意以及《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第24条第2项其它各项立法原意，已体现在1996年8月10日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会第四次全体会议通过的《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第24条第2款的意见》中。”从上述决定两次提到“立法原意”字眼可以看到，人大常委会释法从根本上讲是为了达到“进一步明确具体含义的”目的（《立法法》第42条）。从理论上讲，所谓“具体含义”应是“立法原意”的引伸或明确化。

　　乔晓阳先生申明，“释法必须忠于立法的原意”。然而，人大常委会真是自始至终坚持了“立法原意”原则吗？事实并非如此。且以1996年释法为例。乔先生的解释是：“简单地说，这个解释就是按照国籍法，血统加属地的原则，凡是中国人，只要你在1997年7月1日不上入境事务处变更国籍，都认为你是中国人。你口袋你的那本护照怎么办？照样可以拿着它作为旅游证件周游世界，但是在香港特区，在中国内地不享有英国领事保护的权利。”这样做的目的是为了避免“九七大限”可能造成的“巨大的社会震荡”：“国籍法解释安定了人心，保证了平稳过渡”。但是，该解释带出了两个问题：第一，该解释是否修改了中国国籍法不承认双重国籍的中心原则？第二，以释法的方式使得中国国籍法在香港适用是合适的程序和办法吗？如果对第一问题的答案是肯定的话（我是这样认为的），那么就表明是次释法并没有忠于法律原则和立法原意。进而言之，释法程序的采用是不适当的，甚至是错误的。根据宪法和相关宪制性法律，人大常委会应该以决定（Resolution）的形式在香港适用国籍法更妥。

　　再以1999年释法为例。人大常委会认为，香港基本法第24条第2项的立法原意，“已体现在1996年8月10日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会第四次全体会议通过的《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第24条第2款的意见》中。”问题是，人大常委会并没有能够证明筹备委员会的决定就是基本法起草委员会一致认可的、当时就蕴含在条文之中、最后由人大通过的法条中应包含的“具体含义”。

　　释法不能事实变法

　　4月6日人大常委会释法后，社会上有人质疑这不是释法，而是“变法”。乔晓阳先生在回答记者提问时这样强调，“这次释法…就是明确具体含义，因为含义本来就是在条文当中，…不是‘变法’”。

　　以1999年释法为例。在庄丰源案（2001年）中，香港终审法院并没有接受上述1996年《意见》代表立法原意的观点，原因是《意见》是产生于1990年4月4日香港基本法颁布之后的“外在材料”（extrinsic materials），香港政府方面不能证明《意见》就体现了立法原意；根据普通法的解释方法，法院可以拒绝接受这种性质的材料。在立法者（人大）自己出面证实《意见》是否代表立法原意之前，当事人和法院都有权怀疑1999年释法部分内容的合法性和正当性。

　　再以今次释法为例。该解释一共四条，第一、第二和第四条符合《立法法》第42条第2款规定的关于法律解释的两点要求：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（1）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（2）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”然而，该解释第三条要求行政长官向全国人大常委会提出关于修改基本法的报告这一内容，我认为，它不符合基本法、《立法法》和过往实践。香港基本法第43条第2款规定：“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责”。根据宪法，中央人民政府是指国务院。根据《立法法》第43条，只有“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”也就是说，特区行政长官不可以直接向人大常委会提出解释（和修改）基本法的报告。就1999年那次解释程序而言，特区行政长官先是向国务院提出报告，再由国务院向人大常委会提出解释要求的。如果说今次解释不是有法（和先例）不依的话，那可以说它修改了基本法和相关法律，制定了新的程序。

　　再者，2004年解释第3条还规定，“修改行政长官产生办法和立法会产生办法及立法会法案、议案表决程序的法案及其修正案，应由香港特别行政区政府向立法会提出”。与基本法附件一（七）和附件二（三）比较之后，可以发现，规定应由香港特别行政区政府向立法会提出任何修正案，表面上是明确了基本法附件那写得不清楚的法律条文，实际上它也明确否定了立法会议员的相应提案权。就这点，还可以继续辩论。

　　人大解释法律应有理论基础

　　法律解释是一个内涵丰富且外延广泛的法律概念。在普通法国家或权力分立国家，它主要是指法院对法律（特别是宪法）的解释。在中国大陆，法律解释还可以再分为立法解释、行政解释和司法解释。人大解释法律是一种立法解释。在中国的法律制度中（参见《宪法》和《立法法》），立法解释是指立法机关对法律条文实含之义或应含之义的说明（特别参见《立法法》第42条）。根据宪法关于法律位阶的理论和人大的性质和地位，立法解释居于全部法律解释活动的主导地位。立法解释的对象往往是指宪法、宪法性法律和基本法律。如它已经两次解释香港基本法，多次解释刑法。

　　从理论上讲，立法解释可以有三种：事前性／先导性解释、事中解释和事后性／后置性解释。基本法第158（3）条设计的是一种事中解释，即在案件审理过程中，人大常委会应终审法院请求而对基本法作出解释。而1999年人大释法应被认为是一种事后性解释，它与普通法的实践相距甚远，因为它事实上推翻了终审法院赖以判案的法律依据。而2004年的解释则可以被称之为事前性解释，这与基本法第158（1）条的一般规定和《立法法》所规定的程序相吻合。然而，我认为，不管采取那种程序，这种解释，包括对香港基本法的解释，都应该以真正地、全面地理解和获取“立法原意”为原则和目的，任何解释技术的采用也都应该服务于与此。立法原意不等于立法机关在解释时自行宣示的意图，这种意图必须具有历史性和客观性的特质。

　　最后，为避免释法成为“变法”和“造法”，根据宪法和相关法律，人大常委会的释法行为应受到宪法和宪制性法律的制约，这样做符合“以法治国”的宪法原则。

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