公共维修基金法律问题探析

内容摘要：物业管理是新兴行业，我国目前的物业管理纠纷呈不断上升趋势，如何对这一行业及其管理行为进行有效约束，是我国立法应该解决的问题，尤其是公共维修基金的收取、使用等问题，与百姓利益休戚相关。
随着我国城镇化建设和房地产市场的蓬勃发展，物业管理行业也日渐兴起并不断发展，但由于当前我国物业管理行业还不够成熟，相关的法律法规不尽完善，加之物业管理企业、业主和业主委员会行为方式不够规范，业主法律意识淡薄，从而使物业管理方面的案件呈现出数量逐年增多、类型不断翻新、争议标的增大、诉讼主体和法律关系复杂等态势。其中，维修基金的管理使用纠纷案件表现尤为明显。

一、维修基金立法中存在的缺陷。

公共维修基金是指住宅楼房的公共部位和公用设施、设备的维修养护基金。新的建筑物及设备经过一段时间的使用，由于自然因素和人为因素导致其受到损害，这就要求采取及时、可行的措施进行维修或者养护，以保持建筑物的完整、原貌与安全。建筑物、设备的修缮维护是物业管理经营者的主要任务之一；而另一个重要问题是建筑物作为商品，应该随时注意保养。保养得如何，建筑物的寿命长短相差很大，费用支出差额也会很大，这就更要求物业管理公司尽善良管理之责任，切实做好对建筑物的管理与养护。

维修基金的本金来源是由售房单位和购房人共同筹集，其所有权归缴纳人，利息用于售出住宅楼房公共部位和公用设施、设备的维护、养护，利息不足时由产权人分摊。我国现行政策规定，购房者要按照购房款2%的数额缴纳公共维修基金。但是现实生活中，存在着维修基金收缴不实或者逃避缴纳的现象。

有消息称，2006年10月8日，广州越秀区东悦居、荔湾区荔湾广场、海珠区万丰花园君雅大厦等12个小区业主委员会联合发起倡议，要求明确1998年10月至2003年9月期间专项维修基金的交纳主体，并强制追回由开发商或物业管理公司挪用的专项维修资金。同月11日，广州市房管局承认确实存在开发商应缴未缴、挪用住房维修基金等情况，官方数字显示，1999年至2006年底，广州市该项资金归集额应为37.8元，实收14.13亿元，亏空高达23.67亿元。

中国人民大学公共管理学院行政管理系副教授陈幽泓援引焦点房地产网对2005年被北京市601个商品住宅小区的统计，用这些小区发布的价格信息乘以2%的公共维修基金缴纳比例，得出了一个惊人的数字-----180亿元，而在当年，北京市建委公布的信息显示，共计归集的公共维修基金是43.35亿元，两者之间的差额只大令人担忧。这样的报道还有很多，它说明了在维修基金的收取、使用、信息公布、闲置房产的基金问题等很多方面存在着漏洞。

目前，我国现行物业管理法律中涉及公共维修基金的规范，主要是国务院2003年制定的《物业管理条例》（以下简称《条例》）和建设部1998年制定的《住宅公用部位共用设施设备维修基金管理办法》（以下简称《办法》），但是由于其存在以下诸多缺陷，导致在现实生活中难以操作和实施。

（一）、法规冲突严重

国务院《条例》第五十四条规定：“住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。”《办法》第五条规定：“商品住房在销售时，购房者与售房单位应当签定有关维修基金缴交约定。购房者应当按购房款2—3％的比例向售房单位缴交维修基金。售房单位代为收取的维修基金属全体业主共同所有，不计人住宅销售收人。”《条例》和《办法》均虽然都明确了维修基金的缴纳主体为购房人，也就是业主，但是却未对2003年以前的维修基金的缴纳主体进行明确，导致《条例》出台前房产维修基金的再收取困难。据报道，上海目前有200万平方的房产损坏严重却无维修资金，这部分房产大多建于上世纪70至80年代，至今维修资金问题得不到解决，很多老的房产形成了无人管理，业主、开发商互相扯皮，纠纷不断。另外，《条例》规定维修基金不得挪作他用，而《办法》却规定在该资金闲置时可以用于购买国债或法律、法规规定的其他范围，二者规定产生冲突。

（二）、法律空白多，漏洞明显。

《条例》和《办法》在物业管理过程中涉及的服务合同关系，侵权关系等均没有规定 ，在细节问题上，比如维修基金的欠缴，追缴，续筹等问题基本属于空白。现实生活中，很多房产并未完全售出，而购买房产的个别业主缴纳的维修基金却承担了整栋房产的维修费用，造成了事实上的不公平；另外将基金的交纳和放款捆绑，例如，已经收取的维修基金大多存在开发商或者物业公司的账户上，给开发商或物业公司挪用资金提供了方便。为开发商提供可乘之机，以房价为基数来计付基金，同样不公平。《办法》中规定资金闲置时可以用于购买国债或法律、法规规定的其他范围，但是具体是什么范围不明确，而且对于购买国债的收益问题规定不明，更没有对购买的数量和比例作出限制，也没有对挪用的法律责任作出界定，对于国债未到期情况下，需要使用维修基金时的资金来源问题没有触及，上述问题都给维修基金的实际管理人留下很大漏洞，给他们的暗箱操作提供可乘之机。

（三）、法律术语使用不准确。

比如《条例》规定，维修基金用于公共设施的“维修”，而建设部规定的是“大修”，这两者的内涵和外延均没有明确的界定，实践中也难以操作。再如，《条例》规定“专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用”，而建设部《办法》则规定“专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造。”《办法》明确维修基金是在“共用部位、公用设施设备保修期满之后使用”，而国务院的《条例》却规定是在“物业”保修期满后使用。

（四）、制度设计不科学。

建设部《办法》第十一条规定：“业主委员会成立前，维修基金的使用由售房单位或售房单位委托的管理单位提出使用计划，经当地房地产行政主管部门审核后划拨。业主委员会成立后，维修基金的使用由物业管理企业提出年度使用计划，经业主委员会审定后实施”。维修基金的使用程序极其繁琐，导致其使用率低，不能发挥应有的作用。

（五）、权利主体地位尴尬。

国务院《条例》明确规定“专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。”

建设部《办法》第十条规定：“业主委员会成立后，经业主委员会同意，房地产行政主管部门将维修基金移交给物业管理企业代管。物业管理企业代管的维修基金，应当定期接受业主委员会的检查与监督。”同时，该《办法》第十一条规定：“业主委员会成立前，维修基金的使用由售房单位或售房单位委托的管理单位提出使用计划，经当地房地产行政主管部门审核后划拨。业主委员会成立后，维修基金的使用由物业管理企业提出年度使用计划，经业主委员会审定后实施。”

从以上规定可以看出，维修基金的所有权为全体业主共同共有，由业主委员会行使监督和审批权，由物业管理公司实施代管，也为业主委员会成立之前代管人是售房单位或售房单位委托的管理单位，房管部门享有的是审批权。对于业主来说，他们所享有的所有权是有限制的所有权，没有使用权，对于维修基金的使用也仅只是拥有知情权和监督权。

实践中，不仅业主委员会成立程序复杂，成立艰难，对于业主委员会的主体资格问题也有不同的看法。业主委员会是在房地产行政管理部门指导下，由住宅小区或商厦的房产产权人和由产权人授权或者与其有管理权约定的使用人选举的代表组成，系代表和维护产权人与使用人合法权益的组织，是业主大会的执行机构。在民事活动中，业主委员会代表业主。而业主委员会在何种情况下才是依法成立、是否具备民事、行政主体资格，以及能否参与诉讼，这些问题 目前在实践中争议较大。有一种意见认为，业主委员会不是法人，没有独立的法律地位，其不具备民事主体资格，不能参与民事、行政诉讼，不能承担民事、行政责任。对此意见， 笔者不敢苟同。《办法》赋予了业主委员会对外签订聘用合同的权利，应视为业主委员会在物业管理中具备了一定的民事权利能力和行为能力。业主委员会代表业主签订物业管理的合同，其主体符合规章规定，不应以此否认合同的效力。但《办法》毕竟是规章，且在确认其签订物业管理合同主体资格的同时，必然涉及在实践中已发生的业主委员会诉讼主体地位问题。因物业管理发生纠纷业主委员会能否以其名义参加诉讼？笔者认为，业主委员会固然不是法人，但其属依法成立的自治管理组织，应属民事诉讼法第49条第一款规定的“其他组织”，可以作为民事、行政诉讼的当事人。 业主委员会参与诉讼既是代表业主行使权利的行为，又是有关规章中规定其有权签订物业管理合同所派生出的权利义务。但毕竟由于有关规定不明确，实践中对此认识不一，造成业主委员会的主体地位尴尬，业主委员会维权之路不可谓不艰辛。因此有必要在有关物业管理的法律、法规或司法解释中予以明确。

（六）、维修基金纠纷案件的管辖问题。物业管理纠纷的管辖问题，应以物业管理纠纷的具体类型来确定。目前，当事人在物业管理引起的民事诉讼案件中，一般都在物业所在地的人民法院起诉，并把物业所在地作为业主或使用人的住所地。笔者认为，如果当事人诉求物业管理公司未按法律规定使用维修基金或挪用维修基金的，属侵权之诉，应适用民事诉讼法第29条的规定，由侵权行为地或者被告住所地的人民法院管辖；如果是就物业管理公司在管理过程中未按照合同约定的方式或者期间公布基金使用信息的，应适用民事诉讼法第24条的规定，即“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地 的人民法院管辖”。不能简单的理解为业主所购商品房所在地即为当然的管辖地，也不能认为物业管理纠纷是因不动产的管理引起的纠纷，而将其归于不动产纠纷，从而适用专属管辖的规定。

二、维修基金立法、执法中的法律建议

维修基金与百姓利益息息相关，解决维修基金的问题已迫在眉睫。而当务之急应是首先要制定完善的法律规定，使业主、业主委员会、物业管理企业和房屋管理部门及人民法院有法可依。笔者认为在制定相应的法律法规时应当注意以下六个方面的问题

（一）、从法律上赋予业主委员会主体资格，实现业主委员会实体权利和诉讼权利的统一；

（二）、制定相应细则以保障业主的知情权和监督权；实现维修基金管理信息公开化，方便业主自由查询；同时，科学合理的设置缴纳标准和管理使用方式；

（三）、规范维修基金缴纳主体和缴纳标准，避免部分业主养护整栋商品房的不公平现象。例如，可以采取由房产开发商于办理房屋预售时先行垫付维修基金，促使维修基金全面到位；维修基金缴纳标准可以按当地同业标准以面积大小计付，并与物业管理费用合计由业主按月缴纳；

（四）、引入年审或者年检制度等，强化对物业管理企业的监管。对于年审不合格或挪用维修资金的物业管理公司给与处理，从而堵住维修资金被非法挪用等漏洞；

（五）、赋予行政管理部门行政处罚权力，改变房屋管理部门对物业管理和监管不力以及物业管理公司对房屋管理部门的监管麻木不仁的局面；

（六）、统一立法，细化法律，避免法规冲突。对物业管理中出现的诸多法律关系及问题均作出详尽的规定，明确业主、业主委员会、物业管理企业及房屋管理部门的职责，使人民法院对此类案件的审理真正有法可依。

洛阳市老城区人民法院 陈建春 杨波