民办学校破产清算之若干法律问题初探

引 言
自2002年12月18日《民办教育法》颁布实施以来，全国的民办教育取得了较快发展,以江西为例，全省民办教育各级各类学校达到 6225所，各类在校生突破了 120.7 万人。1然而，民办教育蓬勃兴起的同时，也面临着发展的困境。近年来，因民办学校非正常终止造成的社会问题日益增多，尤其是民办学校终止后的清算问题。《民办教育法》虽然规定了民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算，但对终止程序特别是清算程序如何进行未作规定，法院即使受理了又要面临程序操作问题。民办学校破产清算虽已纳入《破产法》的调整范围，但民办学校具有自身特殊性，显然不能简单而机械地适用既有的破产程序，需要相关配套制度与程序的安排。2对该类案件的妥善处理，也成为人民法院不可回避的现实。本文意在通过对《民办教育法》与《破产法》相关制度的比较分析，寻求民办学校破产清算之程序路径。


一、关于民办学校之法人属性


民办学校的法人属性问题，由于法律法规没有明确，一直颇具争议。实践中，民办学校大多依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，登记为“民办非企业单位”，只有少部分登记为事业单位。民办学校作为特殊民事主体形态存在，因属性不明，在法律适用上存在一定的茫然性和不确定性。民办学校的法人属性，直接关系到民办学校的破产能力、破产财产分配以及适用法律等诸多法律问题。


法人资格是民事主体参与民事法律关系的前提。《民办教育法》第九条规定，民办学校应当具备法人条件。第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。由此可见，依据立法本意，民办学校从其依法设立时起，就具备了法人资格。


我国《民法通则》根据法人设立的宗旨和所从事的活动性质为标准，将法人区分为企业法人和非企业法人，企业法人是指依法设立的具有法人资格的营利性的经济组织。而民办教育不得以“营利”为目的，决定了民办学校不能定性为企业法人。非企业法人指企业法人以外的具有法人资格的组织体。非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。机关法人是指因行使职权需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。民办学校不属于国家机关，显然也不能定性为机关法人；社会团体法人是指自然人或者法人自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办学校不由会员组成，也不属于社会团体法人。事业单位法人是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的组织。事业单位法人以公益为目的，虽然有时也能取得一定的利益，但其所获利益只能用于其目的事业，它的经费主要来源于国家的财政拨款，也可以通过集资等方式取得。3从《民办教育法》的规定来看，民办学校具有以下特点：其一，民办学校以教育事业为其事业目的，具有公益性；其二，民办学校收取的费用主要用于教育教学活动和改善办学条件；其三，民办学校的资金来源于举办者投入的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，采取的是多种形式的融资方式。因而，民办学校符合事业单位法人条件，为非企业法人。


二、关于民办学校之破产能力


破产能力作为破产法上的专门术语，是指有破产原因的债务人得以被宣告破产的资格。4就破产能力问题，各国传统立法上大致存在商人破产主义和一般破产主义两种立法体例。一般破产主义，即破产法适用于所有不能清偿债务的民商事主体。商人破产主义，即破产法仅适用于商人而非全体民商事主体。现代社会，随着商人这一商事主体与其他民商事主体的渐趋重合，各国新制定和修改的破产法出现了一体改行一般破产主义的立法趋势。5


破产能力来源于法律或者破产法的特别规定。我国《破产法》颁布之前，对于破产能力问题缺乏统一认识，相关规定散见在《中华人民共和国企业破产法（试行）》（简称《破产法（试行）》、《民事诉讼法》等法律和司法解释中，但《破产法（试行）》只赋予了全民所有制企业具有破产能力，而《民事诉讼法》和司法解释也仅规定了具有法人资格的企业具有破产能力，非企业法人的破产能力在立法上处于一个真空地带。因民办学校性质为非企业法人，在适用法律上，《破产法（试行）》、《民事诉讼法》及司法解释均将其排除在外，从而造成民办学校破产能力存在一定的障碍。《民办教育法》第五十六条虽然规定了民办学校应当终止的三种情形，但对于如何终止没有具体的操作规程或可供参照的法律法规。应该说，在《破产法》颁布前，民办学校不具备破产能力。2007年6月1日施行的《破产法》，在立法理念和制度设计上有了很大的创新与突破，其中之一是扩大了破产法的适用范围。《破产法》第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”该规定也就成为企业法人以外组织具有破产能力的现实法律依据，民办学校作为非企业法人在破产能力上终于扫除了障碍。


三、关于民办学校之破产原因


作为破产法律制度中的一个核心概念，破产原因是破产程序开始的前提，其存在与否是判断破产申请能否成立、法院能否受理申请以及作出破产宣告的法定依据。6破产原因的核心内涵是不能清偿，即债务人对于已届清偿期而受请求的债务不能实施清偿的客观状态。大陆法系立法在不能清偿这一核心范畴之外规定了停止支付和债务超时的概念。英美法系国家在判断债务人构成不能清偿时，通常使用“现金流量”标准或者“资产负债”标准，其与大陆法系的停止支付和资不抵债具有相同的功效。7


（一）破产原因的选择


根据《民办教育法》第五十六条规定，民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。可见，《民办教育法》所确定的民办学校非正常终止原因为“因资不抵债无法继续办学”，采用的是“资不抵债”标准。“资不抵债”作为法人破产的原因，虽已成为世界各国立法的通例，但我国现行法原则上尚不承认“资不抵债”为法人破产的原因。从《破产法》的规定看，我国现行法以“不能清偿到期债务”为法人破产原因，其认定的标准有二个：一是法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务；二是法人不能清偿到期债务，并且明显缺乏清偿能力。只要符合其中一项标准，即可视为债务人达到破产界限。“不能清偿到期”债务与“资不抵债”虽都为破产原因，但两者在内涵和外延上仍存在一定的差异：


其一，“资不抵债”并不必然达到破产界限。“不能清偿到期债务”在法律上的着眼点是债务关系能否正常维持。“资不抵债”着眼点是资债比例关系及因此产生的清偿风险，其考察债务人的偿还能力仅以实有财产为限，不考虑信用、能力等的其他可能偿还因素。8然而，对清偿能力而言，一般是由债务人的有形资产和知识产权、信用等无形资产综合构成的，只有在债务人用尽所有这些手段都不能对债务实施清偿时，才能构成清偿能力欠缺。虽然债务人负债总额超过其资产，但债务人可以利用其无形资产的优势，融通资金，使其重获生机，消除破产原因；


其二，所指向的债的范围不同。“资不抵债”所指向的债的范围比“不能清偿到期债务”的债的范围更广。“资不抵债”的债包括到期的债和未到期的债。也就是说，以“资不抵债”标准评价债务人的清偿能力时，债务是否到期在所不问。而“不能清偿到期债务”的债顾名思义仅为已届清偿期的债务，债务人必须是对已届清偿期而受请求的债务丧失清偿能力；


其三，侧重保护的对象不同。以“不能清偿到期债务”作为破产原因，主要考虑维护现存的经济秩序与债务关系，而以“资不抵债”为破产原因，则侧重对债权人利益从财产清偿角度的保护。9


对民办学校破产原因的界定如沿用《民办教育法》所规定的“资不抵债”作为其破产原因，显得过于苛刻，有可能剥夺民办学校重生的希望，不利于保护受教育者和民办学校的权益，也将影响到债权人利益的实现。因而，民办学校破产原因适用《破产法》所确定的破产原因更为合理。


（二）破产原因的审查


从《破产法》第七条的规定来看，破产申请主体不同则其适用破产原因的标准也有所区别。法院在审查民办学校是否具备破产原因时，可根据不同的标准对不同的申请主体进行审查。对民办学校作为债务人申请破产的，参照《破产法》第七条第一款的规定 ，破产原因为不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力；对民办学校的债权人申请民办学校破产的，参照《破产法》第七条第二款的规定，破产原因只需民办学校达到“不能清偿到期债务”的标准即可申请；对清算人申请民办学校破产的，参照《破产法》第七条第三款的规定，破产原因为民办学校达到“资产不足以清偿债务”的标准即可申请。


四、关于民办学校之破产申请人


（一）申请主体。


破产申请是当事人或利害关系人向人民法院提出要求宣告债务人破产以清偿债务的请求。如果没有破产申请，人民法院不得启动破产程序。10我国《破产法》第七条规定，债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。因而，债权人、债务人和特定情况下对企业负有清算责任的人都可以成为破产申请主体。


根据《民办教育法》第五十八条的规定，民办学校的清算方式有三种：一是民办学校自行要求终止的，由民办学校自行组织清算；二是民办学校被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；三是因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。对于民办学校自己要求终止和被审批机关依法撤销而终止，在清算中发现民办学校资产不足以清偿债务的，参照《破产法》的规定，负有清算责任的人就成为申请主体，有义务向人民法院申请破产清算。但因资不抵债无法继续办学达到破产原因时，申请主体如何设计？《民办教育法》对此没有相关规定。我国的破产立法在程序启动上采申请开始主义而排除了职权主义，破产程序只能依债权人或债务人的申请而开始，人民法院不应依职权主动启动破产清算程序，即使人民法院在民事诉讼和民事执行程序中获悉债务人不能清偿到期债务时，也不能依职权径行宣告债务人破产或者裁定其进入破产程序。因而，人民法院不能成为启动民办学校破产程序的主体。从破产制度的目的和后果看，民办学校作为债务人通过破产程序可以获得免责和救济，民办学校的债权人通过破产程序可以获得利益的公平保护，他们为破产清算的直接利害关系人，具有申请破产的原动力，应成为启动民办学校破产程序的主体。


（二）申请主体的限制。


民办学校一旦进入破产清算程序，牵涉面广，集团诉讼多，社会影响大，处理不当易引发集体上访。11因此，有必要从立法上对申请权加以限制，防止权利的滥用。法律正是通过对破产申请权的限制，从而寻求一种在债务人利益和债权人利益之间的均衡，由此来寻求社会经济秩序的稳定。12


对民办学校作为债务人申请的限制。


（1）经学校决策机构决定。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五条规定，国有企业向人民法院申请破产时，应当提交其上级主管部门同意其破产的文件；其他企业应当提供其开办人或者股东会议决定企业破产的文件。这一规定实际上否定企业有独立申请启动破产的权利。13《民办教育法》第五十八条在规定民办学校申请启动清算程序时并未明确必须经开办人或者股东大会决定。但根据《民办教育法》的规定，民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构为学校的决策机构，享有聘任和解聘校长、修改学校章程和制定学校的规章制度、决定学校的分立、合并、终止、决定其他重大事项等职权。破产意味着民办学校法人生命的终结，关乎民办学校的“生死存亡”，理所当然为学校的重大事项，属于决策机构的职权范围。民办学校是否申请破产，应当提请学校的决策机构决定。


（2）经审批机关批准。民办学校决策机构决定申请破产的，还应当报经审批机关审查批准，审批机关同意后，民办学校再向人民法院申请破产清算。依照《民办教育法》的规定，民办学校的设立须经审批机关审查批准，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关监督，民办学校的教育工作受审批机关的督导，民办学校的分立、合并、变更等须报审批机关批准。对于实施义务教育的民办学校终止时，审批机关还有义务协助学校安排学生继续就学。 由此可见，审批机关不仅对民办学校的运营全过程负有监管义务，且通过监管对民办学校的运营状况也有一定的了解。正因如此，由审批机关对民办学校的申请进行前期把关审查，有助于防止申请人利用破产手段逃避债务、规避法律。审批机关如果认为民办学校尚不需进入破产程序或有重生的希望，还可以给予民办学校资助或采取其他措施帮助其清偿债务，消除破产原因，使民办学校摆脱经济困境，减少因民办学校破产给社会带来的不稳定因素。


综上，对民办学校作为债务人申请破产，应当设置行政前置程序。即先由学校决策机构决定是否提出破产申请，然后报审批机关审查批准。审批机关同意后，民办学校方可向人民法院申请破产清算。


2、对民办学校债权人申请的限制。


结合我国破产法的相关规定，并借鉴国外破产法的有关内容，享有破产申请权的债权人应符合以下条件：


（1）债权人的破产债权属于财产债权。破产程序的一个基本目的就是以不同于一般民法的方法清理债权债务关系，即对债权人进行清偿，14把破产财产公平分配给债权人。因此，债务人的所有非货币财产均需估价和变价后才能分配，而能够接受分配的破产债权也必须是以财产为内容的权利。非财产债权如恢复名誉、赔礼道歉等，因不能用货币衡量和估价，也就不能转化为破产债权。因而，并非所有债权人的债权都可转化为破产债权，只有以货币给付为内容或者能以货币形式表现的债权才可构成破产债权，非财产性债权的债权人不得申请破产。


（2）与破产债权相对应的破产债务已到履行期，债务人未能清偿或对此无清偿能力。未到履行期的债权在期限届满之前，债权人只享有期待权，尚不能真正享有破产申请权。对于已届清偿期的债权，民办学校的债权人经催告，作为债务人的民办学校无力清偿，或不能清偿处于连续状态，债权人可视为其未能清偿或对此无清偿能力。

抚州市中级人民法院 魏灵