审判独立与人大监督权的理性思考

　    [内容提要]当前，人大监督在遏制司法腐败、维护社会正义、保障审判独立方面起到积极作用，然而若缺乏制约或运用不当，又可能对法院独立行使审判权产生负面影响。本文拟从两者的关系入手，就人大监督对审判独立方面存在的问题及原因进行了分析，以及人大如何正确行使监督权，发挥权力监督对审判活动的积极作用，谈一点肤浅的看法。

　[关 键 词]人大监督 审判独立


当前我国正处于现代市场经济的转轨时期，人民对司法公正的期望值越来越高，“加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败”已经成为人大监督的重要工作，人大明显加大了对司法审判监督力度，在促进司法公正、遏制司法腐败方面发挥着积极作用。但由于我国目前尚未制定监督法，司法监督机制与责任机制仍存在着严重欠缺，对人大监督权缺乏专门的规定，权力监督的方式、方法及程序尚不规范，缺乏制约或运用不当便可能对司法公正造成负面的影响，使人民法院独立行使审判权受这样或那因素的影响，从另一侧面妨碍或破坏审判独立。针对目前人大监督实践中存在的问题与误区，在此，本文试从人大监督与审判独立两者关系着手，对其作初步的探讨。


　一、人大监督与审判独立　


人大监督的法理基础和现实基础。根据我国《宪法》的规定，人民法院对产生他的权力机关负责，受权力机关监督。人大与法院之间的关系是：立法者和执法者的关系，组织者与被组织者的关系，监督者与被监督者的关系。人大监督作为一项政治法律制度，体现着国家国体和政体的内在精神，它建立于深厚法理基础和现实基础之上。当前司法不公、权力滥用和司法腐败在一些地方已经达到相当严重的程度，司法审判正面临着前所未有的信任危机。司法审判权是一种重要的国家公权力，应受相应权力的制衡和监督，否则就会导致司法专横和司法腐败。由此看，人大对审判活动的规范和监督的合法性和必要性是显而易见的。比如个案监督、审查司法机关的工作报告、评议司法机关的负责人等。宪法和《人大组织法》、《法院组织法》、《人大议事规则》等宪法性法律也对人大监督作出进一步规定，为人大监督提供宪法基础。同时从中国社会现实看，行政权强大，司法权软弱及政法不分，司法审判权面临各方面的干扰、侵蚀，而司法是保障社会正义的最后一道防线，一旦这防线溃崩，则整个社会将陷于惊恐和混乱状态。保障审判独立，确保司法公正，消除司法腐败，是人大对审判活动行使监督权的现实基础。

人民法院是国家的审判机关，从法律角度上说，它在工作中只服从法律。作为社会的公断机关，应以事实为依据，法律为准绳。它在审判中要想作出公正的判决和准确的法律适用，就不能受到法律以外的其他影响。这就要求人民法院的审判工作不受任何不当干涉。《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就是我们通常所说的司法独立的原则。审判独立，是一项为现代法治国家所普遍承认和确立的基本法律准则。作为一项宪法原则，它确认审判权的专属性和独立性，是现代法治的基石；作为一项司法原则，它确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判过程和审判结果受到来自其他政府部门和外界力量的干涉和影响。对于这项司法的最高原则，应作如下解释：（1）我国的司法独立是指法院的独立审判，而不是法官个人的独立审判。对于重大疑难和合议庭意见不一致的案件，应当提交审判庭直到审判委员会作出判断，然后由会议庭作出裁判。（2）不受行政机关的干涉，主要是因为行政机关在我国社会生活中传统上占主导地位，容易在各方面干涉法院的审判活动。（3）不受社会团体的干涉，事实上，从司法实践看，对法官实质独立的最大威胁除了来自行政机关、新闻媒体等的过度渲染和炒作以外，立法机关即人大的非法干涉也是影响司法独立的一个重要因素。审判本身是一个以主观认识客观，以已知探求未知的活动，理性思维与独立判断是法官正确认识案件事实和适用法律的基础。在此理性判断与逻辑推理的过程中，排除任何形式的干涉和影响，包括来自人大的干涉和影响，对于承审法官是十分必要的。主要指一是不受新闻单位的干预，在案件没有作出生效裁判之前，新闻机构不应对案件发表有倾向性的评论，以期影响法院的判断。一是指不受中国共产党有关机关的干涉，尽管在思想、组织等方面要自觉接受党的领导。（4）不受个人干涉是指任何人都不能对案件的审判施加个人影响，引导法院的判断；这里特别是指各级国家机关的领导人不能干涉法院的审判。审判独立不仅要求外界不能干涉法院的审判活动，而且要求法院自身也要维护自己的独立地位，不能干涉其他机关的活动，遵循司法自律的诫条，否则，审判独立是不能得到真正的尊重的。 英国学者史迪芬对“独立的司法审判机关”的定义从另一角度阐述了实质独立的含义，他指出“一个独立的审判机关应当是一个只根据法律实现正义而不受政府政策和倾向性影响的司法机关。”　

综上所述，人大监督和审判独立都包涵着宪法原则，两者同等的重要。在此，我们先从对立统一性来看人大监督与审判独立之间的互动关系。

1、统一性。 从人大机关对司法监督的目的来看， “正义总是意味着某种不平等，而一种社会制度就是要最大程度的实现平等（不仅是形式上的平等，更是要接近事实上的平等）”，“作为社会制度或社会基本结构的正义必须从最少受惠者的角度来考虑补偿问题”。[1] 审判独立是相对的，人大监督就是为审判独立创造良好的环境，最大程度的实现平等，促进司法公正，这也是与司法追求的价值是一致的。权力机关依照宪法，通过对审判机关的审判活动及其产生的审判人员实施检查、调查、评价等监督活动，为司法权立权威性，保证司法能够正常运行发挥着积极的作用。虽然从表面上看，权力监督使司法的权威受到一定影响，但由于纠正冤假错案，实现社会公正的初衷完全符合法治的要求和广大人民群众的根本利益，因此这样做的结果有利于提高人民对司法的信心和信任，最终会增强司法的权威性。

从人大监督对审判独立的必要性和合理性来看，人大对法院的审判活动行使监督权，就是为了防止权力被滥用，确保法院独立进行审判活动。只有两者的有机结合才能更好的抑制司法腐败。法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力作了透彻的研究后指出，“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。从我国的权力构建中可以看出，权力机关对司法的监督在于保障司法活动按照正常的轨道运行，防止司法腐败和不公。权力不受限制便会被滥加使用，权力易滥用，是由权力自身的两个因素所决定，其一是国家权力的特点，即脱离社会的独立性的普遍的强制力，使其获得迫使全社会服从的权威；其二是国家权力不能自行运转，必须通过具体的、生动的人来行使。但作为人都是有私心杂念的，遇上相应的气候，私欲就会膨胀，从而将手中的为大众谋利益的公权，变成了谋私的工具。权力的这两个因素的合力作用，就能造成国家权力脱轨运行，致使权利的滥用具有不可避免性。审判权也不例外，为了防止和抵制权力的滥用，人大对审判权力进行监督制约就成为一种绝对必要的手段，确保审判独立。

2、对立性。从审判独立的运行要求来看，它排斥任何形式的监督。 法院的审判独立体现在，法官在其司法事务中，对于他所处理的案件享有排他性的权利，没有人可以干预他对案件事实的论证，以及对案件适用法律的取舍。法官唯一受到制约和影响的应该是上一级法院，当法官对案件的判决发生了法律解释上的某种错误或争议的时候，上级法院有权对案件适用法律做出重新解释，甚至于改判，这是诉讼法和法院组织法赋予上级法院的权力，即下级法院必须服从于上级法院的审查的一种权力。除此之外，一个法官对于适用法律的解释，以及基于有效可靠证据对案件事实部分的论证，都是完全属于法官自己的权限，不应该受到任何其他人的干预。审判的功能意义在本质上要求审判本身具有公正性，而公正的审判以审判者中立为必要条件，审判者中立又必须以审判者独立为必要条件。

因此，人大监督司法难免会对审判独立造成一定影响，两者之间确有一些冲突，但这种以对立不是绝对的，只是相对而言。龙宗智解释说“在一个不尽如人意的法治环境中在多方面条件的制约下，我们无论是制度改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能企求尽善尽美”。[2]对此，需要从三个方面加以认识。一是，我们在充分肯定审判独立对司法公正和法治建设乃至民主政治建设具有极其重要意义的同时，也必须看到司法独立是相对的，不是绝对的，不可能不受任何监督和制约。而司法独立的程度虽然与外部所给予的保障紧密相关，但更需要通过自身努力去争取和捍卫，特别需要通过公正的审判去赢得。把司法独立寄托于外部不监督是脆弱的，靠不住的。只有通过公正司法所赢得的独立，才是最可靠、最有保障的。二是，人大监督必须以尊重审判独立为前提，不能任意，必须限制在一定的范围内，采取恰当、合适的形式，努力把这种冲突降低到最小程度，把对司法独立的影响控制在最小范围，在为促进司法公正和效率这个主题下实现两者的平衡。因此，现在的问题是需要比较清楚地界定人大监督的内容、方式，避免以监督权代替审判权，损害司法公正和效率，而不是否定人大监督。三是，要促进司法公正，人大就必须采用各种方式，针对司法机关审判活动及司法不公行为进行监督与救济。这就在社会现实中人大监督与审判独立两者产生了矛盾。在没有建立比较完备的制度来最大程度地预防、抵制司法腐败的前提下，让审判活动处于没有任何合理监督状态下，人们将有可能处于较为严惩的不安全之中，况且我国的法律建设尚处于不发达阶段，司法不公的现象在较大范围内客观存在。要在没有任何监督的情况下独立司法，一段时间内也无法实现。

总之，保证司法公正与效率，一方面离不开审判独立，没有独立就没有公正，但另一方面又离不开监督，没有监督的权力必然导致腐败。人大监督与审判独立两者是相互依存，基于上述这种人大监督与审判独立之间的对立统一关系，可以看出我国人大对审判活动行使监督权的合理性还在于以下几方面：第一，现行人大监督制度与中国法制传统相一致：中国历朝统治者均十分重视法律监督，尤其重视监督官员的行为。第二，现行人大监督制度符合当代社会法治的要求：法治的基本要求就是法律具有最高性、可预见可信赖、法律面前人人平等、通过法治实现正义；法治不仅要求国家机构依法行使国家权力，更要求国家司法机构对所有国家机构的违法行为做出否定性评价，人大监督的职能之一就是负责监督行使国家权力的机关、个人是否有违反法律规定的行为，以期追究违法的机关、个人的相关责任，故而与法治精神相契合。第三，现行人大监督制度符合我国目前的国情：我国目前处于社会转型期，滥用权力、违法乱纪、徇私舞弊，损害国家、人民利益的情况时有发生，非常需要人大机关的监督制约。


二、当前人大监督存在的问题及原因


但是在当前，由于监督的方式、方法上还存在一些弊端，权力监督没有达到应有的目的，甚至或多或少的影响了司法活动独立开展，干扰着审判独立。

（一）监督形式不当，危及审判独立与功能。目前不少地方广泛展开“个案监督”、“质询”形式的监督，在实践中亦产生诸多弊端。事实上，个案监督常超越应有的理性界限，造成不良影响。学者认为，将个案监督常规化存在以下不利因素：一是提起程序的随意性违背了法治对一切的规束要求。二监督方式的随意性开辟了新的司法腐败通道。个案监督往往通过人大机构领导的“批示”方式进行，谁能找到高权力位阶的批示人，谁就有左右法官的可能。三个案监督违背立法权的工作性质，立法权是议决性权力，监督亦须通过议决方式进行。如对个案议决出结果，人大变成了司法终审机。四在人大监督下审理的案件，事后证明是错案，谁来负责，责任不清。 人们实践中已认识到，个案监督有损审判独立，会导致权力失衡，不利于从制度上创建社会主义法治国家。

（二）监督内容方向失误。第一，侧重热衷于搞“个案监督”，轻司法人事监督、司法解释监督。此导致大量道德素质、专业素质低下的人员充斥于司法机关，司法队伍建设远未符合时代要求；法院扩大解释，导致与相关法律相抵触的现象时有发生，公民无所适从。第二，重情理监督，轻法律监督。个别人大代表在监督时存在以一般情理代替法律监督，意气用事，某些在人大监督下审判的案件事后证明是错误的，这有损司法公正和人大权威。第三，重实体公正监督，轻程序公正监督。程序是司法的生命线，但某些地方人大或人大代表监督具有随意性，一味强调处理结果，甚至案件刚进法院门，有关方面就要求如何如何，不顾司法审理程序。第四，在监督中超越合理界限，不注意维护司法独立。

（三）人大在监督中自身亦存在一些问题。一是没有专门的监督机构，要么不监督要么多头监督，监督权未能集中有效地行使；二是人大代表为兼职代表。一方面没有时间、精力保障监督，另一方面人大代表有时受某些地方利益或自身利益的驱动，干预、阻挠司法；三是人大代表法律素养不高，在司法监督中不免存在“情感审判”、“情绪化”倾向。[3]

（四）重过程监督，轻事后监督。权力机关在法院审理案件的过程中，根据自己了解的情况，发表有倾向性的意见，由于权力机关有至高的监督权，法官不得不考虑，而且变相行使司法权和准司法权，这显然违背了宪法关于国家基本权力合理分工的原则。同时权力机关对司法机关审理的案件是否错误，在裁判结果未出来之前，是无法考证的。因此，势必影响了独立办案的原则。


三、人大应正确行使监督权，保障审判独立。



在当前，由于监督的方式、方法上还存在一些弊端，权力监督没有达到应有的目的。人大如何行使监督权，保障法官的独立审判权？笔者认为人大司法监督应立足于完善和改进具体的监督和制约方式，提高监督与制约的实际水平，在监督中应更多考虑对司法独立地位的保护。


（一）人大对司法监督的内容


1、对人的监督，即监督法官、检察官品行和法律素养是否良好，有否收受贿赂、徇私枉法、徇情枉法等与法官、检察官职务不相称的行为，一旦发现有这些行为，即可予以罢免、撤职、免职等。[4]

2、是对制度的监督，即监督司法制度运行是否良好、是否存在需要改进的问题等，一旦发现司法制度运行受阻，不能保证司法公正，即可采取措施予以补救、完善。比如，目前地方法院由于是按照行政区划设置的，在人、财、物上受制于地方，因此，受地方行政机关非法干预非常严重，使国家设立在地方的法院变成了“地方的法院”，成为地方保护主义的帮凶，无力维护国家法制的统一和权威，对此，人大就应当通过行使监督权，监督、支持司法机关严格依法办事，帮助排除非法干预 ，必要时可以修改宪法和法律改变司法体制，从制度上避免受地方干预。[5]

3、是对司法政策的监督，即监督司法机关在执行法律过程中是否积极服务于国家的根本任务，是否围绕维护稳定、发展、繁荣这个大局适时调整司法政策，如果发现司法政策与国家根本任务结合不紧密，甚至相脱节，人大就可以监督司法机关采取措施调整司法政策，必要时可以就当前司法工作重点作出决议。[6]


（二）人大司法监督的形式


1、规范人大对法院报告的审议，建立相应的约束和责任机制。人大对法院工作报告的审议是人大对审判机关实施监督的重要形式。法院向人大作工作报告在宪法理论上认为是审判机关向人大负责任的主要形式，人大听取、审议法院工作报告是建国以来形成最常规、制度化最高的基本司法监督形式。但实践中，人大审议“两院”报告缺乏必要的约束和责任机制，使其监督流于形式。近年来出现人大审议法院工作报告投反对票、弃权票占相当比例。从实例看，2000年2月《沈阳市中级人民法院工作报告》经沈阳市第十二届人大第四次会议表决未获通过。同年4月，青海省共和县十一届人大第三次会议作出了不予通过法院工作报告并授权常委员会会议继续审议的决议。那么，法院的报告未被通过，法院的院长、法官承担什么责任？这在法律上都没有明确规定。因此，必须创新这一监督形式，首先明确责任主体，即谁对其报告负责，谁承担责任？其次还必须明确承担责任的形式，即怎样承担责任，人大罢免还是自己辞职？只有明确了责任主体、责任形式，建立相应的约束责任机制，才能完善人大审议法院报告的监督形式，使监督落到实处。

2、规范个案监督。个案监督是近年来人大实施司法监督较为普遍的形式。由于人大的个案监督缺乏相应的法定程序、规则，以至个案监督提起的方式极不规范，有的以人大的名义、有的以法工委的名义、有的以内司委的名义、有的甚至是人大个别工作人员的名义；同时，由于人大缺乏必要的专业力量审查个案，造成个案监督提起的案件并非每件都是冤假错案，这就容易妨碍司法独立审判的原则，既损害司法判决的权威，也损害人大自身的权威。因此，必须对个案监督进行限定，并通过立法制定监督法规，规范个案监督和建立个案监督的法定规则和程序、配备专门的人员。比如必须明确“个案”监督只是“督办”，而不是“代办”；明确个案监督是人大组织的监督，而不是人大个别人的监督；明确个案监督的提起和督办的程序、期限；建立由专家组成的个案审查小组确保个案监督的质量等。

3、完善人大对司法人员任免的约束机制。根据宪法，我国人大享有对“两院”院长、庭长、审判员、检察员的任免权。这本是权力机关对司法机关监督制约的重要方式。但实践中往往没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机结合起来，没有处理好人大任免与党管干部的关系，导致人大对司法人员的任免流于形式。因此，要建立人大通过任免司法人员来有效约束司法权的运行机制，就必须真正落实人大在法律上享有的司法人员任免权，而不是走过场。首先落实司法人员任免权的监督机制。法院从院长到审判员的人事任免均须由人大选举或任免，但目前各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机结合起来。 由于司法人事监督不力，直接导致法官成份复杂、整体素质低下的现状。人大在司法人事监督上，应以培养现代法官队伍为第一目标。一方面决不允许司法人员的选任绕开人大的做法；另一方面人大对司法人员的选任必须严格按照法律规定的条件和原则进行。实现从“履行法律手续”的角色向实质性的严格司法人事任免权监督机制转变。其次是对司法人事资源配置的监督，保障法官职业化。目前法院对法官资源配置结构极不合理，偏离法官职业化建设主题。最突出问题是随意将法官配置于非审判岗位，诸如从事党务、人事、司法行政、司法警察或后勤工作，五花八门，干什么的都有。再次是保护法官身份的监督。目前在法院内部实行的是行政化管理模式，外部受政府、组织、团体甚至个人的不当干预。法官职业身份有失保障。现实中司法人员因严肃执法得罪于某些长官意志或权势集团，被随意撤换、免职、或调离的事时有发生。人大要履行保护司法人员身份的职责。[7]

4、创新监督形式。全国各地人大在实施司法监督权的过程中，还出现许多创新的监督方式，如专题汇报、听证会、质询等，以及听取人大代表、政协委员对法院审判工作的意见，人大召开群众大会的方式公开向法院移交群众对司法机关的投诉，并限期法院对投诉案件进行复查并答复投诉人和抄送人大，同时人大还组织力量对重点投诉的调查、对法院办案庭、处及办案人员等进行公开述职评议，收到极好的社会效果。这些方式既没有妨碍司法机关的独立审判，又加大了人大对审判机关的监督力度、增加了监督的透明度、公开度和公正性受到社会广泛的好评。对这类创新的监督方式应及时总结经验，并使之规范化、制度化。
 
注释：


[1] 罗尔斯著：《正义论》 何怀宏、何包钢、廖申白译 社会科学出版社1988年版第57、96页


[2] 龙宗智著：《相对合理主义》中国政法大学出版社1994年版第18页


[3] 刘子平 著：《论人大监督机制与司法公正》载2003-8-4佛山审判//www.fszjfy.gov.cn/shownews.asp?newsid=1415


[4]陈斯喜著：《冲突与平衡：人大监督与司法独立》载2005年8月18日


//www.cn-doc.com/_law_and_rule/2005_08_18_15/20050818154815291.htm


[5]同上。


[6]同上。


[7] 刘子平 著：《论人大监督机制与司法公正》载2003-8-4佛山审判//www.fszjfy.gov.cn/shownews.asp?newsid=1415

作者：李荣华