论我国人大监督权的构造和疆域

　　轰动一时的“齐玉苓案”、“收容遣送案”等诸多的案件，虽然最终对公民权利作出了相当程度的保护和保障，然而，它们却从不同的层面和角度反映和表现出我国人大监督制度的不健全、不成熟。而其根本原因则在于人大监督权构造和疆域的规定不甚明确、清晰，结果必然是监督不力或不当。所以，对人大监督权的构造和疆域的探讨和实证，不论是理论还是实践是同样的重要。

 

　　一、人大监督权的正当性：权力来源于权利

 

　　我国《宪法》第二条，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是宪法学的基本的首要原则的人民主权原则的体现，同时也规定了人民行使权利的方式与机关。即权力由人大行使，权力来源于权利。所以，人民享有和拥有什么权利及怎样的权利决定和影响着权力的塑造和构建。可见，权力是权利的特殊表达方式和称谓。为此，我国宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。该条是公民监督权的具体明确规定。因此，我国人大监督权的来源是正当的，它来源于公民的监督权，是公民监督权在权力语境的特别表达和称谓。然而，正当性却不能解决公民的监督权及其他宪法基本权利的保障和保护问题，也不能解决人大监督权是什么、怎么样、如何行驶保护和保障公民权利的问题。这就要求我们去探究人大监督权本身的问题，其本质就是构造问题。

 

　　二、人大监督权的构造：权力的主体理性和程序理性

 

　　只要法律是应然法则，只要人类思想还在活动，主体和它结构的法律问题就会是一个伴随法律历史永生不灭的法律命题。法律的主体结构向什么实体开放，如何开放，这个问题的解答，应该回到它的各种观念的讨论中去。当我们探讨有关实证法主体结构的合理性时，不能轻易以一种观念作为判决标准，而是只能运用知识评价的方法，即一种协议的判断方法，当最后的立法思维已经认真考虑了各种社会观念，在宽容、严肃的基础上作出决定，那么，这里产生的主体制度一定较为合理。 [①]所以，任何事物都有其构造，和主体紧密联系的人大监督权也是一样，构造表明了该事物的存在和生命及生命力。存在是内在结构的反映和体现，生命及生命力则是外部构造的反映和体现。其内部构造应是其“是什么、怎么样”，而由于人大是抽象、虚拟、拟制的，人造物。所以，其内部构造在根本上是人类主体理性的要求和彰显：而外部构造是人大对外发生效能的根本和起点，是程序理性的体现和表现。所以，内部构造和外部构造共同反映人类所赋予的它们不同的社会意义。从内部构造而言，人大监督权包括人的因素和物的因素，即起组织体的组织权力群，可分为组织保障权和物质保障权，前者又分为积极和消极组织保障权，后者则分为一般和特殊保障权。积极组织保障权是从正面对组织体塑造和构建的权力，而消极的则是负面的权力；一般物质保障权则是组织体所需的最基本的物质需要的权力，特殊保障权则是组织体特殊情形或特殊职权所必须具备的权力；从外部构造而言，人大监督权实质就是作为主体与外界发生关系的权力群，根据人大主体与外界的关系属性可分为普通权和特别权，前者是人大监督权的常规性的权力，面对的是普遍的对象，实施和实现权力间的基本、常规的平衡与均衡，后者则是非常规性权力，针对的是个别对象，实施和实现的是特别、非常规的平衡与均衡。质言之，内部构造是主体的权力能力之所在，外部构造则是主体的行为能力之所至。前者是后者的根本、基础和前提，后者是前者的拓展和升华，也是人大监督权的生命力和活力之所在。

 

　　审视我国的法律体系，就内部构造而言，我国宪法和组织法、监督法等都有所规定，但过于笼统和概括并仍有缺陷和不足，人的和物的力度均不够，可操作性不强；就外部构造而言，我国宪法分别规定了调查权、质询权、罢免权、 [②]会议权、监督宪法的实施权、审查权、批准权、改变权、撤销权，分别表现在宪法第六十一条，全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。——可以临时召集全国人民代表大会会议；第六十二条，全国人民代表大会行使下列职权：（二）监督宪法的实施；（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；（十一）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；（十二）批准省、自治区和直辖市的建置；第六十三条，全国人民代表大会有权罢免下列人员：（一）中华人民共和国主席、副主席；（二）国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；（三）中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；（四）最高人民法院院长；（五）最高人民检察院检察长；第七十一条，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议；第七十三条，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。这些规定无疑是我国宪法对人大监督权的外部构造的基本塑造和规定，在宪政和法治实践中也发挥了相当的作用和实效。但这些规定却依然停留在外部构造普通监督权的层面和程度，不利于宪政和法治的进一步深入，充分保障公民的权利，最大的限制权力的消极作用、实现权力的积极作用和价值。所以我国目前应该着手考虑规定和构建人大监督权的外部构造的特别权力，其应该包括弹劾权、监察权和不信任的表决权等。这样，既保障和保证了人大监督权外部构造的完整，也保障和保证了人大监督权整体构造的内外对立统一的完整。但是人大监督权内外构造的完整只解决了权力本身的问题，并没有解决权力的效力问题。所以只停留于此，人大监督权就没有任何现实意义，仍然是有缺陷和不足的，而此问题的解决就是人大监督权的疆域问题。

 

　　三、人大监督权的疆域：权利的保障、权力的监控

 

　　人大监督权的疆域是一定时间、一定空间作为人大监督权的主体的监督权所及的范围、深度和版图。所以，人大监督权既要及予权利又要及予权力，才能真正实施和实现宪法所赋予人大监督权的目的、权能，从而最终实现和实施宪法所承载的人民主权、基本人权保障、权力制约和法治的宗旨和要义。

 

　　从我国的整个法律体系而言，人大监督权疆域所及于的权利，无论在范围还是在深度方面都明显的存在缺失，也就是说人大监督权对权利的保护和保障明显的是一片空白，这也难怪诸如“齐玉苓案”、“收容遣送案”等发生公民基本权利遭到侵害时，老百姓无处“求救”，国家机关无所适从，甚至连作为公平正义代表的法院也诚惶诚恐而几经周折才得以勉强解决。所以，就权利的人大监督权的保障，我国必须而且应该提到议事日程上了，而国内轰轰烈烈讨论的国外的司法审查和人大监察制度应该是我国吸收和借鉴的较好的人大监督权制度。另一方面，人大监督权的疆域所及的权力，在我国虽然说还存在着一定的问题和缺陷或者不足，但总体上我国已经构建了基本的权力人大监督权制度，只是某些方面又待完善和健全，比如会议监督权的程序问题，审查批准权的权限问题等。但是对于权力的特别监督权，比如弹劾权、监察权制度也是一片空白。

 

　　宪政总是和某种形式的司法审查联系在一起；没有司法审查，宪政就不存在——就和没有司法审查，行政法治就不存在一样。在有人宣称法律违反了宪法的文字或精神时，关键是需要有一个专门的国家机构来解释宪法有关条款的含义，并判定受挑战的法律是否真的违反了宪法——就和有人宣称行政规章违反了某项特定的立法，因而必须解释立法条款并决定行政规章是否与之相抵触一样。只有这样，宪法才和普通的法律一样具有实际效力，能够赋予具体当事人以权利或义务，因而也能被法院直接引用为判案依据。 [③]可见，司法审查是既保障权利的，又监控权力的，是“一箭双雕”的制度。所以，没有司法审查，不仅是制度、宪政和法治的缺失和不健全，也是权利保障和权力监控的不力、不当和不圆满，更是与宪法、宪政、法治的本质相悖。而关键的问题却是，人大只是一个临时性组织体，每年召开一次会议和特定条件下的临时会议。这样，问题的实质又成了人大监督权的内部构造问题，也就是由谁来享有和行使作为人大监督权的司法审查权。当然，由于我国人大监督权的构造不健全，诸如此类的问题随着社会、经济、政治文明的发展会越来越紧迫的呈现在我们的面前。

 

　　因此，人大监督权构造的全面和完整，不仅是理论的探讨和求证，更是面临的现实实践需要作答和解决，而疆域就是现实实践的法的表现，是实践对法的的诉求和塑造，并促进人大监督权构造的全面和完整。