国有企业改制法律问题调研
发布日期：2011-04-29 文章来源：互联网
但我们在审理钦州市国有企业改制的有关纠纷中，发现实践中仍然存在规制难以到位的现象，使得司法审判难以取得法律效果和社会效果的有机统一，如在审理涉及国企改制的债权债务纠纷中，发现一些企业或主管部门对该企业的债权债务，并没有采取相应的措施进行规范化处理，导致矛盾凸显，等等这些问题，值得从司法审判实践的角度加以调查研究。为此，经过认真讨论和准备，在现有审判案例的基础上，课题组于2008年6月至2008年12月对钦州市国有企业改制法律问题进行了调研，采取了收集书面材料、发放问卷、访谈座谈等调查方式，就国企改制过程中存在的法律问题特别是如何保护债权人合法债权进行调查分析，形成了本调研报告。
一、国有企业改制的法律分析
社会事物的发展往往在应然层面与实然状态的张力中螺旋上升变化中进行。人们通常会建构应然层面的参照作为改造实然的标准。国有企业改制在文本意义上和上层的集体理念中亦有其应然。在此有必要先交代国企改制的理论层面的法律分析，以便下文叙事。
（一）改制的法律概念
企业改制在我国主要指国有企业为适应现代商品经济和市场经济的要求而进行的转换企业经营机制和建立现代企业制度的社会系统工程。从法律的角度看，企业改制实际上是改制企业与其他参与改制的主体之间的权利、义务关系重新调整的过程。从改制的内容来看，主要是对企业的出资结构（股权结构）、内部治理结构、企业收益分配结构、劳动用工制度、职工福利和社会保障制度等微观企业制度进行的一系列相配套的调整与改革。从改制的目标来看，在我国现阶段，对企业改制可以从不同层面上来理解。
在广义上或宏观上看，国有企业改革涉及到国有经济的布局和结构的根本性调整，即通过企业改制实现国有资本从一般竞争性行业和领域的退出，在完成“国退民进”的任务后，结束国有资本“与民争利”的局面。
企业改制在狭义上或微观上指国有企业的企业制度的改革与创新，即是要把国有企业从计划经济体制下的主要由政策和行政指令调整的政府部门附属物改制为自觉接受公司法、劳动法、社会保障法等法律法规、调整独立自主的市场竞争主体和经营主体；从行政调拨、配置社会资源的工具改制为通过市场竞争机制优化资源配置的主体；从“小社会”、“大而全、小而全”的封闭性组织改制为高度专业化、开放性的法人；从国家作为单一投资主体和经营主体的工厂企业改制为投资主体多元化、经营管理合理化以及风险分散化的公司；从不承担任何经济责任的单位式企业改制为权利与责任共存、权利与义务均衡的现代企业法人。
（二）改制的法律性质
从法理的角度分析，国有企业改制实质上是国有企业框架中各主体之间法律关系调整的过程，在此过程中，国有企业由政府权利客体转变为市场的主体，完成了由客体到主体化的变迁，因此可以说，国有企业改制就是改制企业由政府的权利客体到市场主体的转化过程。而另一方面，国有企业转型过程又是通过将国有企业作为一个交易对象，正是通过对国有企业而不是企业的产品的交易、处置等操作实现了国有企业的地位转换，因此可以说国有企业改制又是一个主体客体化的过程。国有企业改制的实质可以从国有企业客体的主体化和主体的客体化两个对应的角度分析。
1、从法律性质上看，国有企业改制是国有企业由权利客体转型为市场主体的过程，即客体的主体化。从法律的视角看，国有企业的财产属于国家所有，政府对国有企业享有所用权，国有企业是政府的所有权客体，政府是国有企业的所有权主体，换句话说，国有企业只是政府的附属物。政府通过国有企业间接地向职工提供全民就业和非货币化的福利，从另一个角度看，国有企业实质上充当了政府的代理人，代政府承担本属政府义务的社会保障职能，政府和国有企业之间是委托人和代理人的关系。从宪法的角度看，向社会提供必要的社会保障是政府的一个主要义务，职工有权在年老、失业、疾病的情况下要求政府提供必要的保障，但是在旧的体制下，政府并不直接对职工提供社会保障，政府把这项义务转嫁给了国有企业（但同时又抽走了企业的剩余），从这个意义上讲，政府，相对于职工，处于一种宪法意义上的“违约”状态。另外，政府是部分外部主体（如银行等）的所有人，在这个意义上，它们是政府的权利客体；对另外一部分主体（如要素供应者或产品购买者等），政府通过行政命令严格控制要素市场和产品市场，从行政法律关系的角度看，它们是政府的行政相对人。国有企业和外部主体之间只能在经政府扭曲的市场环境之下进行交易，它们是管制市场中的交易人，同时，从另一个角度看，它们都是国家经济计划的执行者或一个单元。由此我们可以看出，在旧的体制下，国有企业仅是政府的一个权利客体，政府通过国有企业实现其经济战略（重工业优先发展的战略），并安排其代为承担部分社会职能。政府是旧的权利框架或体制下的主导，国有企业不过是政府棋盘上的一个棋子（客体）。
改制的过程实际上就是一个权利关系（实质上是法律关系）调整的过程，在此过程中，旧的权利安排体制被打破，新的体制逐渐形成，在新的体制下，国有企业不再扮演政府附庸的角色，相反，它已经被塑造成（或试图塑造成）一个完整的市场主体，通过国有企业改制，国有企业完成了从政府的客体到市场的主体的一个“客体主体化”的巨大跃迁。如图二所示，“政”、“资”实现了分离，政府的政治性职能和对国有企业的经济职能开始由不同的角色行使，国资委统一行使出资人职责。国资委成了企业法或公司法意义上的出资人或公司股东，它与国有企业之间的关系适用企业法或公司法的调整，系出资人或股东与企业或公司之间的法律关系。国有企业是市场经济中的一个重要的市场主体，政治意义上的政府不再直接控制国有企业，干预企业微观经营，而是充当市场调控主体的角色，依法实施宏观调控，引导国有企业的发展。同时，政府承担起了本应由其承担的社会保障职能，通过构建社会保障保护网为职工提供必要的社会保障。另一方面，国有企业与职工之间按照《劳动法》建立了新型的劳动关系，职工不再对企业有依附关系，它通过与企业签订劳动合同，为企业提供劳动服务，企业则按照劳动合同和劳动法的规定向其支付薪酬。同时，国有企业与其他外部主体之间的关系也演变成为平等市场主体之间的合同关系，它们在自由的市场上平等地按照合同法等进行交易。
2、从法律方法上看，国有企业改制是将国有企业作为一个可交易的客体进行操作的过程，即主体的客体化。企业改制的法律方法，从民商事法律关系角度看，实际上是将企业作为商法中可以流转的一种特殊客体，即企业作为所有权的交易对象，企业改制不仅赋予企业对自身行为及其所拥有的权利和义务，企业是法律关系的主体，而且相对于企业的投资者或企业的所有者而言，企业又是所有权的客体。后者的法律属性是当前改制的重要特征。企业具有法律上的双重属性，一方面，作为一种社会组织，它是民事权利和民事义务的享有者和承担者，是企业法和商法上的主体，是法律人格的载体。另一方面，作为物的要素和人的要素所构成的经济单位，它又是人们赖以进行生产经营活动的手段，是具有价值和使用价值的特殊商品，是可以转让、交换的综合性财产，因而也就成为民事行为和商事行为的客体。企业作为主体或客体的地位取决于其所依存的法律关系，相对于企业自身的行为及其所拥有的权利和义务，企业是法律的关系的主体；而相对于企业的投资者和所有者而言，企业是所有权的客体和交易对象，并且企业的投资者或企业的所有者也不限于自然人，而更多的情况下可能是其他企业或者社会组织，如母公司对子公司的拥有，正是企业拥有企业的典型代表。
（三）改制的法律关系分析
国有企业的改制，从其形式上来说，可以分为公司化改制、股份合作制改造、公司（企业）的兼并或分立、企业出售、企业托管、企业债权（债务）转股权以及企业承包租赁等。从法律主体的角度看，企业的改制分为原有法律主体的消灭、原有法律主体的变更以及原有主体保持不变而仅仅改变资本结构等形式；从改制行为的性质来说，有的改制行为是法律行为，有的属于事实行为；从改制行为的结果来说，有的行为是债权行为，不发生物权变动的效力，有的行为属于引起物权发生变动的行为。总起来看，一个典型的国有企业改制过程的完成主要涉及两方面的法律关系和几个主要的法律问题：
1、行政法律关系。国有企业改制涉及的问题有很多，但是最为关键的问题仍然是正确处理政企关系。这是一个困扰国有企业改制始终的问题，也是最为核心的问题之一。从法律的视角来看，政企关系是作为行政机关的政府和作为行政相对人的企业之间的一种行政法律关系。政企关系的正确处理最终还是要通过行政法律规范理顺行政法律关系的方式来解决。国有企业改制过程中的政企分开问题从行政法律关系的角度可以分为：政企关系和政资关系两大类。
（1）政府和企业之间的行政法律关系的理顺
政府和企业之间的关系是伴随国有企业改制过程始终的一个基本法律问题。毫无疑问，我们需要让国有企业摆脱政府的控制和直接干预，实现政企分离，让国有企业成为市场经济的主体，但是事实证明这一过程的完成不能通过政策化、行政化的方式实现，我们应当把政企分开放置到一个法律的环境下进行分析，把政企关系还原成一个行政法律问题，政企分开最终实现仍然需要依靠法律的介入来完成。但政企分开的实现并不是国企改制中政府和企业关系的最终理顺，因为从法律的角度看，政企分开尚是问题的一半，我们说，政企不仅要实现一定法律上的分立，而且要实现政企法治化的合理结合。因为国有企业改制和改制后的国有企业的有效运作都离不开政府这一行政性力量的合理干预和推进，但是我们所需要的干预并不是无原则地干涉，相反，政府和企业的结合是一种行政法律规范下的、合理、有度、有效地相互作用关系。
（2）政府和国有资产所有者代理人角色的法律定位
作为行政机关的政府同时充当着国家资产代理人也是国有企业中存在的一个核心问题。从某种意义上讲，国有企业改制过程就是实现作为行政机关的政府和作为资产所有者代表的政府角色分立的过程。中共中央十六大报告对于此问题的解决实现了一个重大的突破，提出了国有资产分级所有的全新的国有资产管理模式，为这一问题的解决指明了政策上的方向。但是分立过程的最终完成仍然需要回到法治化的轨道上来，通过创设、理顺国家行政机关和国有资产代表机关的行政性甚至是宪法性关系的方式最终实现。
2、民事法律关系。国有企业改制的具体实现主要是通过创设、变更、解除各种民事法律关系的形式来完成的，从总体上看是一个民事化的法律过程。当然，国有企业改制涉及到方方面面的民事法律关系，范围是及其广泛的。概括起来，主要有以下几大类别：
（1）原国有企业和职工之间的劳动法律关系
国有企业改制势必会引起原国有企业和其职工之间的劳动法律关系的调整。这首先涉及原来签订的劳动合同的效力问题；其次涉及到国有企业职工身份转换中新的劳动法律关系的创设问题；再次涉及到职工劳动保险和工资拖欠等的负担问题；最后，国有企业改制过程引发的劳动纠纷的解决。
（2）原国有企业和债权人之间的债权债务关系问题
国有企业改制往往涉及法律主体的变更和消灭，因此原国有企业的债务在国有企业改制后如何承担就成了一个关乎债权人利益的关键问题。实践中国有企业改制过程中出现的很多不规范现象也多与债务承担有关。这又具体可以分为企业公司制改造过程中的债权保护、原国有企业产权出售中的债权保护、企业兼并分立中的债权保护、企业破产重组中的破产保护以及企业股份合作制改造过程中的债权保护等几个环节和几大类民事法律关系。
（3）国有企业改制过程中的代理和服务合同法律关系
国有企业改制的顺利进行离不开包括律师事务所、会计师事务所、资本运作机构、公证处等中介机构和服务机构的参与（比如进行资产评估、出具法律意见书、拟定改制方案、进行财产和产权转让合同公证等）。由此也产生了原国有企业或改制后的公司企业与中介服务机构之间的代理或服务合同的民事法律关系的产生，这一类法律关系也是国有企业改制必不可少的类型。从性质上看，它主要是以合同关系的形式存在的。但是可能出现的问题是合同主体一方在国有企业改制过程中发生变更以及可能产生的债权债务纠纷等问题。
（四）改制的法律后果
企业改制总的目标：适应我国建立和完善市场经济体制的需要，由传统国有并国营的国有企业向现代公司制企业转轨，在改制后的企业初步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，以及公司股东会、董事会、监事会和经营管理者互相制衡、高效运作的现代法人治理结构，并通过上述变革来促进企业稳健发展。
企业进行规范的改制尤其是规范的股份制、公司制改造后，一般会产生如下几个方面的法律效力：
1、企业出资结构的变化：由单一出资主体到出资主体多元化（国有独资公司除外）。即由国家单一出资转向国家和公民、法人等民间资本共同出资，对于一般性、竞争性、营利性的企业和行业，国有资产应通过股权转让的方式逐步退出，不再与民争利。
2、公司（企业）法人治理机构的转变：由政府控制下的厂长（经理）负责制转变成股东会、董事会、监事会、经理层分权制衡的现代法人治理结构，实现管理科学化，同时企业党组织、职工代表大会、工会发挥其应有作用。
3、企业收益分配结构的变化：国家由以企业唯一所有者身份从企业计提税后利润转向以企业股东身份从企业分得相应股息和红利，在企业内部则是由按劳分配转向按劳分配与按资分配相结合，兼顾效率与公平，允许合理的收入差距。
4、企业法人变更或注销的后果。若企业仍以企业法人存在的，发生法人（出资人）变更的效力；若企业改制后丧失其法人资格的，则发生法人注销的效力。最高院司法解释中对于实践中出现的改制后应该变更或注销企业法人资格而不进行变更或注销登记，留下“空壳企业”以逃债或“借鸡下蛋”（指仍继续以原企业的招牌对外活动）的行为明确予以否定，对于因此而引起的纠纷，司法解释明确规定人民法院应追加真正的责任承担主体。
5、企业国有资产发生产权变更或注销的后果。若企业改制后其国有资产性质未改变的，则发生产权主体变更的效力；若改制后国有资产性质发生变化的，则发生国有资产注销的后果。
6、企业的职工和管理层身份发生变化。企业原有的职工和管理人员由国有企业的职工和干部（一些企业也有相应级别）变为新企业的员工或股东（在进行股份合作制、职工持股的情况下），行政色彩彻底消除，部分职工甚至脱离原企业另谋出路（对于下岗分流或安置人员而言）。
7、债权、债务的承继。企业改制后，依改制中的不同情况和当事人的约定，企业的原有债务一般由改制后的企业承担，例外的情况下，由企业的原出资人（或资产管理人）或改制后企业资产的实际持有人承担。
二、钦州市国有企业改制涉案类型、问题及原因
从整体数量上看，至2008年9月30日止，全市共有国有企业447户，其中市直属192户，浦北县67户，钦南区59户，钦北区51户，灵山县78户。至2007年12月31日止，全市共完成企业改制的国企有183户，其中市直企业13户，灵山县53户，浦北县49户，钦南区35户，钦北区33户。尚有264户国有企业未改制或未完成改制，国企改制任务艰巨。
（一）钦州市国有企业改制方面的案件类型及问题
从当前审判实践看，以国企改制的类型和方式为标准，可以将国企改制涉案类型分为以下几类：
第一，企业公司制改革领域内纠纷的类型有：一是国有企业在改制过程中，将国有资产低价折股，低价出售或者无偿分给个人或私营企业从而引发的纠纷；二是改制前的企业债务没有很好地解决而产生的纠纷。
第二，企业股份合作制改造类纠纷，主要问题集中表现在原企业遗留债务的承担问题，即由谁承担？比如由外界或企业职工买断原企业产权，将原企业改革改造成股份合作制企业的，改造前原企业遗留的债务，没有明确原企业债务如何如何处理。
第三，企业分立过程中产生纠纷主要有三种：一种是违反了民主议定的原则，没有经过股东大会或职工代表大会法定人数通过，形成企业分立。故此，一部分人起诉，要求确认企业分立无效。第二种是企业分立没有履行法定的审批手续的。第三种是原有债务的负担主体问题，司法实践中经常发现一些责任人借企业分立，逃避债务的，损害债权人利益。
第四，企业出售类型纠纷。我们在审理相关企业债务纠纷案中，主要涉及是原企业借款后，进行改制或对企业全部或部分资产出售后，对原企业债务的处理问题，如何保护债权人的合法权益。
这类改制所发生的纠纷主要有以下四种情况：一是没有履行法定的审批手续。二是资产评估不实，或评估机构不具备法定的资质，或者评估时没有对知识产权，商号等一些无形资产进行评估，造成一方反悔的，或者是评估时，没有把债务评估进去，造成买方反悔的等等。三是出售方式不当。企业出售最公平的方式是拍卖，公平竞价，价高者得。但是有的企业出售是协议转让，即指定给谁，协议转让。这种主要是针对所谓“烂摊子”企业，没有人愿意购买，经上级机关批准后，协议转让，该转让协议应如何认定。以拍卖方式出售企业时，如果存在竞买人恶意串通，竞相压价的，该拍卖又应如何认定。四是债务负担问题没有很好地解决，特别是卖方隐瞒债务，或政府相关部门在出售企业或改制过程中，没有对企业的债务进行处置，或将企业出售所得全部用于安置职工等，在处置的过程中，并没有告知该企业的债权人，导致债权人的债权落空，或无法得到最低的保障。
第五，企业兼并类纠纷。这类改制的纠纷主要有：一是没有履行法定的审批手续进行企业兼并；二是原有债务的如何承担问题；三是隐瞒或遗漏的债务的如何处理问题。
第六，企业产权转让类纠纷。这类改制纠纷中，企业产权全部转让的和产权部分转让如何分别处理。
第七，企业托管经营类纠纷。托管经营发生的纠纷主要有两类：一是发生在委托人与代管人之间的内部纠纷，托管人经营管理不善，造成委托人损失的；或者是托管人违法经营，给委托人造成损失的；或者是托管人抽逃资产，非法处分财产的；或者是委托人非法干预托管人合法经营的。二是发生在外部，主要是托管前或托管后所形成的债务由谁承担的问题。
（二）国企改制法律问题原因初探
综合说来，国企改制在审判实践中产生上述各种法律问题的原因大体表现在：
1、来自国企原出资人方面的原因：国有企业出资人在对国有企业资产进行处置时，因为各种原因，一般希望国有资产能够“卖个好价”或在新企业中占有更多的股份，往往在资产清查或资产评估过程中对相关人员施加影响和压力，造成资产评估不实或国有资产估价虚高，有时甚至还会出现虚报资产或隐瞒债务的情况。
2、来自原国有企业管理经营者的原因：原国有企业经营管理者在改制前由于法律意识薄弱或不负责任往往会以企业财产对外进行担保，形成各种隐形债务，而这些债务往往在账面上得不到体现。另外，由于他们肩负着国有资产保值增值的任务以及基于其他原因，往往会在资产清查或资产评估的过程中虚报资产或隐瞒债务。另外，有些经营管理者利用改制之机，以非法占有为目的隐瞒或私分国有资产。
3、来自新股东或资产受让人方面的原因：有些新股东或资产受让人的资产规模和信用状况较差，有时通过欺诈或其他不正当途径与企业原国有出资人代表签订股权转让协议或参与拍卖，但根本无力支付对价，导致国有资产在转让并注销之后，国家却不能获得相应的对价。
4、来自政府追究的政治、法律风险（政治原因）：一方面由于在企业改制的过程中确实存在着国有资产流失的各种情形，另一方面，由于受原有旧体制的影响，国有企业的经营管理者一般和当地政府或政府主管部门存在着千丝万缕的联系，一旦出现政府或部门的领导班子调整，如果关系协调不畅，很多国企老总或改制后的公司领导成为政治斗争的牺牲品。
5、来自原企业债权人方面的原因：有些债权人由于对自己权利的懈怠或其他方面的原因，在改制的过程中没有及时主张自己的权利，在改制完成之后，由于原企业已经面目全非，所以便将改制的相关主体全部告上法庭，使很多人遭受诉累之苦。
6、来自其他方面的原因：比如资产评估机构的过错导致对国有资产的资产评估报告存在缺陷；企业员工思想观念没能完全扭转，心态失衡时会采取一些过激行为；原有改制方案设计上有缺陷，没有经过充分论证和周密计算或依据的政策有误差；国家颁布的改制政策前后不一致，各地的做法也不统一，导致适用时无所适从等等。
（三）钦州市国企改制处理法律问题的有益经验
从政府职能发挥角度看，在钦州市的国有企业改制中，一些糖厂在处理法律问题方面普遍做得比较好。近几年中，一些制糖企业及主管部门通过引进外资等方式，对企业进行改制，处理好企业的财产及债务，安置职工或及时转换职工身份，取得了比较好的效果。其中较为典型的是钦江糖厂。该企业为钦州市老企业，在经营中，由于当时的经营环境，该企业向金融机构借贷较多，还存在为其他企业借贷作担保的问题。受社会大环境的影响及经营自身经营的原因，企业渐入困境，负债累累，走向破产的边缘。后政府通过引进外资的方式，由中外合资企业通过收购的方式，将糖厂的资产买下，政府利用转让企业资产所得，安置职工，并对企业所欠债务进行了清偿。钦州市所属的国有糖厂，基本上均采取此种方法，取得良好效果。
从法院审判职能看，钦州两级法院也积累了一定的有益经验，在审判实践中综合考虑和审查如下一些因素：
1、被改制企业是否经过严格的资产清查和资产评估程序，清查报告和评估报告是否经过国有资产管理部门的确认、核准或备案；
2、改制方案或相关协议是否体现了当事人的真实意思表示，是否违反国家强制性规范或政策，是否存在无效或可撤销因素；
3、若将企业进行出售的，有关协议是否经过有关人民政府批准，国有资产的受让人的资产规模和信用状况是否合乎国家要求；
4、是否进行了相关的企业国有资产产权置换、变更、注销登记；
5、负有金融债务的企业，在处置企业资产之前是否进行了金融债权保全；
6、企业在改制的过程中是否公告或书面通知债权人，是否和债权人就债务清偿问题达成了协议或采取了其他清理措施，是否存在遗漏或隐瞒债务的情形以及隐形债务（如担保债务）；
7、是否充分地保护了企业原有职工的利益，企业职工代表大会对有关改制方案是否同意，是否在安置补偿、医疗和养老保险、离退休人员的工资与保险等方面存在后遗症；
8、是否依照有关法律的规定，对企业土地使用权、工业产权等进行权利变更登记，对企业法人进行变更或注销登记。（此类登记不同于D类登记）
以上只是简要列举了能够影响改制效力或影响各方当事人权益的一些重要因素，对于具体案件，我们坚持具体分析，力求法律效果和社会效果的统一。
三、审判实践中国有企业改制法律问题处理探析
国有企业改制所引起的相关产权纠纷和债权、债务纠纷是当前人民法院受理民商事纠纷案件的热点之一。根据最高人民法院的统计，在人民法院受理的债务纠纷案件中，有近七成案件和企业改制相关。最高院通过的《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》在解决了企业改制诉讼中的重要实体问题的同时，也就改制诉讼中的程序问题作了规定与明确。在审判实践中，针对实际问题，我们应谨慎、灵活运用各种司法手段，务实适用该规定处理相关法律问题。
（一）具体程序问题处理方法
在受案范围上，该规定明确人民法院受理平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷案件，包括：企业公司制改造中发生的民事纠纷、企业股份合作制改造中发生的民事纠纷、企业分立中发生的民事纠纷、企业债权转股权纠纷、企业出售合同纠纷、企业兼并合同纠纷等。这些纠纷具有主体平等性、自愿性、等价有偿性等民事法律特性，因而具备可诉性。但对于政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人（指政府行政行为指向的直接相对人）向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这类纠纷源于政府机关（行政主体）与其下属的企业（相对人）之间就国有资产在国有资产运营体系内的重新分配、调整行为的效力问题产生争议，由于争议双方的身份不平等，且争议属行政争议，因此应按行政程序加以解决。《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》中也明确人民法院对此类案件不予受理。国有资产管理局在1998年发布了《关于国有资产产权纠纷调处工作有关政策问题的通知》为国有资产产权纠纷的调处工作提供了依据。所以，解决企业改制纠纷应该首先明确争议各方的主体身份和争议性质，然后视情况进入行政程序或民事诉讼程序。
企业改制诉讼中诉讼主体的确定，主要是指对被告或责任承担者的确定，这要依诉讼的争议内容来明确。对于债务纠纷，若当事人有合法有效约定，依约定的内容确定；若被改制企业仍以企业法人资格存续的，则一般由改制后的企业承担改制前的债务；若被改制企业丧失企业法人资格或注销的，一般由改制后的企业的资产所有人承担民事责任；若是遗漏或隐瞒债务，则根据有关除权期的规定确定责任的承担主体；若是留下空壳企业以逃废债务的，要追加真正的责任主体。对于其他纠纷，如企业出售合同效力纠纷、企业兼并协议的效力纠纷，则直接以争议双方中的对方当事人为被告。但也有一些地方在改制的过程中利用国家法律、法规的漏洞，使责任主体不易确定。这时，就应结合《民事诉讼法》、《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》（法释[2003]1号）、《最高人民法院关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》等法律、司法解释的内容综合加以判断。
（二）具体实体问题处理原则
1、如何认定企业改制的法律效力。根据最高人民法院的相关司法解释和有关改制文件，对于已进行的企业改制行为应从以下几个方面判断其效力：
（1）对国有资产进行重大处置的改制方案或相关合同是否得到有审批权限的政府机关或政府的审批（一般情况下由国有资产管理局批准，但涉及国有资产出售的应由有审批权的人民政府审批）。没有经过审批的，一般应认定为无效，但对企业兼并合同，当事人在一审法庭辩论终结前补办报批手续的，人民法院应当确认该兼并协议有效。
（2）是否经过严格的资产清查和资产评估程序，清查报告和资产评估报告是否得到有关政府机关（一般是国有资产管理委员会或财政局）确认和批准。
（3）负有金融债务的企业进行改制是否依照国家的有关强制性规定，进行了金融债权保全（即负债的企业对所负的金融债务的偿还作出切实可行的安排并得到债权人的认可由其出具有关书面文件）。没有进行保全的，一般不得进行改制。对在企业改制过程中，确实存在没有落实金融债务行为，违反了国务院、国资委、财政部等相关规定，即行政规范性文件等，特别是国务院《关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》规定，但根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，不能据此认定企业的改制行为无效。
（4）改制涉及到对国有资产的处置时，应到国有资产管理机关办理相关的国有资产产权的设立、变更、注销登记。没有登记的，一般不发生（产权变动）改制的效力。
（5）如改制中有关的合同存在可撤销的事由，则改制的效力取决于撤销权人是否行使撤销权，当然，行使撤销权应在法定的除斥期间以内。如债权人认为被改制企业转让财产的合同损害了其合法权益，可以依照相关法律规定行使撤销权。
（6）对于企业改制过程中，因为各种原因遗漏或隐瞒原企业的债务或企业职工的安置存在疏漏的，一般应维持改制的效力，由各方协商妥善处理遗留问题，以避免因为宣布改制无效而引起的资源浪费和社会不安定因素。
（7）企业在改制后，是否依法进行了相关的企业法人变更、注销登记，若没有登记的，应督促其登记；若发生债务纠纷的，应追加真正的责任主体，但一般不发生改制无效的后果。
2、企业改制过程中的债务承担
这里要重点探讨的是被改制企业的遗留、遗漏债务的承担原则：
（1）尊重当事人意思自治原则。即原企业（或原企业的出资人）、改制后的企业（改制后的企业的出资人）与债权人之间就改制后原有债务如何承担达成协议的，只要该协议不存在无效或可撤销事由，当事人和人民法院应该尊重该协议的效力。企业债权转股权的改制方式在本质上也是当事人意思自治的一种体现。
（2）法人独立责任与股东有限责任原则。企业改制在很多情况下只是企业的出资人的变更，其法人资格并为消灭，因此在改制之后，仍应由改制企业承担原有债务，企业的出资人以其出资为限对企业债务承担有限责任。
（3）企业债务随责任财产转移而转移原则。即为了使债权人的债权实现有可靠的物质保障，被改制企业的所有财产被视为其对外承担责任的担保财产（所谓责任财产），在当事人无相反约定的情况下，被改制企业的债务随企业责任财产的转移而转移。在以企业分立、企业整体出售、企业兼并等形式进行改制的，被改制企业的债务一般由接受该企业资产的民事主体在接受改制企业资产的范围内承担。
（4）对于改制过程中遗漏或隐瞒的债务，该司法解释设定了债权人的申权期与除权期，在该除权期（自第一次公告之日起90天以内）内债权人向被改制企业的原出资人（资产管理人）申报债权的，一般由改制后的企业或其新出资人承担债务后再向原出资人（资产管理人）追偿；对于在该除权期内债权人未向被改制企业的原出资人（资产管理人）申报债权的，债权人丧失向改制后的企业或其新出资人主张权利的权利，其只能向被改制企业的原出资人（资产管理人）主张权利。对于被改制企业的原出资人（资产管理人）没有公告或通知债权人的，发生隐瞒或遗漏债务由谁直接承担，新的司法解释没有明确规定，但根据以前的司法解释，应由被改制企业的原出资人（资产管理人）直接向债权人承担债务。
（5）连带责任原则。这主要适用于企业分立（法释[2003]1号第十二条）和债务人借企业公司制改造逃债（法释[2003]1号第六、七条）的情况下，以加强对债权人的利益实现的保护，同时明确了妄图借企业改制而逃废债务的企业的财产责任。
另外，对于企业债权人与负债企业之间就债权转股权问题达成协议的（非政策性债权转股权），只要不违反国家的法律法规的强行性规定，且是当事人真实意思表示的结果，就应该得到当事人和人民法院的尊重。部分债权人进行债权转股权的行为，不影响其他债权人向负债企业主张债权，这就是所谓合同或债权的相对性的要求。
调研成果转化计划
随着国有企业改制的不断进行，现有的政策法律将不断得到完善。但就目前的情况，因企业改制过程中，对被改制企业的债权人权益损害问题比较突出。一些政府部门将企业出售所得全部用于安置职工等，而对企业的债务却没有进行有效的处置。我们在今后的审判工作中,继续加强对最高人民法院、国务院等相关部门有关企业改制方面的司法解释和法规的学习和研究，与国有资产管理部门沟通，设立联系点，了解国有企业改制情况，向国有资产管理部门提出合理性意见，交流法院在审理相关案件中所发现的问题，深入有关企业，密切注意企业改制过程，为国有资产管理部门提供相关法律帮助，使企业改制能有效顺利地进行，避免或减少出现损害改制企业债权人合法权益的行为。在审理有关企业改制的案件时，严格按照最高人民法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》、《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》等司法解释及《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定执行，做到既要有效地保护被改制企业及其职工的合法权益，也要做到有效地保护企业债权人的合法权益。通过和谐审判，化解矛盾，以达到社会和谐发展的目的。
作者：陈 成 周伟平
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