关于涉诉信访工作的几个问题

2009年，是全面贯彻党的十七大精神，推进“十一五”规划顺利实施的关键一年，也是应对国际金融危机冲击、保持我国经济平稳较快发展的关键一年。国外形势复杂多变，国内内部矛盾纠纷突显，而且建国60大庆就要来临，关键时期，维稳工作非常重要。翻开近几年的维稳工作通知，无一例外的都特别强调和要求：要对上访事件和案件进行彻底排查、复查，要解决在萌芽状态，解决在基层。基层人民法院的涉诉信访工作无疑非常重要，如何做好，有必要对涉诉信访中遇到的问题进行探讨：

一、涉诉信访的含义


依据和对比《信访条例》中关于“信访”的解释，[信访（信访条例所称）是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。]对涉诉信访的含义可以理解为：信访人针对法院的司法行为或者其他与法院有关的事项如：不服各级法院生效判决、裁定和调解；检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为；咨询有关诉讼法律问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法而采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式到法院或有关部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为。法院对这些行为的接待和处理就是法院的涉诉信访工作。


二、涉诉信访工作在法院工作中的属性和分类


1、从法院的职能和涉诉信访工作的产生看，涉诉信访工作不是法院司法职能的必然工作。法院是国家的审判机关，对案件的审理和执行是法院的基本司法职能。法院的司法工作，从立案开始，严格依照程序开展。与此同时，法院内部同时也启动了立案庭的案件跟踪管理，审监庭的案件质量管理，纪检、监察的廉洁、纪律监督，审判委员会的业务指导，庭、院领导的把关等一系列工作，以保证法院司法的公正、高效、廉洁。虽然这样，由于干警的素质参差不齐，也由于监督不力，监督失位，不公正裁判、不合理裁判、不依法及时执行、不廉洁行为甚至违法、犯罪行为还时有发生，再者我国目前司法制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。从运行结果来看，并不能保证每一个审判行为都符合法治的要求，每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。再加上公民的法律意识、法律素质各异以及社会利益冲突激烈，社会关系错综复杂，民众对法院的司法行为不满意、不理解而进行信访、上访，从而产生了涉诉信访问题。


2、涉诉信访工作是司法民主的一种形式。第一任最高院院长沈钧儒说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，群众路线是人民司法的一个基本问题”。由于信访能听到社会底层的声音和意见，由于涉及广大民众切身利益，信访工作被认为是密切联系人民群众的一个重要渠道，信访作为实现民主的机制应该被提高到一个特别重要的位置，从这个角度理解，法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。


3、涉诉信访工作实质是法院内部的监督工作。涉诉信访，除极少数由权力监督机关、司法监督机关直接行使职能，直接查处处理外，大部分都会转由法院答复、处理的。民众对法院的司法行为不满意、不理解而进行信访、走访，是一种对法院工作的外在的人民监督，但因为法院职能的特殊性，以及解决裁决错误的刚性程序要求，以及司法的独立性和权威性要求，外在的人民监督还要转为法院内部的监督、管理、处分和依法依程序纠正的行为，涉诉信访的诉求要通过内部的监督来实现，所以其实质还应该是法院内部的监督工作，而这种工作则是司法民主的必然要求。


4、关于分类，从形式上可分为信件访和走访两大基本分类；从人数上可分为个体访和集体访；从次数上可分为初访和重访；从内容上可分为工作操作的不合理性访、违纪性访、违法性访；从信访人的心态和行为表现上可分为合理访、缠访、闹访；从来源上可分为直接访和转访。


三、涉诉信访工作在法院整个工作中的定位


一直以来，法院的工作特别强调的重点就是对案件的审理和执行，这不容置疑。但随着社会、经济的发展，新情况、新问题不不断出现，在新的形势下，涉诉信访件数猛增，形式多样，目的复杂，不易解决，甚至出现一些恶性信访事件。而且在某一时段，尤其是在经常性的全国“两会”等、纪念性如“国庆”等、事件性如“奥运会”等大型活动时段做好信访工作就成为首要的维稳手段，做好信访工作也已经成为当前的工作重点。但有些干部甚至有的领导干部对信访工作的性质、在法院的地位和作用，以及做好这项工作的重要性，仍然认识不够，把信访工作当作“软任务”，没有引起足够的重视；在组织机构和人员配备上，不能按照实际工作的需要加以切实解决；对一些本来应该可以加以解决的事情不认真负责到底，以致出现重复信访和告诉无门的现象，这是对党、对人民不负责任的表现，必须加以改正。当前，信访问题凸显；据国家信访局的统计表明，“当前来京信访中，80%以上是有道理的，还有80%以上是通过努力可以在基层得到解决的”。“90.5%的上访者是为了“让中央知道情况”，88.5%的上访者是为了“给地方国家机关施加压力”，这表明做好涉诉信访工作以成为当前基层法院工作的关键。涉及法院信访工作的突出性、重要性决定了他在整个法院工作中的定位，所以法院党组要加深认识，调整思路，在研究、部署整个法院工作时把做涉诉信访工作象对案件的审理和执行工作一样重点考虑，而且在特殊时期还要作为首要工作来抓。


四、办理涉诉信访工作的部门


目前，法院处理信访的部门大多是以立案庭为主要的办事机构，这为立案庭的全程监督提供了信息来源。但立案庭同时又是主要的业务部门，承担全院的审查立案工作和排期、送达工作及审判流程管理工作，人员和精力有限。同时面临日益严重的信访问题，作为信访办事机构的立案庭，由于其自身在院内或上下级法院职责、关系、权力的不足，造成了其解决信访问题的能力不足，容易造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访协调解决功能的发挥。并且对反映自身的信访处理缺乏监督。必须要整合、增强法院信访机构的职能，提高其协调解决问题的能力，使涉诉信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，并把它完全纳入规范处理的司法轨道。所以仍由立案庭做为处理信访的办事机构已不适应形势的要求，应加以完善和改进。


1、应成立专门部门来承担处理信访工作，名称可为人民法院信访办公室，由纪检组长或监察室主任兼办公室主任，审监庭庭长任常务副主任，一名副主任和若干人员组成。或者由审监庭、监察室合署办公，三套牌子、一套人马，加上原承担处理信访的立案庭的1—2人组成。这样安排，是根据纪检组、监察室、审监庭的内部监督职能来考虑的，从信访中获取违法违纪线索，从审前、审中、审后拓展审监庭的审判监督职能。专司信访的人员要高配，隆其地位、厚其待遇，扬其权力。


2、人民法院信访办公室的职责是对信访进行登记，分类、调查、研究处理、最后形成档案。法院信访机构要成为一个相对独立的权力主体，信访办公室应把主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上，虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的部门作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。还应具备问责权利，并依据对信访反映的问题进行调查的情况，提出质询，直至提出罢免动议。


3、信访干部应有强烈的政治责任感和事业心；有一定的政策水平、法律知识和群众工作的经验；还要有一定的文化水平。在工作中，要积极宣传法制，提供必要的法律咨询，参与综合治理。重点是对那些随时可能酿成恶性事件和出现严重后果的来信来访，进行教育疏导，提供法律咨询，指出解决纠纷的正确途径和法律程序，妥善解决矛盾，防止事态扩大和恶化。


4、需要指出的是处理信访案件既是信访部门的职责，也是全院各业务部门的共同任务，既要明确分工，又要互相配合。真正形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。


五、规范化办理涉诉信访


推进涉诉信访法治化、规范化是人民法院第三个五年改革纲要的明确要求。目前，办理涉及法院信访的办事依据主要有《信访条例》、《中共中央纪委、监察部、人力资源社会保障部、国家信访局关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、《法官行为规范（试行）》、《广西壮族自治区信访条例》等，人民法院应依据以上规定制定适合本部门的办法。但当前的有关规定在实践中还显的不够完善和具体，个人认为实践操作应该改进如下：


（一）人性化接待


这是践行人民法官为人民和司法为民的必然要求，要做到：


1、有专门和相对独立的地点、桌椅，方便坐立；有纳凉、取暖、饮水设备，进门招呼；有纸、笔和资料，提供服务。


2、接访过程始终作到热情、文明、高效。体现人民法官为人民和人民法官的道德品格。


（二）现代化装备


有全程监控录象，录音、摄影装备震慑哄闹和攻击并有利于证据保全。有与有关部门联网的电脑，方便工作时查找和调取有关资料，方便当事人查询信访事项的处理、进展和结果。要向社会公布法院信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等，总之设备要达到建立信息网络，畅通民众信访渠道的要求。最好能建立全国各级法院信访信息系统，加强各级法院之间信访信息的沟通。


（三）档案化处理


1、凡信访都应到或经法院信访办公室登记，注明信访人的情况、信访内容等，交付相干材料的还应出具收条，同时告知信访人相应的权利义务和注意事项。应设专门人员办理登记手续。


2、登记后，交由信访办公室负责人确定接访人，能够马上答复的马上答复，口头答复清楚的，来访人表示息访的，由接访人做好记录，由负责人审查批准结案归档。马上答复不清楚，或不能、不宜马上答复的，由负责人确定在3、7、15、30天的范围内确定约复日期，通知来访人。确需院领导接防的，由信访办公室与有关领导联系确定具体接防时间。接访人应根据信访请求，进行调查、责成相干部门针对信访请求做出解释，然后拟出答复意见，由负责人审批答复，重大的或在当地影响大的还应呈报院长召开院务会或者审委会讨论决定，


3、建立信访案件档案，一案一档，期限定中期档案较妥。最好能够由上级法院开发一套统一的计算机管理软件，便于资源共享和联动工作。建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。


4、建立信访案件终结机制。目前，访而不决，决而重访的现象很普遍。法院对经调查、研究讨论对信访请求作出答复后，就应视为本访终结。对再以同样事实、理由来访的，应以缠访、闹访论处。但我们需要对答复意见的把关。一般的、显而易见的由信访办负责人把关，重大的，疑难的、群体的、在当地影响大的由院务会把关。经有关机关批转的，还要征求批转机关的意见，引起在当地党委重视的还要向当地党委政府汇报，请示后答复。需要指出的一是答复意见应送达给信访人。二是对以前已做答复但仍在访的重新立案，正规答复和结案。


六、对信访中发生的不法行为的处理


信访中发生的不法行为常见有：哄闹、冲击机关；言语侮辱法院及工作人员；殴打工作人员；抢砸公私财务；非法集合、游行、示威；乱拉以侮辱、诬陷、损害国家机关、有关部门、个人、集体声誉的标语、图案横幅；散发虚假内容信件及在网上散发谣言等。对上述行为的处理，稍有不慎后果都难以预料，如何处理，总结如下：


1、坚持克制——教育——平息——制止——保护——打击的先后原则；


2、分清信访中发生的不法行为和妨害诉讼行为；对妨害诉讼行为依照有关诉讼法处理。


3、坚持推进依法治访。当前，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响信访工作的重要因素。必须要进一步健全和完善信访法律法规，加大信访执法的力度。一方面要加强信访监督能力，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，以及违反法律所应承担的法律责任，另一方面也要明确信访主体的权力和义务关系，明确信访主体违反法律的具体责任，进一步加强“双向规范”。相关的法律规定摘录（主要是《信访条例》和《治安管理处罚法》）。　


（1）对信访中发生的不法行，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。 经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；


（2）信访人有下列行为之一，经批评教育无效的，根据情况，由受理机关、单位通知其所在单位领回教育处理，给予行政处分，或者交由公安部门依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

　　（一）将老、病、残和未成年人遗弃在国家机关的；

　　（二）不听劝阻，长期滞留于国家机关，妨碍公务的；

　　（三）限制工作人员人身自由，或者侮辱、谩骂、殴打工作人员的；

　　（四）冲击机关，强占办公场所，或者无理取闹，扰乱机关工作秩序的；

　　（五）伪造文件和材料，诬告他人，造谣惑众，或者以走访为名，到处流窜、行骗的；

　　（六）在机关门前和领导人住地静坐、张贴或者铺设大小字报，散发传单，示牌，发表煽动性言论，滋扰闹事的；

　　（七）拦截车辆不听劝阻的；

　　（八）故意损坏公共财物的；

　　（九）携带管制刀具和其他危险物品的；

　　（十）其他违法行为。


（3）违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（4）信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。


4、对信访中发生的不法行为的处理需进一步规范的两种情况：


（1）依照相关规定，对不法行为的处理基本上是交由公安机关执行，但在之前，法院应该有何作为？首先法院应在接访地点醒目明示对信访中发生的不法行为的处理的有关规定，在接访时进行访前告之信访人应该注意的事项和应遵守的纪律、规章、法律。其次对信访中发生的不法行为法院应当主动先行处置，再视情况移交公安部门，而不是视而不见等待公安部门处理。因为法院做为司法机关，是有义务，有权利、有能力制止、约束、进行处置的。当然，对大规模的、有预谋、有预兆的故意性信访事件，法院应当及时汇报有关领导和部门、通报公安部门做好应急准备。


（2）“把事情消灭在萌芽，解决在基层，谁主管、谁负责、属地官辖”等是处理信访工作的基本原则，在这些原则的指导下，上级对上访、越级访，都要求原主管部门、属地政府人要回去，事要解决。但人要回去，怎么个回法？信访实践中有部分人经劝导、教育能跟回，有部分人经许诺、法、规外开恩也能回来，但有个别人是死活不愿回来，不达目的死不罢休。要他回来，需用强制手段才行。那么，就应该由到访地有关部门做出定性意见，交由属地有关部门带回属地办理，在回带过程中有权采取强制措施，只有这样才能解决突发事件和问题。


七、涉诉信访制度的功能偏差


涉诉信访制度的功能是救济，是监督，还是解决争议？是听取民声、反映民意，还是维持社会稳定？现实中的一些情况，剪不段、理还乱。


1、信访手段代替依法纠错。


现实中当事人对司法的不满，往往寄希望于信访，而不是按司法程序走，当然这与我们工作做不好也有关系，但不管怎样都应遏制这种势头。有关统计数字显示，信访案件的解决率只有千分之二，而信访大军还是从全国各地源源不断涌入北京，这其中涉诉信访占有相当数量。我们会发现，在判决生效后，胜诉方到处找关系，上访，称判决书成为一纸空文；败诉方更是到处找关系，上访，声称法院判决不公，法官徇私舞弊，埋怨法官素质低等，要求上级有关领导严惩和纠错。现行信访制度在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件，一定程度上影响了法院及法官的正常司法，扰乱了司法的正常秩序。


2、领导权威比司法权威有用。


领导对上访的批示和关注比按规定走程序有效。很多信访者都认这个理。同时有的来访者为了尽快使上级领导重视，在信访材料中都强调自身问题的严重和紧迫，甚至将问题夸大。信访者找的机关越高、找的领导级别越高、来的信访次数越多，个案信访问题越有可能得到解决。因为领导职级高能够影响下面就越大，能够调动的社会资源就越多。长此以往，社会问题和矛盾的解决与否，在很大程度上取决于领导是否关注以及处理措施是否有力，诉诸的是个人的领导权威，而并非司法权威。这种解决模式无疑具有相当大的局限性，某一时段的某个典型问题可能得到解决，但却不能保证所有的问题都能得到解决。


3、信访部门和人员疲于应付“维稳高压”，不得不“非常时期用非常手段”。


从维稳角度看，“缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急”。而对上访人采取静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀、自焚等一些极端的手段时，对信访的处理更觉为难。在“稳定压倒一切”的口号下，有时不得不采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法，以明显违反现行法律的规定为代价来满足非分要求，从而达到息访的效果。对造成这种恶性循环，信访干部何偿不知，但亦无可奈何。首先基层法院有些问题是无法解决的，但是上级又要求“把问题解决在基层”，在问题无法解决又不得不解决的压力下，也只有以拖延来应付。其次通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，要求进首府、进首都接访等强化考核力度的措施。这些确实是加强了对信访工作的管理，严厉打击了漠视人民群众利益的办事人员，但在严厉的问责和高压之下，有的干部谈信访色变，而群众都知道我们怕上访，所以不论有理没理的，该不该上访的，一律都上访，因为只有上访才能形成舆论压力，才能引起上级的重视。所以有时为了减少麻烦，减轻责任，对个案的处理有时过于随意，以致吊起了更高的“胃口”，更误导一些人信闹、信访、不信法。有一句话说得好“对于老实的不能让其吃亏，会吵会闹的不能使其占便宜，不能让会叫的孩子多吃奶的现象发生。”其实要做到也挺难的。

作者：张勇