对审判委员会现状与改革的反思

【内容摘要】
审判委员会（下称审委会）制度作为中国特定的历史条件及特殊的政治体制的产物，具有中国司法制度之“缩影”之称。它在中国社会曾长期得到普遍的认同。但随着中国司法制度改革的推进与审判方式改革的深化，现行的审委会的组成和运作机制存在明显的问题，特别是审判委员会的对案件决定权问题不断地遭到了法学界的责难。审判委员会的存与废一时成为法学理论界关注的焦点，目前分歧意见仍然较大。大家对审委会的存废及正确设计没有达成共识，审委会制度在褒贬不一中艰难行进。本文试从重塑、完善审委会制度功能的角度，探析审判委员会专业委员会的构建运作，对审委会制度改革进行讨论，以期抛砖引玉。

【关键词】审委会 审判委员会专业委员会 专业化 错案追究

一、审委会制度的现状

审委会制度是指各级人民法院设立审判委员会，作为法院最高审判组织，负责总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。审判委员会的产生，有其深厚的社会根源和物质基础，它是当代中国法院体系中一个颇有中国特色的具体制度 ，是民主集中制政治原则在司法领域的体现，具有集思广议的科学性和民主决策的进步性，对总结审判经验和对审判工作实施监督和指导发挥了重要作用。但是随着社会的发展，审委会制度设计的预期价值与当前诉讼活动的证明价值的反差逐渐加大。

（一）以职务确定审委会委员身份，背离了审判专业化的要求

审委会的知识结构、专业化水平直接关系到审判委员讨论决定案件的质量、总结审判经验和其他有关审判工作的问题的水平。目前，以地位和身份为标准选任审委会委员，是各级法院公认和通行的规则。具有行政职务高的人，如院长、副院长、庭长当然地进入审委会，甚至处于支配地位，审委会成员实际上成了某种行政级别与政治规格。在这种选拔标准框架下，没有担任领导职务、行政级别低、年轻资历浅但执法办案水平高的优秀法官往往被排除在外。这种构成行政性的弊端是显而易见：首先，具有行政职务的领导行政事务缠身，少有时间仔细研究案件；其次，分散了审委会委员的业务特长。作为个体，审委会委员的法律专业知识和业务能力各有所长，在自己熟悉的领域发表意见，符合专业化要求。但作为整体，以职务确定审委会委员身份的现状，使得其与审判专业化要求产生了距离。再次，造成少数服从多数的议事原则在实践中大打折扣。正因为现行的审判委员会委员一般由院长、副院长、主要业务庭庭长构成，有的法院甚至还包括纪检组长、政工科长（主任）。由于这些人在惯常的工作中习惯了上下级的行政命令与服从关系，使得审判委员在讨论、决定案件时很难摆脱长期以来形成的这种思维定势，审委会呈现出行政官僚化的特征。在审委会会议中，行政职位最高的院长通常拥有绝对权威，甚至出现“一言堂”。院长开明的，案件还有讨论的空间，否则就是院长说了算。行政色彩审委会的不仅不能发挥其业务中枢作用，而且对独任庭、合议庭等审判工作的指导和引导作用未能充分体现。结构不合理，专业化程度不高成为现行的审判委员会制度遭到攻击和责难的重要一点 。

（二）工作职能异化，不利于法官职业化建设和保证案件质量

法院组织法第十一条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。” 从这条规定来看，在法院内部设立审委会，体现了对所有国家机关一体适用的民主集中制的组织原则，它的正确职能不仅仅是讨论“重大的或者疑难的案件”，而且讨论所有“有关审判工作的问题”。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定审委会有权决定案件是否再审。因此，审委会应当按照三大诉讼法所确定的内容来分别对刑事、民事、行政案件进行讨论，即审委会依法只能讨论决定符合《刑事诉讼法》第149条规定的重大、疑难、复杂案件和《行政诉讼法》第63条规定的决定是否再审案件及《民事诉讼法》第177条规定的决定是否再审案件，除此之外，审委会不应越权讨论普通的刑事案件和一、二审民事与行政案件 。然而，现实状况与制度设计相距甚远。审委会在总结审判经验和有关审判工作的问题上的职能相对甚少，更多是对法院个案过多地进行讨论。它不仅代行法官部分裁判职责，而且不承担具体的错案责任。在一些法院，法官提请审委会讨论案件可能是为了履行自己的汇报义务，也可能为了回避艰难的判断和不必要的错案风险。对准备提交审委会讨论的案件，合议庭或独任法官在审判过程中对案件评议不深、不细、不透，流于形式现象比较严重。长此以来，法官对审委会产生了依赖思想与心理，失去了进取心和创造力，不利于法官职业化建设。近年来，在一再要求限制研究案件数量的环境下，审委会研究案件数量逐步上升，充分证明审委会在某种程度上成为法院错误判决的“避风港”。

（三）运行机制不科学，有悖于现代司法制度

在制度设计上，审委会讨论个案是为了增加在疑难复杂案件上的智力投入，以集体智慧提高审判质量，应该取得很好的效益。然而，因为审委会议案程序不尽规范、运行机制的不尽科学，使得审委会个案讨论效果并不理想。目前，审委会讨论案件的一般图景是：先由案件承办人汇报基本案情，再由委员们就案件事实和法律适用提出疑问，进行讨论，最后投票决定结果。由于审委会的委员不参加庭审审理案件，不了解具体案情，特别是对民事、行政案件双方当事人争议的焦点、证据，无暇审查，仅是临时听取案件承办人或审判长汇报，时间紧、案件多，导致审委会难于抓住症结。而审委会讨论案件的程序不仅不能完全保证案件的审判质量，而且违背了现代司法制度。首先是与公开审判制度存在冲突。审委会讨论案件时除了审委会委员、承办人、审判长以及记录人员外，其他人员不准进入旁听，明显存在“暗箱操作”的弊端，与公开、直接等诉讼原则相悖，使当事人享有的辩论权、辩护权不能充分行使，不利于社会与公众对审判活动进行有效的监督。其次与回避制度存在一定的冲突。回避制度是保障法官中立的一项重要措施，是禁止法官为自己或与已有利害关系当事人裁判的有力手段 。由于审委会对个案进行讨论均是秘密且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人并不知道，致使当事人依法享有申请回避的权利无法实现。再次是与审与判必须结合的原则相违背。审委会讨论决定的案件，审判者是合议庭或独任审判员，判决者却是审委会，造成“审”、“判”分离，合议庭审而不判，审委会判而不审。只有凭借公正的程序，才可以实现令人普遍接受的结果。在讨论案件过程中，程序公正不仅是实体公正的运载工具，其本身亦有其独立的意义 。余洪春老师在《论审判委员会的异化与重构》一文中列举了审判委员会制度的六种不适应审判工作需要的状况：一是制约了审判工作的效率；二是委员开会的时间难以协调；三是超负荷运转的现象日趋严重； 四是讨论的案件质量难以保障；五是委员对案件的感性认识不足；六是在某种意义上违反了程序公正性 。成员构成上的行政性、工作职能的异化性、运行机制的臆断性，一直是大家对审委会批判的焦点。多位学者和法官认为，弱化审委会的审判职能，将审判权交给合议庭，才是审委会改革的应有方向 。

二、权衡利弊中的审委会制度改革

（一）审委会制度弊端的内因分析

审判委员会的存在，有其深厚的社会背景。在过去我国物质文化极度落后，法制建设不完善，裁判机制不成熟，法官和大众人员素质都相对较低的情况下，设立审委会制度是立足实际，因地制宜的客观需要。多年的司法实践证明，审委会制度在保障审判质量、促进司法公正、维护司法权威方面曾发挥很大作用。然而，随着社会主义市场经济的迅速发展，法治事业的长足进步，人们的司法需求越来越强烈，对司法公正的期望越来越高。审委会制度因与现代司法理念和审判规律存在一定的矛盾和冲突，不能完全保证司法公正与效率，从而受到人们的质疑。审委会制度弊端的产生有着多方面的原因：

首先，审委会制度立法设计本身的缺陷。一方面，《人民法院组织法》及三大诉讼法虽然规定了审委会制度的内容，但立法对这样重要的组织，规范相当不明确、不系统、不全面，在实践中缺乏可操作性。比如，审委会享有和不享有哪些职权，具有和不具有哪些功能，应遵循和应禁止哪些程序，院长提请任免审委会委员要否制约、如何制约，审委会在民事、行政诉讼中的审判权的合法性在哪，这些都没有科学周详明确的法律规定，立法者也没有以其他方法予以补充和完善，这为审委会制度实践上的随意和低效提供了可能发生的空间。在具体工作中，审委会委员的选拔标准不明确，工作职责不具体，工作程序不严格，奖惩考核不健全，审委会运作缺乏科学合理的机制支撑。另一方面，《人民法院组织法》规定审委会可以直接裁判案件，体现的是行政权色彩的运行特征，在实质上有违审判的本质属性和程序的公正性要求，也有背审判独立的司法理念。所以，自审委会制度产生的哪一天起，与它适应中国国情相伴而生的，是先天性的与司法活动规律相违背的特性。

其次，与法官职业化发展趋势不相协调。

与以往法官职业大众化不同，当前审判对法官的素质要求提高了，法官职业门坎抬高了，法官业绩的考核、评价、奖惩机制更趋合理。独立、公正等现代司法理念基本统治法官主观思维，法官法律知识较为丰富，责任意识、维权意识明显进步。而审委会的人员选拔、工作方法仍因循守旧，审委会作出的决定意见较普通法官的判断，不能完全保证其科学性和先进性，与法官精英化、职业化趋势也产生了距离。

再次，审委会制度改革与社会生活的发展不相匹配。

随着改革开放和社会主义市场经济的迅速发展，我国社会生活发生翻天覆地的变化，支撑审委会制度的物质和精神基础有了质的飞跃，人们之间利益冲突急剧增多，法制意识极大提高，民众对司法的需求产生前所未有的强烈，给法院的诉讼带来空前的压力。形势要求法院必须改革审判方式，提高审判质量，努力实现审判的公正与效率。近年来，法院为改革所进行的一系列工作，正是法院适应时代的具体体现。然而，在所有改革中，作为法院最高审判组织的审委会改革相对滞后，与司法公正产生一定的矛盾越加突出。

（二）激烈的争论与循序渐进的改革

审判委员会制度作为中国特定的历史条件及特殊的政治体制的产物，具有中国司法制度之“缩影”之称 。随着中国司法制度改革的推进，现行的审委员会制度特别是审委会对案件决定权问题不断地遭到了法学界的责难。需说明的是，对于审委会“总结审判经验”这一职责并无人指责，批评与讨论主要集中在审委会“审批案件”这一职权上，而几乎所有的不合理性都是从这表现出来的，并与发展中的现代审判制度滋生出诸多矛盾 。审判委员会的存与废一时成为法学理论界关注的焦点，北京大学的贺卫方认为：应当在一个合理的时段里自上而下取消审委会，将案件的判决权力完全赋予合议庭或独任法官 。从司法改革的长远目标来看，笔者赞同取消审委会对案件的决定权，直至取消审委会的观点。但是，任何制度都有其生存的环境和作用的条件，在法治建设上，我们必须尊重法治的本土化和循序渐进的规律。审判委员会是我国法律明文规定的对案件具有决定权的一级审判组织，要取消审判委员会制度已不现实。作为司法实务工作者，我们要把改革审委会制度完善作为司法改革的重要内容，“理应加强立法具体规定，在审判委员会的职能、人员组成、运行机制与程序以及落实责任等方面进行新的设计和规定” ，使这一制度更能扬长补短、趋利避害。 当前，司法实践部门已把改革审委会制度作为司法改革的重要内容。《人民法院第二个五年改革纲要》第23规定：改革人民法院审判委员会制度。最高人民法院审判委员会设刑事专业委员会和民事行政专业委员会；高级人民法院、中级人民法院可以根据需要在审判委员会中设刑事专业委员会和民事行政专业委员会。改革审判委员会的成员结构，确保高水平的资深法官能够进入审判委员会。改革审判委员会审理案件的程序和方式，将审判委员会的活动由会议制改为审理制；改革审判委员会的表决机制；健全审判委员会的办事机构。第24规定：审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件 。2007年11月23日，最高人民法院原院长肖扬在全国法院司法改革工作会议上表示，最高人民法院遵循司法活动的客观规律，对审判委员会的机构设置、工作程序和运行方式等进行了一系列的改革和完善 ，使审委会委员逐步专业化，同时配套落实院庭长办案制度，提高审判委员会指导司法实践的能力。这些举措为审委会设立若干专业委员会提供了方向。

三、审委会专业委员会的构建完善

（一）审委会功能的重塑

从我国法院组织法第十一条规定可以看出，审委会讨论和决定案件方面的功能尽管非常重要，但并不是审委会的整个职能，并不能决定对审委会的整体评价。完善审委会制度，重点是实现审委会工作职能的转变，审委会应从“审批”案件向宏观指导转变，把更多工作放在审判管理上，进行总结审判经验、指导、监督、协调、控制等职能活动。笔者认为，设立审判委员会专业委员会是实现审委会工作职能转变的重要手段。审判委员会专业委员会是指各个法院根据案件类型和专业特点等实际情况，在审判委员会内设刑事、民事、行政等专业委员会。主要进行总结审判工作经验和对审判工作实施监督指导的职能；对法律规定必须由审委会讨论决定的案件，按案件性质不同分别提交不同专业委员会，由全体或部分委员组成合议庭审理，以解决审委会审判分离及有悖诉讼直接、言词原则的问题，对无须开庭审理的案件，如书面审的上诉案件、死刑复核案件等则可以由审判委员会专业委员会或全体会议直接讨论决定。设立并完善专业委员会的各项工作机制，不仅有利于完善审委会制度，扬长避短，实现职能转变，而且符合当今社会的发展趋势和最高院关于审委会改革精神的要求。众所周知，当今社会分工越来越细，各类知识越来越专门化，设立审委会专业委员会可以应对这种社会分工越来越细的社会发展走势，适应了日益复杂和分工细致的审判工作需要，有利于实现审委会工作和审判工作的公正和效率。全国政协委员、最高人民法院审判委员会专职委员王秀红指出，专业委员会是审判委员会根据专业分工履行职责、审判案件的一种工作机制 。在审委会内配备若干名政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平高、具有法律专业高等学历的资深法官为专职审委会委员，确保审委会组成人员成为法院素质最好、水平高的职业法官群体。

（二）审委会专业委员会的具体运作

要按照职能明确、功能优异、组织科学、程序严密的目标，建立健全审委会专业委员会的各项工作机制。在审委会与合议庭之间可以设立审委会办事机构，配备专职人员，进行审委会专业委会召开准备工作、议事程序安排以及会后整理工作，协助审委会专业委员会开展工作 。

1、明确任务职责，发挥审委会专业委员会的业务指导性和经验总结性作用。

要完善审委会与合议庭、独任审判员等的职、责、权的合理划分，明确专业委员会的职能重点是总结审判经验，指导、监督、协调各业务庭办案。要构建专业委员会的业务指导职能，通过多种形式的学习实践提高全院业务水平，形成审判委员会专业化制度；建立审判委员旁听制，通过旁听庭审和对案件的全面审查以及讨论案件，强化专业委员会的监督职能；通过有效整合智力资源，构建专业委员会在全院的协调职能等。对现实中已然存在的审委会讨论案件情况，一方面，要严格界定审委会讨论案件标准。目前，应严格执行《人民法院组织法》第11条的规定，对本院审判执行方面重大、疑难、复杂的案件才提交专业委员会讨论。疑难案件一般是指合议庭形不成决定性意见的，如刑事案件方面，关于罪名定性难以确定的；民事案件方面，法律没有明文规定或规定之间相互冲突的；行政案件方面，规章之间相互冲突的；执行案件方面，需要引起审判监督程序或执行回转的；立案方面，是否属于法院受理范围难以确定的；以及法律和最高人民法院规定必须提交审委会讨论的。复杂或重大案件，主要考虑该案件在当地是否影响重大，如犯罪官员的级别、涉案当事人人数、百姓关心的程度、党委政府关心程度、是否会影响改革发展稳定大局等因素，或者是否涉及党的重大方针政策，如严打整治斗争、破产、职工下岗、拆迁等案件，或者是涉及法律空白地带等。另一方面，要严格完善审委会对个案讨论的内容。审委会讨论案件只宜对案件的定性、责任分担及法律的理解与适用问题进行讨论决定；其他：

如对证据与事实的认定等工作尽可能由合议庭去完成，审委会对之不宜讨论。通过严格控制专业委员会讨论案件的数量和内容，使审委会从庞杂的普通事务中解脱出来，能发挥其业务指导性和经验总结性作用，实现审委会功能的重构与完善；又能集中有限的审判资源，保证重大、疑难、复杂案件的讨论质量，体现难案精审。

2、优化结构，提高审判委员会委员专业化程度。

我国人民法院组织法规定审判委员会委员需由院长提名报请同级人大常委会任免，至于审判委员会究竟应由那些人员构成，如何设立等，法律并没有具体规定。审判委员会围绕着审判开展一切活动，因此要优化审委会人员组成结构，提高审委会专业程度，实现组成人员由领导型向专业型的转变。首先要采取公开、公平、竞争、择优等民主程序，打破以行政职务定身份的常态，推行审判委员会委员选任制。只要是政治素质强、业务水平高、审判实践经验丰富、具有较深理论造诣的法官中都应有机会参与到专业委员会中去；具有行政职务的法院领导干部如果不符合审委会委员素质要求的，应从审委会退出来，专职从事其它政务管理工作。其次要建立起工作约束机制和责任追究机制，实现审委会自身权利义务的平衡。这样，就能改变现行审委会由主要由院、庭长组成的人员及知识结构，逐步形成审委会成员不再代表某种行政级别与政治规格的传统，为最大限度地提高审委会的专业化程度，增强审委会的权威性，进行公正高效工作创造基础。

3、改革讨论决定案件的运作方式，健全科学性的操作程序与规则。

虽然就制度层面而言，讨论案件不应成为审委会的主要工作，但我们又必须正视这样一个现实。为此，按照现代诉讼理念，完善专业委员会讨论案件的工作规程，保障当事人和其他诉讼参与人权利义务，构建审委会与诉讼当事人之间的制约机制显得十分必要。在专业委员会讨论决定案件的运作中，要确立一整套流程以规范会议的召开方式，包括确定会期、会前准备、会议的提起、会议讨论的步骤、会议决定的贯彻与落实、与会人员须注意的事项以及会议材料的整理、归档等各项制度。

第一、实行公开回避原则，实现程序公正。凡是审委会专业委员会讨论案件，应该事先向当事人公布参与讨论的专业委员名单，实行预先告知制度，以便当事人及时申请委员回避或专业委员申请自行回避。对于依法应公开审理的案件，审委会可以比照开庭审理，讨论的过程和结果尽可能向社会公开。必要时，审委会讨论案件设立旁听席，接受社会公众的现场监督。这样不但满足公众知情权，还可以监督审委会委员正确履行职责，遏制各种破坏、影响裁判公正因素的发生，对提高讨论的质量，增加司法公开性和透明度，使裁判结果获得更多的社会认同也有重要作用。

第二、完善具体的讨论规则，提高专业委员会个案研究水平。审委会专业委员会讨论案件由会议制改为审理制，提倡审委会委员单独组成合议庭或与其他法官参加合议庭一起直接审理案件，改变过去审委会只听取承办人汇报案件的做法，解决审者不判、判者不审的问题。对于重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件，实行审委会专业委员旁听庭审，全面了解案情，准确把握案件争议焦点，有效避免主观臆断；对于少数合议庭认定事实不清的案件，专业委员会可直接开庭审理，直接讯问被告人或询问民事行政案件当事人。对合议庭建议提交审委会讨论的案件，应于审委会讨论之前的一定时间把案情报告，使委员有充分的时间对案情进行思考与分析。除回避的委员例外，专业委员会委员要对所讨论的案件要写出书面发言材料，以书面形式进行发言。这样不仅能促使每个专业委员认真研究案情，明确各自责任与作用，提高讨论案件的质量与水平，而且便于考核专业委员工作业绩，落实错案追究制度。

第三、改革专业委员会的表决方式。确需提交审委会讨论的事项或审理的疑难复杂、社会影响大的案件，专业委员会经审理后以无记名投票的方式，按照多数人的意见作出决定。如果确实存在重大分歧的，由全体审委会专业委员对案件实行复议讨论，依法通过人人阅卷、再次开庭等渠道，增加对案件材料的把握，提高判断的准确性，确保意见的正确性。

4、建立健全考核奖惩机制，增强审委会工作活力。

在具体制度设计中，应当建立审委会专业委员的优胜劣汰机制，落实任期制。只有建立专业委员能进能出的机制，才能保证委员质量。要加强对专业委员履职情况的考核和检查，对不履行委员职责，不积极提供裁判意见的委员，要追究其相应纪律责任，直至免除其委员资格，体现权责统一；对提供的意见被最终认定为错误的委员，要根据故意或重大过失程度，区别追究责任。如果某个案件是审委会一致讨论通过其处理决定意见的，一旦被确定为错案时，则整个审委会应当承担错案责任或全体辞职，重新提请人大任免。如果讨论决定案件的错误是由于个别委员的意见所致，该个别委员应当承担该案的错案责任；一年之中如果出现规定次数的错误意见应当自动引咎辞职或由院长提请人大罢免其委员职务。这样规定，有利于增强审委会专业委员工作的责任感、危机感，使之更好地履行法律义务，维护审委会的权威。

作者：孟明权