法治视野下的“整体政府”——弥合府际争议的归一之道

【出处】《北京工业大学学报》
【摘要】我国府际争议随着改革的深入而日益凸显，影响了政府间的协作和合力的发挥，造成了非逆转性内耗并导致国家整体利益受损，不符合时代发展的诉求。指出立足于法治精神的整体政府是化解冲突的良策，着眼于塑造政府整体形象，整合共同目标以促进府际协同，鼓励地方政府不断的竞合以整饬力量，优化资源配置以有效服务民众；基于公平正义的宪政视野，重建民众对政府的信心，统合各方力量将府际争议化解于萌芽状态中，最终实现整体协同的服务民众，是众望所归的整合资源和弥合府际争议的正道。
【英文摘要】The disputes among Chinese governments emerge themselves gradually along with the deepening of reforms, which counteract the cooperation among governments and have an impact on performance of the joint efforts, causing the irreversible internal trouble and the damage of national overall benefit, inconsistent with the demand of development of the times. The overall government based on the spirit of ruling by law is a good plan to settle conflicts, which focuses on molding the unity image of governments, integrating common objectives to improve the cooperation among governments, encouraging the competition and cooperation of local governments to integrate strength, and Optimizing the allocation of resources to serve the public effectively; Overall government is based on the vision of constitutionalism of fairness and justice, favorable to rebuild the confidence of the masses for government，to dissolve the disputes among governments in sprout state by integrating different strength, eventually to realizes the aim to service the masses wholly and cooperatively, and becoming the hopeful way of integrating source and remedying disputes among governments.
【关键词】法治；整体政府；府际争议；协同；竞合
【英文关键词】Legality; Overall government; disputes among governments; cooperation;
【写作年份】2008年
【中图分类号】D
【文献标识码】A
【文献编号】1671－0398（2008）01－0048－05


【正文】

在全球化的时代背景下，中国各级政府基于自身利益诉求展开竞争，其良性竞争可促进国家发展，恶性竞争则阻碍社会进步。在当前游戏规则尚待完善且缺乏有效监督机制的情境下，府际竞争极易嬗变为恶性竞争乃至产生府际争议，且有愈演愈烈之势，严重阻碍了政府整体合力的发挥。

府际争议是指各级政府及政府部门之间相互竞争而产生的冲突和纠纷。其类别有纵向的中央与地方府际争议、中央与政府部门间争议、有统辖关系的地方政府间争议、有隶属关系的政府部门间争议、有上下级关系的地方政府与政府部门间争议；横向的同级政府部门间争议、同级地方政府间争议、同级政府部门与地方政府间争议；互不统辖的地方政府间、政府部门与地方政府间的交叉府际争议等。府际争议早已突破传统的横向、纵向及条块的研究范畴，而呈网络状的交叉蔓延之势。

在府际争议日渐纷繁复杂的境况下，谋求消解府际争议的方略已成为当务之急；立足法治视野下的整体政府可对资源予以整合，在持续的良性互动中谋求彼此协调发展，最终解决府际争议以达到服务民众之成效。本文拟从多维度对遵循法治规律的整体政府在处理府际争议过程中的作用予以阐释。

一、中国府际争议的端倪及成因探源

政府间关系本应是息息相关的，可在实践中，府际协作不尽人意乃至府际争议迭起，增加了行政成本并对政府的合法性构成挑战，故应弥合府际争议，以整合资源进而达到符合法治的境况。

我国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。①多元的情境使公共行政不均衡发展并鱼龙混杂，在不规范的竞争环境下，府际争议层出不穷，社会法治受到挑战。中国发展更多植根于技术模仿而非制度优势，这就难免有后发劣势之虞；在法治尚不完善的情境下，改革在短期内会取得一定成效但终将因缺乏保障而归于失败。②在处于后发的情境下，宪政秩序的缺位会引发大量追求效率而忽视公平的行为，假公济私、权力寻租等腐败现象层出不穷，各级政府为谋求政绩而不择手段，这在短期内或许会促进经济发展，但在协调冲突无章可循的情境下，也引发了大量府际争议，高层面对府际争议应接不暇，改革成果也因你争我抢而损失殆尽。后发优势只是模仿优势，待模仿优势耗尽时，则应发挥制度优势，把解决府际争议纳入法治轨道。

我国协调府际争议的法律并不完善。我国《立法法》第73条规定，具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府，为数众多的立法主体引起行政立法及政策制定发生冲突并导致府际争议不胜枚举。又有法律规定，解决行政机关间争议遵循的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关。③在法治尚待完善的情况下地方政府间极易竞争失范，各种利益相互碰撞并频频争夺资源，出现事与愿违的屡屡发生府际争议的结局；而现实法律并无相应的《府际关系协调法》规范制约，上级政府处理府际争议时自由裁量权过大，极有可能做出有失偏颇的评判，导致不公正事件的发生；当前《行政诉讼法》第十二条规定“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”这就意味着司法审查只针对省级以下政府；而法院只受理具体行政行为案件，也就预示着国务院对制定的行政法规可以不负责任；府际争议的解决还得在行政系统内部，这使得地方政府对中央命令的公正性产生怀疑，损害了两者的彼此信任，不利于冲突的弥合。府际争议的解决处于法律缺位的境况，消减了整体合力的发挥，也不符合宪政法治精神。

条块分割导致行政层级过多，信息沟通不畅，与日俱增的政府争议愈来愈难以应对。在中国当前实行科层制的语境下，分属不同的条块政府的共同上级为国务院；信息在行政层级过多的态势下传递分解，极易衍生信息失真，政令难以顺畅的上行下达，争议由此产生；宏观政策经历“总—分—总”的拆分整合过程，分离出子目标交付各方而后重新累和，在权力分割和资源整合过程中，多元主体利益难以协调；上级协调府际争议可通过行政命令暂时平缓争端，但长此以往将如同活火山般不稳定；综上导致国务院不堪重负而难以无暇顾及频繁发生的府际争议。

从纵向考虑，上有政策，下有对策，地方会采取消极接受的方略规避风险，由此府际争议难免发生；基于横向考量，不同地方和系统彼此拆台、互不服从的现象屡见不鲜，地方政府与中央部门之间的争议、地方府际争议、政府部门之间的争议；而交叉的无隶属关系的府际争议更加难以协调，甚至网状发展且难以理清头绪，府际争议有乱象纷呈的态势。

传统的条块分割为基础的管理体制已不适合时代发展，减少层级、加强沟通以促进政府整合和法治社会的构建是必要的。

处理府际争议并非易事，理顺府际关系和明晰权责才是正道。在单一制的情境下，中央与地方权力分配并不均衡，地方之间职能界限不清，各自为政、以邻为壑现象屡禁不止。中国央地权责不明晰，地方只能无条件服从中央，这挫伤了地方主动协调的积极性，在分权尚没做好的情况下谈整合，无异于望梅止渴。各级政府作为行政主体有不同的利益诉求，而中央掌握人事权和财权，下级政府极其珍惜来之不易的权力，争取把权力发挥到极致以达到物尽其用；各级政府唯恐资源外溢而让他方占了先机，很难考虑区域协作以提高效率，肥水不流外人田的思维甚嚣尘上；“井水不犯河水”成为潜规则，可在行政区划和经济区域并不重合的情况下，政府间并非绝缘的，割裂彼此是不现实的；况且统筹规划中的权限并不明确，地方政府出于不同立场设定彼此相异的目标，抢夺稀缺资源的公地悲剧不断上演，驻京办的遍地开花即为例证。这归根到底还是因不懂分权，整合权力自然无从谈起。府际争议的层出不穷，阻碍了政府合作的进程，故应统合力量、弥合争端以适应法治情境的诉求。

缺乏保障程序公正的机制，事关全局的府际争议难以控制。公平是弥合争端的有效武器，宪政为公正的执行保驾护航。在中国宪政体系尚不完善的状态下，府际争议的解决面临困境。2003年春夏之交的SARS考验了中央政府的协调控制能力，在全国性的危机面前各地但求自保，为维护本地利益而发生争议司空见惯，最终只能采取果断的强制措施以有效化解危机进而维护整体利益。“以经济建设为中心”和“效率优先，兼顾公平”的策略缺乏宪政秩序的保障而引起政府无序竞争乃至推卸责任，如养老基金牵涉到千家万户，可现阶段省际社会保障标准并不统一，进城务工人员等的社保资金难以进行省际融通，造成“把青春献给城市，回到农村养老却无保障”的窘境，造成地域歧视并给劳务输出省份极大社保压力，为府际争议留下了隐患，也给民众的印象不佳。加之江河污染、防洪抗旱等往往跨区域，一方获益而另一方利益受损，由此引起的府际争议数不胜数，让公民对政府的整体形象与期望值相去甚远。在没有保障公平的情境下将导致马太效应，不能达到预期的成效进而有待商榷，中国处理府际争议不可能一蹴而就，只能以公正为保障。

府际争议的频发对中国改革提出了严峻挑战，府际争议的最终解决得纳入法治及公正框架之下，没有公正作为保障的府际争议难以处理。无论横向的还是纵向的乃至交叉的府际争议归根到底都是因为中央和地方关系不畅，而政府难以超越条块分割的局限，这就需要从整体视野考量，立足全局整合资源的理念来协调府际争议，超然的协同前进，在尊重现实的基础上予以提升，通力协作以消减府际争议，提供优质服务以博取民众信赖，可顺应时势潮流并能胜任处理府际争议的重任。

二、阐释法治视阈下的整体政府及其基点

它山之石，可以攻玉。整体政府作为新公共管理的改革方向，符合宪政法治原则，或可使府际争议迎刃而解。

在国际化潮流背景下，任何国家的行政机构都不能游离于世界行政生态体系之外，而必将接受历次行政改革乃至政治变幻的洗礼。中国希望取得后发优势并赶超西方国家，但历史不会垂青于一厢情愿者，在府际争议频发的情境下，中国政府必须摆出吸纳姿态，在行政方法上引入从政治行政二分法到新公共管理乃至新公共服务，规避中国化进程中的水土不服现象发生，可阐释拿来主义的情境，引入些许移植树木的泥土以增加舶来理念的适应度，学习西方的监督制衡及宪政法治理念来协调府际争议并实现持续发展的愿景。

整体政府首倡于英国、新西兰、澳大利亚等英联邦国家，已成为新公共管理改革的趋势；其初期叫做“协同政府”，澳大利亚“联合政府报告”（The Connecting Government Report）将公共服务中的“整体政府”定义为：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。” ④整体政府是伞状结构，可大可小，可理解为高层之间的协同，也可用作地方政府的合作，还可用作部委等职能部门与平级政府之间的协作；甚至可以是级别不同的互不统辖的府际交流，还可以是政府与社会乃至企业的交际。总之，整体政府的目的在于统合，即整合力量来服务民众，以完成宪法赋予政府的使命。

整体政府立足的前提是宪政法治，从增强政府集权角度观摩，将会导致误入歧途，从整体政府在新西兰等宪政国家的实行可见一斑；整体政府实行的环境是民主自由，否则将倒行逆施并有导致威权主义泛滥乃至打击民众的自由度的危险，这需要警惕；整体政府力求避免各自为政现象，减少掣肘力量，整合力量励精图治，塑造整体良好形象；整体政府目的在于肃清不尊重法治及侵害民众利益的害群之马，集中优势资源更好的服务民众；整体政府倡导公正语境，主张消除特权尽量公正处事，试图超越新自由主义的框架，重新唤起民众对公义的聚焦，其尊重改革成果并注重合理竞争下的效率优势，但更倡导创制保障公平的情境；整体政府要求政府独善其身而减少对市场的干预，从整合自身力量方面寻求增长点；整体政府是建立在诚信基础上的互惠互利，以平等协商的语境实现多方共赢。

整体政府并非意在加强中央集权，而是在分权基础上的整合，高屋建瓴的增进沟通互信以更好的服务民众。整体政府主张法治，在法律范畴内弥合府际争议而不越雷池，使府际争议处理有章可循；在当前分权成为潮流的情境下，各级政府各怀心志并导致离心力加大，有演化成一盘散沙之势，政府难以聚合力量服务民众。整体政府在承认传统官僚制的基础上对行政架构予以超脱，主张多元交流并侧重于未雨绸缪的整合资源，力求将府际争议弥合于初始状态以更好的服务民众；整体政府并非要求完全的整齐划一，而是确立共同的基点和利益诉求，在危机状态时同心协力，而平常则在宏观目标下分头行动；整体政府力图最大限度的整合资源，统一评判标准从而避免有失偏颇的行政行为，采用事业部的方式针对具体事宜处理府际争议，故能适应时代发展的诉求，将在未来的府际协调中引领潮流。

三、中国语境下立足于法治的整体政府处理府际争议的独到之处

宪政框架是整体政府的基点，可在中国语境下系统的整合资源、消除纷争，进而弥合府际争议。

整体政府与法治相伴而行，秉承价值中立原则，兼顾各方利益，重视协商，尊重话语和竞争，从而增加考虑的维度及选项，同时增加达成稳定而非专断的一致协议的可能性。⑤符合治理原则，对府际争议的解决具有提纲挈领的作用。整体政府要求政府之间、政府与社会、政府与NGO的资源共享，可有效成立网络状组织，组织之间以相对平等的语境对话，对消解府际争议有所裨益；整体政府可摆脱传统行政架构的窠臼而侧重于治理层面，甚至可超越层级束缚根据具体需要进行协调交流，从区域行政而言可有效促进本区域政府的彼此协作进而互惠互利，大而言之将会有助于提高整体效率进而提升综合国力；整体政府可引领政府间达到和谐共处进而兼容并蓄，可说是分权基础上的资源整合，使政府认识到整体协作的好处；整体政府可化解纷争，尽力消除行政区划与经济区域重合的不利影响，使政府协调一致进而通力合作。如此情境下，府际争议自然消减。

整体政府可塑造政府良好形象并有效化解危机。整体政府充分注重民意，广纳雅言以鞭策政府自身。当前信息流转速度今非昔比，牵一发而动全身，府际争议处理不畅会对政府的整体形象不利，需自始即注重府际沟通并加强危机管理。而从整体政府理念出发，可建立全国统一的标准并成立专门小组协调社保事宜，确保国民无后顾之忧，也减少府际争议发生的几率。整体政府秉承合作理念，在政策制定、公共服务、公务员体系改革、信息技术方面做出具体承诺。⑥国务院成立的应急指挥小组是整体政府协作理念的体现，协调府际争议并有效处理危机。国家防汛抗旱指挥部即为实现在整体目标而成立的任务小组，是整体政府在实践应用中的典范，不仅可有效协调府际争议，还是未来整合政府资源的及时雨。整体政府将政府的服务理念整合成铁板一块，有效处理危机从而在民众中树立良好形象。

整体政府弘扬宪政，力求搭建交流平台，是处理府际争议的保障。整体政府并不崇尚跳跃式发展，而是在现存的语境中的完善增补；整体政府并非要求完全一致，而是主张和而不同，讲求百花齐放，争奇斗妍，共生共荣。整体政府力求决策统一、目标整合、组织整合、文化整合，在信任的基础上加强合作；⑦把有限的资源用在急需的地方，达到资源的优化配置；协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应；整体政府尊重司法权，参照判例法和司法审查的经验，处理府际争议；主张互动交流，未雨绸缪。多个部门的联署办公即为整体政府的表现形式，采用事业部制的方式整合2个以上的政府部门的工作目标，力求弥合府际争议，以化解内部危机，整体政府是整合行政资源以服务社会的大势所趋。

整体政府尊重分权制衡，使信息顺畅并起到预警作用。整体政府与协同政府尊重法治并使之归位于崇高境地，讲求权限明晰、权责对称；在博弈的过程中塑造出规范的行政主体，建立健全对政府行为的约束机制，加强地方政府在区域合作中的主导作用。⑧分权容易导致信息失真沟通不畅，并造成府际争议频发，整体政府高瞻远瞩的对宏观目标进行指引，可有效地化解危机，根据前馈控制、事中控制和反馈控制进行交流，对府际争议进行有效消解。自电子化政府兴起以来，各级政府纷纷开通政府网站以促进政务公开，可据笔者观察，政府网站间交流不多，很多过时信息仍滞留网页，信息反馈渠道很少（包括中国政府网），这对于透明政府提出了挑战。而整体政府则可协调各级政府互通有无，使得信息沟通顺畅，甚至可进行预警以提前将府际争议消解。

整体政府崇尚公平，将处理府际争议置于平等的框架之下，从而使处理结果无可非议。整体政府塑造出公正的语境，是消除府际争议的契机，是弥合争端的良药。立足于公正基础才能凝聚力量，才可以让处理争议的结果无可厚非。整体政府把对公正的重视提升到新的高度，通过限权问责打造天平而非扩权卸责来喂养尺蠖；在适合市场化的领域约束权力而不与民争利，在公共服务领域履行责任而非推卸给市场。⑨整体政府尊重了宪政法治的氛围，让民众有了前进的动力；营造了阳光透明的语境，实现了政府间的良性互动；倡导政府间的竞争与合作，使政府的整体优势得以发挥；整体政府整合了社会资源，协调发展我国的经济、政治、文化进而服务民众，正是消解府际争议的九九归一之道。
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【注释】
《北京工业大学学报（社会科学版）》2008CSSCI扩展版，2008年第1期P48-52
与最终版本略有不同，以期刊网为准。谢谢

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