论民间环保组织在环境法治建设中的作用

【出处】《求索》2009年第4期
【写作年份】2009年

【正文】

20世纪以来，随着资本主义工业的快速发展，环境污染和生态破坏已危及个人生存和社会发展，因而促使国家将环境保护作为一项重要的社会职能，国家在推进环境法治发展中的作用日益突出， 直至占据了主导地位。在我国， 环境法治“政府推进”的特点就非常明显。但是，必须清醒地认识到，尽管环境法治与国家权力不可分离，但环境法治不可能也不应当仅依靠国家创造出来：首先，政府推进型环境法治将面临环境治理的民主化与政府权力膨胀的“两难选择”。其次，单一的政府推动力是有限的。环境问题归根于人与自然关系的不协调，其复杂性和广泛性的特点非常明显，从而使法治在环境保护领域面临前所未有的挑战。

既然政府推进型环境法治化道路困难重重，我们不得不把目光投向环境保护的社会力量。例如，西方国家环境法治的发展过程中，“命令—控制”模式逐步让位于“伙伴关系”的环境资源管理模式， ①形成赋有民主参与性、自主反思性和回应超越性等时代要求的法治秩序。②可见，政府和以民间环保组织为核心的环保社会力量是环境法治发展的两种基本力量，两者都很重要。因此，应该承认民间环保组织在环境法治建设中的重大意义，走政府推进与社会参与相结合的环境法治发展道路。

一　民间环保组织在环境法治建设中的教育引导作用

民间环保组织在环境法治建设中的教育引导作用，主要指民间环保组织通过环保宣传、环保维权等活动，对公众进行的有组织的、启蒙式的影响，“起到的是一种社会动员的作用，其最终效果是扩大了法律的社会性”③。

第一，创新环境法律理念。“环境法很少是只由法官制定的。事实上，环境保护的历史也是一部立法成就的历史，这在很大程度上归功于环保运动的推行者、公务员、政治家、探险家、野生动植物保护者、以及对此密切关注的职业或业余的自然主义者”④。民间环保组织往往能够围绕环境保护提供特定的服务，传播技术和知识，担当着思想库的角色，为全球环境保护与可持续发展提供前瞻性的思想、理念和战略措施。其中一些组织，如世界自然保护联盟（IUCN）和世界环境法联盟等，则充当起环境法律制度思想库的角色。在我国，也有一些非营利性的环境法律研究机构（如武汉大学环境法研究所等） ,专门就环境法学展开多方面的理论探讨，为我国环境法律制度的发展提供了很多新思想、新观念。

第二，宣传环保法律制度。对环境法律的学习和认识是一个民族法律文化和生态文化中十分重要而基本的问题。只有广大民众自觉学习环境法律，对环境法律有了普遍的认识，环境法律作为人与自然关系主要调节器的作用才能真正发挥。民间环保组织对环境法律的关注源于其保护生态环境和自然资源的组织目标，而环境法律制度是保护环境的最有力工具，往往迎来民间环保组织的欢呼雀跃。世界各国的环境保护实践表明，“自环境运动开始以来非政府组织和公民团体，在提高公众环境意识和施加政治压力以促进政府采取行动方面起过先锋作用”⑤。目前，国内外众多民间环保组织都将开展环保知识、环境法律的宣传和教育活动作为其“主要业务”或“主要任务”。

第三，引导公众依法进行环境维权。一般来说，环境利益具有“少额多量”的特点，单个利益不大，单个主体的权利受害所引起的损失不重，但由于受害者人数众多，因而综合起来损失就很严重。这决定了该类权利往往容易被权利人本身所忽略。以环保志愿精神为纽带的民间环保组织则适应环境权益的特点，成为保障环境权益的重要力量。特别是在某一特定的区域内，通常是该区域所有的人都在不同程度上受到某一污染源的侵害，拥有共同环境权益的公众通过民间环保组织的引导容易自发组织起来，采取共同的行动，监督社区环境状况，保护环境质量，维护自身环境权益。当公众环境权益受到侵害时，民间环保组织能够为污染受害者提供法律援助，或根据本国法律代表公众以本组织的名义提起公益诉讼，从而达到保护公众环境权益或本组织所代表的环境利益的目标。对于普通公众来说，民间环保组织的环境维权行动，更是起到了一种示范作用，启发了公众的环境法律意识，激励了公众的环境维权斗志。例如， 在美国， 80年代以前提起环境“公民诉讼”的主要是一些大型的环境NGO,如塞拉俱乐部、荒野协会等等， 90年代中期以来，起诉者主要是一些小型NGO和普通公众。大型环境NGO已经改变了他们在公民诉讼中的角色，注重通过自身的经典环境诉讼案例为小型团体和公众树立榜样。⑥

二　民间环保组织在环境法治建设中的权力制约作用

一切有权力的人都容易滥用权力，国家环境权力无制约则无环境法治。对国家环境权来说，一方面需要对国家环境权施加强有力的约束，使其感受到压力；另一方面对国家环境权的制约力量要广泛，使其处于被“包围”的状态下。“以权力制约权力”侧重制约的强度，而要实现对权力的广泛制约，发挥“社会”的积极作用，推行以“社会制约权力”则是一个重要方面。⑦民间环保组织是国家环境权的最重要的社会制约者。关于“以社会制约权力”的理论，托克维尔是开创者。托克维尔认为，结社的目的在于形成一种社会制衡的力量，“再没有比社会情况民主的国家更需要用结社自由去防止政党专制或大人物专权的了。在没有这种社团的国家，如果人们之间不能随时仿造出类似的社团，我看不出有任何可以防止暴政的堤坝”⑧。在现代法治社会中，“以权力制约权力”需要“以社会制约权力”作补充。那么，在环境法治中如何才能实现社会对国家环境权力的制约则是我们必须回答的问题。笔者以为，由于民间环保组织是环境市民社会的基础性力量，因而环境市民社会在环境法治中对公共权力的制约在很大程度上是通过民间环保组织的运作体现出来的。要实现以社会力量制约国家环境权，必须赋予民间环保组织以环境权利，为其制约国家环境权力提供合法性。1972年的《人类环境宣言》就提出，“各界人士和许多领域中的组织，凭他们有价值的品质和全部行动，将确定未来的世界环境的格局”。此后，众多国际环境法律文件呼吁重视社会力量对于实现环境目标的作用。在国内法层次，各国环境法就民间环保组织的环境权利进行了直接或间接规定。这些规定为民间环保组织监督政府行为提供了充分的权利基础。概括的说，民间环保组织监督国家环境权力的基本形式主要有：

第一，直接参与政府环境决策。实践中，民间环保组织的产生首先促使环境法律制定由“一言堂”走向民主立法。民间环保组织可以利用自身在资源、专业等方面的特长，以专家身份参与决策过程，从而为政府的科学环境决策服务，提高决策水平。在发达国家，政府为民间环保组织参与环境决策提供了法律保障和制度性渠道，民间环保组织参与环境决策非常普遍，特别是在环境立法方面，民间环保组织的作用突出。在我国，民间环保组织也常常利用制度性渠道进入政府决策过程。例如，“自然之友”在每次的全国政协会议上都会提交政策提案。

第二，意见表达。作为一种社会组织，民间环保组织都会在一定程度上形成自己的主张和观点，并利用意见表达的机会，反映到政府过程之中，使其有机会进入政府决策过程。目前来看，意见表达是世界各国民间环保组织使用最普遍的策略，在我国发生的典型案例是“反对怒江大坝事件”。

第三，通过职能分担来限制政府环境权。民间环保组织的产生，将分担政府的部分职能。我国民间环保组织的产生，其初衷主要是分担政府在职能转变中转移出去的部分职能，事实上民间环保组织也主要发挥社会管理和社会服务方面的职能。民间环保组织分担了原属于政府的部分职能，就意味着政府放弃对这些事务的管理，同时也意味着政府权力从这些领域退出，从而为政府权力设定了一定的边界。政府既然从这些领域退出，就不应该再运用政府权力干预这些领域的事务，最多只是进行宏观调控。最终对国家环境权力形成一种事实上的约束。

三　民间环保组织在环境法治建设中的促进法律实施作用

法的实施，是指法在社会生活中被人们实际施行。理论上，法律的实施包括公共实施和私人实施两种方式。实践层面，当代法律制度中也出现了公共法律实施和私人法律实施的混合，特别是在公法与私法相融合的社会法领域。由于环境法既要维护个人环境权益，还须保护人类的环境利益，带有明显的社会法特征，讨论环境法律的私人实施显得非常必要。“传统上，环境法律的实施主要通过行政程序的运用来实现。其他的手段如环境民事责任、刑事处罚、行政程序的参与权利都被视为次要的、辅助性的手段”⑨。也就是说，环境法律的实施主要靠国家力量，即所谓的“环保靠政府”。但是政府并非永远可信，因为公共机构实施环境法存在外部性、信息偏在等缺陷。环境法公共实施的外部性，指环境执法机关及其执法人员实施环境法时对他人产生额外成本或收益的情形。譬如，一个地区环境执法的好坏，往往对其临近地区的居民的环境状况产生明显的外部效应。这种外部效应有时是正的，有时是负的。其中的负外部性，即环境执法机关及其执法人员实施环境法时为他人带来额外成本的情形。勿庸置疑，环境执法机关及其执法人员都应当服从和服务于公共利益。但“人们总是理性地使他们的满足得以最大化”，如果环境执法机构及其执法人员出于地方利益、组织利益或个人利益最大化之考虑，不正当地实施环境法，或怠于实施环境法，就会产生环境法公共实施的负外部性问题。最终的结果是环境法律没有得到有效的实施或者根本就没有得到实施。

而环境法律的私人实施可以弥补环境法律公共实施的不足。国家机关通常会制定环境法律实施计划，将其资源集中于需要优先解决的环境问题。如果环境法律实施完全由公共部门承担，当公共部门集中力量解决某个领域的环境问题时，由于其他领域预期环境违法行为遭受处罚的可能性降低，相关领域将出现污染问题抬头的可能性。环境法律的私人实施一般没有优先策略，由于来自私人实施的持续性压力，将迫使污染者继续守法，甚至在公共部门将其法律实施的重点转移的时候也一样。因此，环境法律的私人实施作为替代性力量能够使得公共部门更有弹性地集中它们的资源，这种弹性能够促使公共资源更有效率地使用。此外，环境法律的私人实施在约束公共事业设施污染方面的作用十分突出。有研究表明，环境法律公共实施对于公共事业设施的污染破坏行为是无效率的，问题不仅仅在于补救措施的充分运用，而且在于使用各种补救措施的意愿。私人实施在起诉公共设施的污染行为时，则没有政府部门的这种意愿不足。而且在有些国家（如美国） ,环境法律私人实施者的一些特殊的法律地位甚至使得他们比政府机构的行动能力更强。例如，美国的环保团体在某些情况下可以起诉联邦公共设施，即使在州政府无能为力的时候。⑩当然，环境法律的私人实施和公共实施相互替代是有限的，特别是在环境刑事案件方面。同时，环境法律私人实施的状况与环境法律公共实施的水平密切相关，并且必须以环境法律公共实施的有效进行为前提。

可见，环境法律既要重视公共实施，也要重视私人实施。但是，由于环境问题的复杂性，环境法律私人实施所需要的参与成本（主要包括信息成本、机会成本，有时还包括侵害成本）往往高昂，以及环境法律私人实施存在外部性问题，公众作为理性人往往参与动力不足。而民间环保组织“以志愿求公益”的环保志愿精神，使他们对环境保护有一种强烈的责任感。在同样的制度条件下，民间环保组织参与的积极性更高。另一方面，作为一种团体组织，民间环保组织参与能力也大大超过普通公众。实践表明，环境法律的实施主体中，政府有能力却可能意愿不够，广大民众有意愿却能力不足，而民间环保组织有意愿也有能力，是环境法律实施的非常重要的主体。

四　民间环保组织在环境法治建设中的环境利益冲突协调作用

协调环境利益冲突，促进人与自然和谐以及社会和谐，是环境法治的最终目标。在现代政府不断努力解决环境问题的时代，多数国家采取自上而下、命令—控制决策模式来解决环境问题，以国家强力作保障以便快速达成环境利益冲突的妥协。但是，环境利益冲突具有自己的特点： （1）环境利益冲突涉及形形色色的多方，冲突各方存在潜在差异性（ diverse perceived）或者实际的利益非一致性； （2）冲突各方在资源、能力和影响力上存在反差； （3）冲突各方缺乏联系或历来关系难以处理，对环境纠纷的评价各异； （4）缺乏公认的、受尊重的解决纠纷的主持者（convener） ,其能够召集冲突各方并有助于达成各方认可的协议。环境利益冲突的自身特征以及公众参与和民主化的世界潮流使得命令式的环境决策模式难以协调环境利益冲突各方的分歧，很难找到公平的、各方都接受的解决方案，不能从根本上建构稳定的环境社会秩序。

追本溯源，环境利益冲突的主观成因在于环境价值观的冲突。同样一处环境对个人、社会组织、对后代人、对整个人类分别具有其不同的价值。实践证明，环境主体范围越大，时间跨度越长，其环境价值观越是接近环境本身固有的全面价值，其做出的环境决策就越是能全面保障各方主体的综合利益，越是符合全人类的利益，越能使人与自然和谐共处。由此可见，环境利益主体范围最大化是环境利益冲突解决的必然趋势，重要的是需要一种将这些分散的主体最大范围地聚集到一起并将个体价值观上升为群体价值观的机制。民间环保组织就是这样一种主体积聚和利益表达机制。民间环保组织直接来源于社会，这种与社会个体的密切联系可以促进利益冲突各方达成自觉妥协，这是作为超越于“国家威慑力量”和“个人利己主义”的社会中间力量的优势所在。一方面，民间环保组织代表着“认同政治”和承担“准公共”的责任，它要在社会整体的立场上协调、约束所属成员，防止过激的“大众行为”而促进环境利益和权利诉求的理性化、程式化。另一方面，在不同环境团体之间的关系上，它们代表着不同群体最真实、最及时、最急需的环境利益和权利要求，有效地进行沟通与协调，化解彼此矛盾冲突，满足各自的需要和实现各自的愿望。“这种利益高度分化时代的多元利益自主协调的效果，是政府有意规划与强力控制机制所无法达到的”。

上述表明，民间环保组织参与环境利益冲突的解决，靠的不是控制和强制，而是通过群体间的共识、参与和主动精神，建立信任、互利和合理竞争的关系， 使冲突各方充分表达意愿，在此基础上就各方利益进行权衡，从而做出在最大程度上反映最广泛公众环境利益的决策。由此，环境利益冲突得到了初步的、比较和谐的缓解。

总之，在环境法治实践中，需要政府、民间环保组织等多种力量同时、结合发生作用。民间环保组织相对于政府有自助互助性、民主参与性和多元代表性的优势，发挥着政府难以提供的环保职能，在环境法治建设中形成与政府的功能互补。当然，在不同的国家，民间环保组织在环境法治建设中的作用区别明显：在发达国家，民间环保组织是实实在在的“第三种力量”；在一些发展中国家，民间环保组织的声音极其微弱。这主要是由于民间环保组织的自身发展及其所处的社会经济、政治、法律环境的差异导致的。因此，改善民间环保组织的生存环境，也是环境法治建设的客观要求。

【作者简介】
肖晓春，湖南大学法学院法学博士；蔡守秋，湖南大学法学院、武汉大学法学院教授，博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长。

【注释】

①Mick Hillman.Environmental Justice:A CrucialLink between Environmentalism and CommunityDevelopment?.CommunityDevelopment Journal,2002,37(4):349～360.
②马长山:《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2002年版,第200～201页。
③赵勤:《市民社会、公共领域及其与中国法治发展的关系》,《开放时代》2002年第3期,第22～31页。
④CharlesDi Leva:《生态条约和法律雄鹰——联盟的环境监督作用》, //www.chinabiodiversity.com/iucn/iucn13/iucn13-1.htm,2006-10-08。
⑤世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》,王之佳译,吉林人民出版社1997年版,第426～429页。
⑥ KristiM.Smith.Who’s SuingWhom?:A Comparison of Government and Citizen Suit Environmental Enforcement Action Brought Under EPA-Administered Statutes,1995-2000.Colum.J.ENVTL.L.2004,29(2):359.
⑦郭道久:《“以社会制约权力”——民主的一种解析视角》,天津人民出版社2005年版,第127～128页。
⑧[法]托克维尔:《论美国的民主》(上) ,商务印书馆1988年版,第217页。
⑨Christine Godt.Enforcement of Environmental law by Individuals and Interest Group s:Reconcep tualizing Standing.Journal of Consumer Policy;2000,23:79-105.
⑩Wendy Naysnerky,Tom Tietenberg.Private Enforcement of Federal Environmental Law.Land Economics;Feb 1992,(6):81.
基金项目：湖南大学培育基金项目“民间环保组织的基本法律问题研究”阶段成果。