论和谐社会理念下环境法实施机制的构建

【出处】中国环境法网
【摘要】和谐社会理念下环境法实施机制的构建要体现合作共建、责任共担、公平正义、民主法治的理念，做到执法体制和谐、政府与企业守法和谐、政府与社会公众良性合作。
【关键词】和谐；环境法；实施机制
【写作年份】2007年

【正文】

　　一、当前我国实施环境法律的理念与机制不符合构建和谐社会的要求

　　当前我国围绕着环境法的实施各种利益主体之间充满了矛盾、冲突，远远没有达到和谐状态，冲突既有观念层面的，也有行动层面的。从观念层面上看，有许多地方领导对环境生态利益的重要性认识不足，对人与自然和谐的重要性认识不足，对科学发展观理解不深，与中央的要求有较大的差距。从行动层面上看政府内部不合作、不和谐现象相当普遍地存在着，地方政府出于经济利益趋动，对环境法律、法规的实施兴趣不大、动力不足。甚至有些地方政府通过出台土政策对抗国家制定的环境法律、法规，阻扰、干预环保行政部门的执法行为，公开保护违法排污企业；企业出于盈利的目的，环境违法行为十分普遍，有些企业公开地与政府对抗，政府和企业在环保领域的矛盾十分尖锐；社会公众环境意识发展极不平衡，环境社团少而散，民间的环保力量很小，社会公众在环境保护中对政府存在严重的依赖思想，经常可以听到公众对政府的报怨或期盼，而很少见到公众自觉地参加环境保护活动，政府对社会公众参与缺乏应有的热情，行动上支持也很少，社会公众与政府之间缺乏有效的合作。传统的行政命令加控制模式、运动式执法方式很难协调经济发展和环境保护的矛盾，很难整合各种社会力量共同保护环境，为了换取短暂的环境好转往往要付出巨大的自然资源浪费的社会代价，与建设资源节约型社会的要求不符。

　　二、构建和谐社会要求创新环境法制建设的理念

　　和谐社会要求有和谐思维方式。和谐思维方式以和谐为价值取向，尊重差异，承认矛盾，既不激化矛盾，也不回避矛盾，而是着眼于发展，致力于和谐，尽最大努力化解矛盾，从而实现和谐。和谐社会理念下的环境法制建设要承认环境保护与经济发展的矛盾、环保机关与污染企业之间的矛盾、中央政府与地级政府及地方政府之间的矛盾，创新制度机制，寻求平衡与合作，使矛盾在合作得到解决。

　　和谐社会要求共建共享。胡锦涛总书记指出和谐社会要“在共建中共享，在共享中共建。”保护环境，构建人与自然和谐的社会，只靠政府，特别是中央政府的努力是不能够的，政府、企业和社会公众必须合作共建，只有各级政府、企业和社会公众真正负起自己应当负的环境保护责任，自觉遵守环境法律，在保护环境上互相配合、互相支持、共同发挥作用，才能从根本上解决环境法实施的难题。

　　和谐社会要求公平正义。环境公平正义是社会公平正义的应有之义。环境公平正义主要对包括代内公平正义和代际公平正义，代内的环境公平正义主要指凡是享受环境公共利益的公民都有责任履行环保义务，享受和占用了较多的公共环境资源的公民应当承担更大的责任和义务，亦即共同而有区别的责任。传统的“污染者负责”的理念应当修改为“共同而有区别的责任”,国家、企业及社会公众都从经济发展中获得了好处，都是环境利益的受益者，因此在保护环境公共利益上应当负有共同的责任，如果国家、社会公众不愿承担保护环境公共利益的责任，单独由污染企业承担，就很难破解政府、社会公众与企业的环保矛盾这道难题。单纯加强环境保护部门的行政执法权、加大对企业的处罚力度是污染者负责理念的体现，只会使政府与企业的对抗性增强，破坏合作的基础。企业，特别是高收入阶层占用了更大的公共环境资源，是造成社会公众环保福利损失的主要群体，应当承担更大的责任；承担了依法不应承担的环境福利损失的主体有权从责任者和国家得到补偿。就全国来说，各地的经济社会发展极不平衡，对于经济发展较慢的中西部地区而言，经济利益优先考虑具有不可避性，为了全国的环境公共利益而牺牲局部经济利益的地区有权得到补偿，或者允许这些地区的环保标准低于发达地区。

　　和谐社会要求处理好经济发展与环境保护的关系。发展经济不能以严重损害公民的身体健康、国家及人类集体的生态环境、危胁公民的生命安全为代价，必须加大对经济活动的规范，对经济利益驱动的约束。对环境违法违规行为的打击，守法行为的鼓励，逐步将人们追求经济利益的动力和行为限定在环境友好、资源节约、人与自然协同进化、和谐相处的正确方向和轨道上。

　　三、和谐社会语境下环境法实施机制的构建

　　（一） 理顺政府机关在环境法律实施中的权力关系，构建和谐的执法体制

　　国家制定的环境法律主要靠地方政府实施，但地方政府有些官员出于对本地经济利益的考虑，对环境法律实施兴趣不大、动力不足，针对这种现状，中央政府一方面要从制度上引导，另一方面要加强对地方政府环境法律实施情况的监督。

　　环保职能部门在环境法实施中起着至关重要的作用，为了解决环境执法疲软的问题，必须解决同级政府阻扰、干预、不支持环保执法，环境职能部门之间及其与非环境职能部门之间的协调与配合问题。地方政府主要领导环保考核制，晋升一票否决制和环保问责制是从政治责任上解决地方政府官员阻挠、干预环保执法的重要手段，应当进一步完善。环境行政执法权的弱小、分散严重影响了环境行政执法的效能，因此必须扩大环境行政执法机关的执法权限，把现在由地方政府行使的限期治理、关闭停业权交由环境行政机关独立行使，建立环境警察队伍，赋予环境警察行政拘留权和环境犯罪案件的侦查权，把严重违反环保行政义务的行为犯罪化，用刑事手段保障环境行政执法的权威性和效能。澳大利亚各州都组建了环保警察，环保警察隶属于环保局领导，是环保局的一个内设机构，环保警察统一制服，佩带鲜明臂章，专司环境执法工作，具有权威性。[1][1]国家必须根据环境自身的特点科学配置各相关部门的环境行政管理权限，对职能交叉、重叠的问题应当从有利于环境保护的角度出发把分散到各部门的职能尽可能地统一到一个部门，不得不由多个部门同时行使的职能应当在上面设置一个协调机制，协调各部门的利益关系，并且可以行使最终裁断权，做到各环境职能部门权责明确，权责利统一。

　　当前环保职能部门与非环保职能部门之间的联合执法是环保职能部门执法权威不足情况下的一种权宜之计。毫无疑问，联合执法有利于提高执法的效能，但联合执法可能破坏依法行政，对于非环保职能部门而言，有可能超越自己法定的执法权限，构成滥用职权，也可能出现执法过度，加剧企业的对抗情绪、抵触心理，破坏企业和政府之间的合作基础。从长远看，提高环保执法效能应当走扩大环保职能部门执法权的路子，而不是联合执法。环保部门与组织部门联合创立对地方保护主义执行否决的机制，切断环保无为官员的升迁线是可行的，应当提倡和鼓励。环保部门与金融、电力、运输等经济部门建立环保统一战线的做法也是环保职能部门执法能力不足情况下的一种权宜之计，虽然有利于提高执法效果，但是这些部门是企业法人，他们与环境污染企业之间是平等主体关系，他们并无义务协助环保部门执行环境法律，如果环境污染企业并未违反其与金融、电力、运输部门之间签订的合同，金融部门停止贷款、电力部门停电、运输部门停运有可能构成违约，如果环保部门强迫这些部门解除与环境污染企业签订的合同或禁止这些部门与环境污染企业签订合同，则有违法干预之嫌。从长远看，环境执法部门应走与环境污染企业合作的道路，而不是与一些经济部门建立统一战线。

　　在环境法律实施过程中除了理顺权力关系外，还应加强政府间的横向合作，中央政府要引导、鼓励、支持各级地方政府之间开展区域环保合作，引导各级地方政府之间建立环保协商合作机制，共同维护区域环境质量。

　　（二） 引导企业自觉遵守环境法律，主动与企业合作，着力于构建政府与企业环保守法合作机制

　　在环境公共利益的维护上政府和企业之间难免发生冲突，通常是既有合作又斗争，但政府应以追求合作为目的，斗争是合作的手段，是为了让企业回到与政府合作的轨道上。政府为了促成企业合作的意愿，必须提高处罚力度，使企业不敢违法，这是合作的底线。如果政府总是心慈手软，使不合作的企业可以得到实惠，合作就无法实现。政府为了鼓励更多的企业与自己合作，必须为守法的企业提供法律和政策上的优惠，使守法企业的守法成本降低，一定意义上，只有大幅度提高环境违法企业的违法成本，在统一市场上才能降低守法企业的守法成本。我国目前存在的问题是政府和企业双方都缺乏合作的意愿，有些违法企业与官员进行违法合作，有些政府官员被违法生产企业捕获，充当保护伞。如何使政府官员与企业合谋违法转变为共谋守法是一个难点，这方面欧盟、日本有许多值得我国借鉴的经验。

　　欧盟第五个环境行动计划由行政命令加控制手段转向以市场为基础的手段，以往的环境措施强调“你不得”的方式，新战略倾向于“让我们一起行动”的方式。新的方式注重同工业部门进行对话，鼓励自愿协议、弱化命令控制方式，开始创造一套更具弹性的环境政策手段。欧盟第六个环境行动计划提出与市场更加密切地协作。实行环境税，减少对环境友好行为的税收，增加对损害环境活动的税收；鼓励企业更广泛地参加共同体的“环境管理和审计制度”：实行公司环境保护奖励制度；促进生态环境标签制度的作用，评估其有效性；通过自愿环境协议加强与工商界的合作；取消对环境不利的补助和国家补贴。[2]政府通过经济刺激引导企业自我规范，减轻了政府执法的负担，促成了企业自觉守法。日本环境法执行中的一个特点是通过“行政引导”的方式劝导违法者依法办事，行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”：重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的排放标准，这种协议既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了令人信服的作用。[3]德国要求企事业单位内部依法设立环境保护人，以求促使企事业单位能自觉遵守环境法律。[4]政府运用引导、示范、支持、暗示等多种柔性、温和、实施中缓冲余地大的手段，既削弱、抵消了权力固有的伤害，减少了行政执法成本代价，避免权力滥用，也使企业感知、领受到法律对其自身的关怀和保障，排除了对法律的异已感，使政府与企业在法律实施中合作的社会基础得以巩固。[5]我国近几年通过的一些环境法律也开始注重运用经济激励手段，如《清洁生产促进法》规定了财政税收优惠政策、专项资金扶持、自愿减排协议，但这些规定多数属于抽象的原则性规定，缺乏配套的具体细则，很难发挥实际效用。温家宝总理在今年节能减排会议上强调要充分发挥市场作用，有效运用价格、收费、税收、财政、金融等经济杠杆，促进能源节约和环境保护。国务院《关于节能减排综合性工作方案》要求制定和完善鼓励节能减排的税收政策，进一步完善政府采购节能和环境标志产品清单制度。这为我国环境法律实施机制的构建指明了正确方向，今后应当在具体化上下功夫。

　　（三） 建立政府与社会公众之间的良性互动机制

　　环保涉及到全社会方方面面的共同利益，环保部门应当充分利用社会公众的力量促进环境法律的实施。目前公众参与环境立法、决策和执行在理论上已被人们广泛接受，但为什么在实践层面效果甚微呢？在政府与公众之间建立一种合作机制，需要双方都有合作意愿，双方共同努力。从西方国家环境治理的实践看，社会公众始终是环境保护的一支重要力量，公众推着政府走；中国的情况与此不同，到目前为止，我国的环境保护事业总体上是在国际社会影响下由国家推动的，始终处于政府主导下，是政府推着公众走。国家应当鼓励和扶持公众保护环境的行动。实际上，除了政府管制外，社会公众也是对污染行为进行抵抗和制约的重要力量，当前的问题在于政府管制由于得到法律授权而表现为显在的权力，而大众的力量由于缺乏组织而呈显分散状态。[6]社会公众参与环境公共事务离不开法律制度支持，迄今为止，我国仍未建立起公众参与环境共公事务的制度平台，阻碍了社会公众有效参与。基于中国的国情，在政府与公众合作机制的构建上政府必须采取主动，发挥主导作用。当然，在中国让政府采取主动也是一个难题，一些对环境保护没有积极性的地方政府根本就没有和公民进行合作的动力、意愿。当前在环保问题上，中央政府积极性较高，省级政府次之，最不积极的是市、县一级政府，而市、县一级政府又是与社会公众距离较近的一级政府，市、县一级政府如果在环保上没有与社会公众合作的愿望，政府与社会公众之间就很难进行有效合作。在推动环保合作上主要靠中央和省级政府，目前应当把重点放在培养积极的环境公民和环境社团、制定环境教育法和环保社团法、完善公民参与的法律制度上，引导公民和环保社团依法有序参与环境立法、决策和执法活动。在这方面欧盟、澳大利亚、美国、泰国、菲律宾、赞比亚的一些做法值得我们借鉴。

　　欧盟大力支持非政府组织，无条件承认环境非政府组织的环境决策权，出台促进环境非政府组织活动的计划，对符合下列条件的环境非政府组织提供金钱资助：①非赢利的、以保护环境为目标；②拥有能达成目标的组织机构；③合法成立且具有环境保护方面的经验；④具有每年度会计认证。如2002-2006年欧盟用于资助环境非政府组织的总预算为3200万欧元。欧盟给普通公民以权力，对公众进行帮助并提供指导。1998年通过的《关于在环境事务中获得信息及其决策过程中公众参与，获得司法公正的公约》规定了公众在环境事务中的参与权，公众成员（包括自然人或法人以及他们的协会、组织或团体）针对不遵守环境法的行为或疏忽有权启用行政或司法程序。2003/35/EC规定成员国应当保证给予公众较早且有效的机会来参与有关计划和规划的准备、修改或评估。[7]澳大利亚政府注重鼓励公民参与环保，有关环境法律法规的制定，采取面向社会招标，任何单位和个人都可以竟标，由中标者负责起草，法律法规草案散发广大公民，广泛征求意见。菲律宾政府在环境自然资源部内设立非政府服务处，将官方机构向非政府组织、环境利益团体及有关个人开放。非政府组织的观察员被邀请参加污染仲裁局、保护区和野生生物局、沿海资源管理委员会等举办的商讨会、听证会，将官方组织与民间组织的活动联系起来，将政府机关、企业和非政府组织、居民中的有关人员组成环境监督队伍，监督排污企业遵守环境法规。泰国国家环境委员会有4个委员职位留给公众代表。赞比亚环境委员会成员包括：大众、商业组织、农业组织、非政府机构代表和2名公众成员。美国总统可持续发展委员会由25位来自工业界、政府、环境、劳动和民权组织的代表组成。[8]

　　个人和组织参与配合是行政权有效实现的条件。[9]公众是政府在环境保护上可以信赖的合作者，公众参与既可以分担政府的一部分环境责任，又可以预防和制止企业环境违法行为，纠正政府自身的不作为或乱作为。公众参与的有效性依赖于政府和各方的诚意、充分的信息披露、有组织化的利益、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论与回应机制。参与立法，表达本团体的意见是一种公共活动，单个人没有参与的激励与损失补偿机制，面临着集体行动的困境。政府指定的民意机构有时不能使民意得到有效的表达。[10]我国民间环境保护组织数量少，功能孱弱，政府应当把培养、扶持民间环保组织发展、壮大作为自己的一项重要工作来抓，环境保护部门应当设立与社会公众、环境民间组织有关的职能科室，为公众参与提供平台。信息就是权力，参与者的话语权取决于信息的占有数量和质量。环境保护机关应当按照《环境信息公开办法》（试行）之规定确保公民、法人和其他组织享有环境知情权。同时，应当尽快制定公众参与环境立法、决策及其它行政程序的法律，使公众参与不再流于形式，停留在字面、口头上，使非制度化参与转变为制度化参与。

　　（四） 建立环境公民诉讼制度，充分发挥法院的司法监督作用

　　当前我国环境行政不作为、乱作为现象较为普遍，法院未能充分发挥司法监督作用是一个重要的原因，而法院之所以不能充分发挥作用与诉讼制度有直接关系，美国等发达资本主义国家的环境公民诉讼制度为社会公众与法院的环保合作提供了制度平台，促进了环境法的实施。现在环境法、诉讼法学界一致认为我国应当建立公民诉讼制度，不过应当看到在我国建立行政公民诉讼制度存在三大先天不足：一是法院的司法权弱小。公民行政诉讼实质是公民与政府对抗，法院对政府监督。目前中国的法院地位较低，权威性不足，在制约行政权方面存在着体制障碍；二是社会公众的环境意识普遍较低，社会责任感不强，环境社团少而散。公益诉讼的关键是社团。环保社团功能孱弱及诉讼主体资格的缺乏是开展公益诉讼的又一大障碍；三是环境保护行政机关承担环境行政违法责任可能有失公平。当前我国地方环境保护行政机关的行政不作为、乱作为有时不是故意，而是迫于无耐，环保机关难以抵抗同级政府的干预、阻挠及政府官员对环境违法企业的庇护。基于上述三点理由，我国建立环境行政公民诉讼的基础薄弱，即使建立了这种制度，短期内也难以取得明显效果。当前的重点应放在建立环境民事公民诉讼制度建设上，通过完善环保民事公民诉讼制度，通过法院的权威来对污染企业直接形成威慑，同时还可以规定当地环保部门有义务支持环境民事公民诉讼活动，来共同促进环境公民诉讼的发展。

 【作者简介】

白平则，1966年生，男，研究生，山西省兴县人，山西师范大学副教授，硕士生导师，法学系主任，主要研究方向环境法、环境管理。
 
【参考文献】

[1][3][8] //www.skylunwen.com/gongxue/huanjing/161023377869110.htm.(2007)[2][7]肖主安，冯建中，走向绿色的欧洲—欧盟环境保护制度[M].江西高校出版社，2006.86-92.
[4]白平则.人与自然和谐关系的构建——环境法基本问题研究[M]. 中国法制出版社，2006.204.
[5]崔卓兰，朱虹.从美国的环境执法看非强制行政[J].行政法学研究，2004（2）.
[6]夏光.论环境保护的国家意志[J]. 环境保护，2007（3B）.
[9]李卫华.论行政法律关系的权利主体[J].新视野，2006（4）.
[10]石红心.治理、信息与行政公开[J].中外法学，2003（1）.