浅析诉前调解机制的建立

调解制度在我国历史悠久，早在西周时期，在地方官吏中就有“调人”之职，其职能为“司万民之难而谐合之”。诉前调解，是指法院在民事诉讼程序开始之前对当事人之间的纠纷进行的调解。诉前调解程序独立于诉讼程序，同时又与诉讼程序紧密相连，在性质上它属于替代诉讼的纠纷解决程序。诉前调解是在法院主持下的调解，调解的主持人是法院，法院可以自己调解，也可以同其他调解人员诸如人民调解员等一起调解。作为纠纷解决机制，诉前调解对于高效地解决社会转型期的矛盾纠纷具有重要意义。为此，笔者对如何建立诉前调解机制，充分发挥诉前调解职能作用试做出分析。
一、诉前调解的客观特点及和谐特征

在现行民诉法中，虽然对诉前调解没有明文规定，但在诉讼实践中通过对诉前调解的探索和尝试，收到了较好的法律效果和社会效果，得到了人民群众的广泛赞誉。随着社会经济的飞速发展和人们法律意识的增强，民事纠纷案件量急剧增长。在相当一部分地方法院，虽然已经陆续推出了民商事案件的繁简分流和速裁等制度来适应收案的高位增长，但相对匮乏的司法资源仍然落后于“诉讼爆炸”的现状。于是，一些法院开始尝试建立诉前民调机制，希望既能方便当事人快捷地解决纠纷，又能有利于缓解法院办案压力。

（一）诉前调解因其程序的非正式性而具有灵活和简易的特点，这是针对诉讼程序的复杂性和高成本及延迟等强调其程序价值。

（二）诉前调解具有纠纷解决基准上的非法律化特征。由于诉前调解尚未进入诉讼程序，调解行为无需机械适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易空间。

（三）诉前调解的纠纷解决主体与当事人之间的关系属于非权力化的平等构造。由于诉前调解在立案前进行，调解主持人无审判权，与其说是法官，不如说更符合民间调解人的角色特征，使纠纷解决脱离审判的，具有决定意义的是当事人的处分权和合意，不会出现以判压调、强制调解的现象。

（四）前调解的纠纷解决过程具有互利性和平和性。由于诉前调解未进入诉讼程序，当事人在一种与法庭完全不同的非对抗性氛围中协商，其决定完全出于自身考虑而不受其他影响，这也为日后协议的自觉履行奠定了基础。

二、当前诉前调解存在的问题

一是缺乏明确的法律地位和制度约束。目前我国对诉前调解还没有相关法律予以明文规定，导致在具体运作方式上各地不统一，法制化、规范化程度不高，也限制了诉前调解工作的进一步发展。同时，根据目前法院内部分工情况，立案庭负责诉前调解有违立、审分离的原则。由于我国现行法律对诉前调解制度没有明确规定，导致诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等难以固定和把握。

二是诉前调解人力、物力不足。基层法院立案庭工作人员较少，但却担负着立案、收费、法律咨询、流程管理等大量繁重而艰巨的工作任务，缺乏必要的人力与物力的支撑，案多人少的矛盾非常突出。案件太多，就来不及多做调解息诉工作，使得开展诉前调解工作变得更加困难，这也导致了相当一部分案件得不到很好的诉前调解，不得不直接立案而进入诉讼程序。

三是对诉前调解工作的重视不够。由于立案调解缺乏相关法律规定，过多开展立案调解，会造成侵入其他审判庭的业务之嫌，不利于和其他审判庭搞好关系。在立案庭没有专门调解员的情况下，进行诉前调解意味着承担更大的工作量，多办案件多出错，调解本身就比判决困难，诉前调解费力不讨好。而审判庭工作人员则认为，诉前调解使得简易案件在立案前就得到调解解决，降低了法院的诉讼调解率，而这是法院审判业绩考核所要求的数据。

四是诉前调解法官的综合素质不高。诉前调解民事商事案件涉及面较广，对法官的素质要求较高，但立案法官往往在短时间内吃不透案情，理不清法律关系，把握不住当事人的心理，导致诉前调解只是“模糊调解”、和稀泥”，当事人不满意，诉前调解案件的成功率难以保证。

五是事人不愿意接受诉前调解。案件的当事人往往认为，双方私下已经多次进行调解，没有成功才诉至法院，再进行调解显得多余。部分当事人及代理人认为，调解不具有强制性，调解不成还须立案、审理、判决，因此，诉前调解程序增加了当事人的诉累及往返交通费等诉讼成本。再有就是当事人认为，调解本身就要做出很大让步，如果对方不积极履行调解协议，还要向法院申请执行，从而使自己的利益遭到更大的损失。以上种种原因，影响了调解工作的顺利进行。

尽管诉前调解存在上述问题，但诉前调解在促进社会和谐，维护社会稳定方面仍然起着积极的作用。因此，应对诉前调解进行规范。

（一）加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。要在有关的程序法中明确诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等，明确诉前调解的独立性，使之成为独立的诉讼程序。各地方法院要统一认识，从和谐司法的高度认识诉前调解的作用并在实践中总结经验规范流程管理，不断完善诉前调解程序。

（二）增加人员配备，理清诉前调解职能，提高法官素质。增加人员配备，设立专门的审前调解机构，与立案组织分离，以便调解法官能在短时间内正确运用法律及时高效的化解矛盾，调解纠纷。加大对诉前调解法官的业务素质培养，提升业务素质。使诉前调解法官能够始终与审判法官在业务素质、法律适用、政策掌握上保持一致性。

（三）明确诉前调解的范围。我国诉前调解虽然具有灵活和简易等优点，但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性，所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践，参考各地法院的做法，笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件：（1）家庭纠纷类，如：婚姻、抚养、赡养、收养、监护婚、继承等。（2）相邻关系类，如：宅基地和不动产纠纷等。（3）小标的额案件，如：小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。（4）人身损害赔偿类，如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。（5）民间借贷纠纷类，如诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。（6）其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷。

（四）严格诉前调解的程序。规范诉前调解的流程管理，最大限度的保护当事人的合法权益，促进调解工作的顺利进行。首先，诉前调解的管辖。为了能够使诉前调解程序与诉讼程序衔接，诉前调解的法院应当是对调解事项能够行使审判权的管辖法院。我国民事诉讼法中存在级别管辖，因此，诉前调解也应当由对该诉讼有管辖权的相应级别的法院管辖。其次，诉前调解的开始。当事人双方同意由法院调解解决的话，一方当事人应当提交案件的诉状和有关的证据材料。法院应当向对方当事人送达诉状。同时，法院也应通过电话、口头传达等方式确定诉前调解的日期和地点。再次，诉前调解的进行。诉前调解原则上在法院进行，法院应当设置调解室供调解用;调解原则上实行独任制，即由一名调解法官进行调解，必要时法官可以同法院外人员一起进行调解，在共同进行调解时，由法官主持调解。在调解时，为弄清双方的争议所在，法官可以听取当事人、了解案情的人、有专门知识的人和其他有关人员对案件的陈述，必要时，法官可以调查证据。调解协议是当事人双方的意思表示，法官或其他调解人员进行调解时，不得强迫当事人达成调解协议。最后，诉前调解的结束。诉前调解程序因调解成立而结束，或因调解不成立而结束。调解成立后，调解协议与生效判决具有同样的效力。如调解过程中双方分歧较大，案件复杂，不能达成一致意见则案件及时立案、移送审判庭按照正常诉讼程序进行审理。

（五）注重保护当事人合法权利。诉前调解坚持自愿和合法的原则，只有在双方当事人一致同意的条件下才进行调解。法官在调解进行前明确告知当事人诉讼权利及义务；询问当事人是否申请回避。调解采用不开庭且不公开进行的方式，保护当事人的隐私。强调调解的协商一致原则；主持调解的法官不担任该案诉讼程序中的主审法官。限定调解的期限防止久调不审等等。

（六）了解案情，分析争议焦点，权衡各方当事人的利益。随着市场经济的不断发展，人与人之间的利益逐渐多元化，为了利益的纷争，各种类型案件涌进法院，面对这些案件，我们法官要化解社会矛盾，做到案结事了，将案件解决在诉前或庭前。受案后，首先，要了解案情，弄清楚当事人之间的纠纷、冲突焦点，确定调解方案。比如土地征用、房屋拆迁、企业改制等利益冲突比较大的问题引发的群体性热点、敏感事件，这些案件牵涉面广，影响大，要调解，就要采取实事求是的方法，那就是讲政策、讲事实、讲道理。政策作为处理纠纷依据，要让当事人理解；事实可以让当事人明白，他的要求与事实是否相符合；道理是让当事人明白该不该满足他的要求。只有这样，当事人才会相信，你是为民办实事的人，是值得依赖的人。当事人服了，就说明他明白了政策、事实与道理，纠纷就容易解决了。如果当事人不讲政策，不听道理怎办？就拖着，让他慢慢理解政策，自悟道理。要冷却对待，延长调处时间，磨其棱角，钝化矛盾，最后，抓准时机重新组织调解。对于民间借货、婚姻、相邻权、健康权等案件，涉及的只是双方利益，影响也小，针对性强，要采用平衡利益调解方法，主张利益一方要降低一点，给付利益一方提高一点。如何做到利益平衡，需要讲究技巧，通过自己语言，树立为民办事、公正执法形象，对症下药。对于赡养、抚养、扶养、婚姻家庭纠纷案件，要采用亲情调解法，用法官的话语，牵动他们之间的亲情，让当事人之间的亲情把双方情感拉在一块，再晓之以理、明之以法，就容易说服了。

（七）提高业务素质和自身修养，树立公正形象。诉前调解虽然是一种利益平衡，不是对案件的认定及处理，但要使这种利益冲突达到平衡，首先要求法官要提高业务水平，具备丰富法律专业知识，不断拓宽知识面，积累新经验，提高解决实际问题的能力。比如说，在个案中，要利用专业知识分析原告的利益主张，依法支持的空间有多大，要围绕这个空间，采用适当的调解方法，才能案结事了。其次，要求法官提高自身修养，从国家与人民群众的最根本利益出发，树立公正执法形象，让当事人相信法院，相信你是为民办事的好法官，创造良好的调解环境。最后，在对待当事人方面，要热情大方，注重调解语言，一句轻轻的赞美，能使当事人如沐春风，给你内心的尊重，这是打开化解矛盾的要匙。
 
作者：吴坚定