自然资源物权之解构

【摘要】自然资源是人类赖以生存和发展的物质基础，建立科学的自然资源物权体系，对于自然资源的合理开发和利用以及环境保护至关重要。我国现阶段的法律，零星的规定了自然资源物权制度，尚未建立自然资源物权体系。笔者在分析我国自然资源物权的时候，从该种权利的概念以及现阶段的国情出发，愚以为弱化自然资源的国家和集体所有权，建立以自然资源使用权为基础的自然资源物权体系，是符合我国现阶段发展要求的。
【英文摘要】　　The natural resource is the material foundation of human beings, which has a close relationship with our livelihood and development. Thus, it is typically important to establish a scientific real right system of natural resource with regards to create reasonable development and application of natural resource as well as the environmental protection. As far as the present law of china concerned, there is fragmentary stipulation towards real right of natural resource, while the system has not yet established. Through analyzing china's real right of natural resource and embarking on the definition of the right and the present situation of our country, the author puts forward that it is suitable to our present development requirements to ease the national and collective ownership of natural resource and establish real right system of natural resource on the basis of right of use of natural resource.
【关键词】自然资源；物权；所有权；使用权
【英文关键词】natural resources; real right, property rights, right of use
【写作年份】2006年

【正文】

　　随着科技的迅速发展，人们可利用资源的范围越来越大；与此同时，人们对资源的依赖性也日益增大。我国从资源总量上来说是一个资源大国，但是人均资源的占有量却极低，如何充分合理利用我国现有的自然资源，是我国政府所不可回避的一个问题。正当我国制定民法典和物权法之际，建构我国的自然资源物权体系则成为一个非常紧迫的任务。

一、自然资源物权之概念

（一）何谓自然资源关于自然资源的概念，在学界没有统一的界定。下面我们只是介绍几种比较典型的定义，以供大家参考。自然资源是指“在一定空间、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件。”--来自联合国环境规划署自然资源指人类可以利用的自然生成物及生成这些成分的源泉的环境和功能，前者为土地、水、大气、岩石、矿物、生物及其积聚的森林、草场、矿床、陆地和海洋等，后者为太阳能、地球物理的循环机能（气象、海象、水文、地理等现象）、地球化学的循环机能（地热现象、化石燃料、非燃料矿物生成作用等）--来自《大不列颠百科全书》自然资源，一般指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料），如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、海洋资源等。--来自《辞海》自然资源是人们发现的有用途和有价值的物质。--来自阿兰·兰德尔笔者觉得自然资源概念多样化的这种现象，是由于资源概念具有量、质及时空属性造成的。综观自然资源概念发展历程和现状，我们会发现，由于定义者所处的时代不一样，自然资源的概念具有不同的内涵。因此，自然资源的定义具有动态性 。

（二）何谓自然资源物权

1.自然资源物权概念及其特征物权作为一个法律范畴，是权利主体在法律规定的范围内，直接支配一定的物，并排除他人干涉的民事权利 。借用“物权”的定义，笔者认为自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。说它是基础物权，在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。如对大江、大河、水流的控制和支配即是。自然资源只要被纳入物权法律制度的视野，就具有物权法上的意义。由于自然资源具有特殊属性以及对人类的独特重要性，自然资源物权也就具有自身的特点，这是传统的物权概念所囊括不了的。其主要具有以下两个方面的特征：

（1）自然资源物权是一种受严格限制的物权由于自然资源具有社会性和公共性，同时承载了社会公益和个体私益，为了确保社会公益的实现和不被损害，有必要对自然资源物权进行一定的限制。在法律上，国家和集体拥有自然资源的所有权，但在实践中，必须由企业甚至个人来完成资源的开发和利用。因此，国家的资源要通过设置分散的使用权才能得以利用。自然资源物权的产生是基于对资源的非所有使用，实现资源权属所有和使用的分离，以资源的所有权为基础，在资源的支配上划出特定的限度，以满足不同类型权利行使的要求，这种对资源支配限度的限定使自然资源物权在很多方面都受到了限制。

（2）自然资源物权是一种特殊的用益物权国家和集体是自然资源的所有者，资源物权是对自然资源的非所有利用，完全具备传统民法理论中用益物权是以物的使用和收益为目的而设定的基本特征，所以资源物权属于用益物权的范畴。但资源具有社会性和公共性，对其利用和使用而产生的各种权利类型又不同于其它用益物权，具有其特殊性。首先，资源物权虽是一项民事权利，但规制资源物权的法律通常是从社会公共利益出发，以保证资源合理开发和可持续利用为立法目的。而一般物权作为一项民事权利，规制它的法律则完全是私法。其次，资源物权的取得大多与行政许可相联系，并且资源物权的确立，更为强调对资源的有节制的利用。而一般物权的取得则不须进行行政许可，完全由当事人之间自主决定，其权利确立更为强调对标的物的充分利用。再次，传统的用益物权基本设定于土地之上，例如地上权、地役权等，可谓完全系土地而发。现行的资源物权超越了对土地资源的使用和收益，权利的支配范围已经扩大到矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等各种自然资源类型，这是对传统用益物权的丰富和发展 。

2.自然资源物权与传统物权的区别自然资源物权是物权制度中的一种，其包含着对自然资源的占有、使用、收益、处分的内容。但是，自然资源物权与传统的物权还是有区别的，主要体现在如下几个方面。

（1）两者的权利性质不同民事物权属于民法的范畴，具有对物的直接支配性和绝对保护性，在权利性质上属于私权。而自然资源物权是社会性权利。资源的公共品性就决定了资源物权制度设计的最终目的不是为了实现某个私人或团体的利益，而是为了增进社会公共利益与公众福利，实现资源的可持续性利用和社会的可持续发展 。

（2）两者的权利客体之侧重点不同民事物权的客体--物，在私法自治的社会中，注重的是其经济属性。而自然资源物权的客体--自然资源，是使用价值与生态价值的结合体，不仅具有经济属性，还具有生态属性，而且“更主要是生态利益” 。

（3）两者的权利内容不同一般民事物权包括占有、使用、收益和处分四大权能，体现了私法自治和物的经济属性。资源物权倘若也只具有这四个权能，明显无法与其公共品性和生态属性相吻合。为了体现资源的公共品性和生态属性，资源物权的权能还应包括开发、保护、改善和管理的权能，其中占有、开发、使用、收益和处分五个权能体现了资源的经济价值，保护、改善和管理三个权能体现了资源的公共品性和生态价值，但是前者与后者并不是相互独立的，而是后者寓于前者之中，构成对前者行使权利的限制。

二、我国自然资源物权之立法现状及缺陷

关于自然资源所有权，我国《宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《民法通则》第74条也对自然资源的国家以及集体所有作了规定。此外《土地管理法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等法律以及大量的实施细则和条例也采取了相同的立法方式。由此可见，我国的自然资源所有权只有两种形式，即国家所有和集体所有。关于自然资源用益物权制度，其形成始于土地使用制度的改革。1982年宪法确认了我国土地所有制形态，即城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。为确保这种土地公有制的稳固性，宪法第10条第4款规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。在高度统一的计划经济体制中，土地是作为一种公有公用的自然资源而被当然的无偿使用。因而在土地利用问题上，我国在1986年以前的较长历史时期中，一直实行国有土地无偿的、无期限使用的制度。经济体制改革的深入和对外开放的发展，推进了土地资源财产化的进程。在城市主要是企业承包经营制、租赁经营制、资产经营责任制、土地使用权制度和私营经济、外商投资经济；在农村则主要是实行土地、山林、滩涂等承包责任制。此后，我国的《民法通则》和自然资源行政法还规定了一些与自然资源有关的用益物权类型，主要包括：基地使用权、土地承包经营权、探矿权、采矿权、取水权、捕捞权、养殖权、林权、草原放牧权、驯养繁殖权、狩猎权等等 。但总的来讲，我国尚未形成科学系统的自然资源物权制度，其制度缺陷主要体现在：

（一）自然资源所有权虚置根据我国现行的自然资源法律规定，所有的自然资源均归国家和集体所有。在我国公有制经济制度大前提下，各项自然资源归国有或集体所有无疑是恰当的。然而，国家和集体本身的虚拟性、抽象性以及模糊性导致其行为能力的局限性，不可能真正去行使所有权人的占有、使用、收益、处分等权能。这就必然导致国家、集体对自然资源的所有权是一种“虚所有权”，其结果往往是分解或架空了国家所有权和集体所有权。同时，由于缺乏具体的资源所有权主体代表，在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务，国家和集体所有权已被部门所有、地方政府所有、社团所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代，结果造成了事实上的上述非正式的占有现象，形成众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方和个人，都争夺资源开发权益而不顾自然资源持续利用的严峻局面。这种局面则使得资源所有权制度的再确立已成为当前自然资源立法中的一个紧迫问题。同时，资源所有权虚置还表现在自然资源所有权不具有排他性 。如前所述，我国自然资源属于国家和集体所有。从理论上讲，这种公有权也具有排他性，但由于自然资源所有权主体和内容不明确，造成了自然资源所有权的非排他性。首先表现为在公有内部，国有与集体所有之间界限不清。对于宪法原则性规定的属于国家和集体所有的自然资源，法律并未具体明确哪些属于国有，哪些属于集体所有。其次，国家和集体作为自然资源所有权的主体，其本身具有抽象性，它们不能亲自具体行使自然资源所有权的占有、使用、收益和处分的种种权能，这就需要明确规定由谁代表国家和集体行使资源所有权。根据我国现行立法的规定，国家所有权由国务院代表行使，集体所有权由集体组织统一行使。可是在实际运作中，国务院对自然资源国家所有权的行使是由其本身和地方各级政府共同实现的，但法律没有进一步明确中央政府、地方政府、部门、企业及个人的具体权利义务，导致了国家和集体的自然资源所有权被部门、地方政府、企业和个人所架空和分解，所有权主体形同虚设。

（二）自然资源流转制度不健全纵观我国的自然资源法律规定，大都因自然资源归属国家或集体所有而疏于对资源产权流转制度的规定，只有《土地管理法》和新修订的《矿产资源法》对土地使用权和矿产资源的探矿权、采矿权在特定条件下的流转做了规定。但是，由于对土地使用权的流转缺乏相应法律措施的有力保障，从而导致了国家土地资产严重流失的巨大黑洞，据国家土地管理局的估算，通过土地使用权流转的各个环节流失的土地资产每年可达200~300亿元。而矿产资源探矿权、采矿权的流转制度也处于初创阶段，更需要制定具体办法和实施步骤加以规范、引导与保障。

（三）自然资源使用权物权化程度不高我国《民法通则》及几部重要的资源单行法如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》都对自然资源物权做了部分规定。但是这些法规具有两个缺陷：其一，带有明显计划经济的时代烙印；其二，规定得较为原则。并且这些法律无一例外的均是采用管理法思路对资源利用与保护角度加以规范，而这是与资源市场效益的根本要求相违背的。一方面，自然资源物权人的权利没有完全物权化。完全物权化的权利应具备两个基本条件：一是权利人有自主、排他的支配权；二是该权利主体不具有身份性。由于现阶段我国对资源使用权主体资格予以所有制的严格限制，因此权利人的某些权能（如处分权）甚至处于停滞状态，不利于资源的合理流转与有效配置，另一方面，由于自然资源利用未实现物权化，自然资源使用人没有资源的实际使用权或没有长期的使用权，导致使用人不愿珍惜自然资源，甚至对资源进行毁灭性的开发利用，最终导致资源与生态的恶化。

三、我国自然资源物权之完善

（一）弱化自然资源的国家和集体所有权从以上的分析中，我们不难看出，我国自然资源物权现存的一个重大问题就是自然资源所有权的虚置，即自然资源所有权虚化和抽象化。很多学者都针对这个问题提出了自己的解决方案，可是笔者在看了这些学者的方案后，发现许多学者都在强调同一个问题--强化和实现自然资源的国家和集体所有权。当然这种做法有其合理性，毕竟我国是社会主义国家，坚持自然资源的国家和集体所有是国家性质的要求。但是，我国现阶段的实践却表明，自然资源的国家和集体所有权正逐步的弱化，那么可不可以认为这是一种发展趋势呢？我们能不能制定一种制度来顺应这种趋势呢？笔者认为基于我国现阶段的国情，可以考虑在坚持自然资源国家和集体所有的基础上，对自然资源的国家和集体所有权进行弱化，从而把自然资源的国家所有权和集体所有权定义为一种制度上的所有权，主要担负制度功能，而与实现所有权人利益并享有完全处分权的个人所有权相区别。当然，这只是笔者的一孔之见，笔者基于英美法中的地产权提出这一大胆的主张，不管正确与否，先简单介绍一下英美法中的地产权制度。英美法的地产权制度直接产生于解决土地归国王所有，同时又必须将土地分散到不同主体利用这一矛盾。在英国特殊历史时期，除国王以外的人，拥有土地被认为是持有（hold）土地，而不是所有（own）土地；土地享有者，均是持有者，而不是所有者。由于这一特殊历史背景，英美法创造了一个抽象的地产概念，即estate.Estate 表示对土地的某种权利。由此，Estate取代了实物（土地）成为人们财产权的客体。于是，在同一块土地上耸立着多个平行的权利主体，每一个土地权利人均又相对应的客体 .从这种制度中，我们可以看出，在英美法中，不动产物权均是针对抽象的存在。因此，在存在多重权利主体的情形下，就不会存在一个权利针对客体物，而其他权利仅为一种权利状态。也就是说，在英美法中，所有的地产权均具有同一平等的性质，均是对特定土地利益的支配权。英美法的这种制度，与大陆法有很大的差别。大陆法的物权法体系是以所有权为核心构造的，所有权是“万权之源”，所有权核心主义是大陆法系物权法的重要特点。我国的物权法是照搬大陆法系的做法，坚持所有权核心主义。但是，如果要弱化自然资源的国家和集体所有权，我们就有必要引进英美法的地产权制度，因为该种制度的观念和制度设计，比较适合创建一个否定所有权核心主义而建立以自然资源使用权为基础的自然资源物权体系。

（二）积极推进自然资源使用权物权化正如前文所述，笔者在这篇文章之中，打算建立以自然资源使用权（即用益物权）为基础的自然资源物权体系，因此，推进自然资源使用权物权化显的尤其重要。这是基于市场经济的要求，把自然资源作为一种市场要素投入市场，从而保障其顺利的流转以促进利益的实现。在我国现阶段，我们应充分发挥市场机制在自然资源优化配置中的基础性调节作用，使资源物权具有动态流转性，具备财产性权利的核心内容和特性，即可交易性。将资源物权明确到特定的主体，赋予其物权权利，使一定范围内的主体与一定范围内的资源之间，建立起一种特定的排他支配性法律关系，使每一个主体支配特定资源，逐步建立起以自然资源的供需均衡为目标的自然资源物权流转制度，实现自然资源物权交易的市场化。实现资源的市场化应注重资源权的出让、转让、出租和抵押四个环节 。资源权的出让是国家以资源所有者的身份将资源一定年限的利用权转移给受让人，受让人为此支付出让金的行为，这是国家所有权实现。国家在完成出让行为之后，虽然其仍是资源的所有者，但是应弱化其对资源使用权的干涉。资源权的转让是指以取得资源利用权的主体将资源利用权转让给其他人所有的一种民事行为。基于我国的国情，市场经济对自然资源的调节作用，大多数情况下是通过各项自然资源使用权（用益物权）的流转实现的，这就要求自然资源使用权具备财产性权利的核心内容，即权利能够投人市场进行交易。把权利投人市场进行交易，其基本前提在于权利必须是独立的，权利的合法流动和转让不受其他权利的干涉和限制，仅权利自身所具有的权能即可构成交易的全部内容。自然资源使用权的独立性是在市场化条件下建立自然资源市场的基础条件，只有在理论上和实践中进一步对其进行强化，才能促进自然资源市场的形成和流转机制的确立。因此，在我国自然资源使用权物权化，不仅关系着自然资源物权化体系的建立，同时也关系着自然资源市场化的完善。综上所述，在自然资源日益缺乏的今天，我国有必要建立一个切实可行的自然资源物权制度，从而使我国的自然资源得到合理有效的利用。
 
【作者简介】
程基厚，武汉大学环境与资源保护法学专业2005级硕士研究生。

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