论民众诉讼

【出处】法学杂志
【摘要】长期以来，我国行政诉讼领域存在着一种误区：认为只有自己的合法权益受到具体行政行为违法侵害的行政相对人才具有原告资格。这种观点的弊端在于忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的教济之门。本文旨在通过对他国有关民众诉讼理论与实践的借鉴，针对我国行政诉讼的基本情况，提出应在我国建立民众诉讼，并严格受案标准，提高管辖级别，修改举证责任，设立物质奖励，以期进一步完善我国的行政诉讼制度。
【关键词】公共利益；民众诉讼；行政诉讼
【写作年份】2007年


【正文】

一、民众诉讼界说

民众诉讼是指当行政主体的违法行政行为侵害了公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。对于这一新型的诉讼制度，各个国家并没有统一的名称，如美国称其为“私人检察总长”制度[1]，日本的《行政案件诉讼法》则明确规定为民众诉讼，而有些国家，如英国和加拿大，虽有此理论和实践，却没有赋予其独特的诉讼名称。

考察民众诉讼产生的根源，我们可以发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概都不是静止不变的”[2]，民众诉讼正是各国对起诉资格不断放宽，甚至取消的产物。在19世纪的英国，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”[3] 1940年以前的美国，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使由行政机会的行为遭受重大的非法律错误的损害（damnum absque injuria），当事人也没有起诉的权利。这种受案标准被称为“直接利害关系”原则。

随着现代行政法的发展，这种严格的“直接利害关系”原则，受到人们的质疑和挑战。人们逐渐认识到作为公法的行政法，除了和私法一样保护个别公民的权利外，也要促进公共利益，“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势。”[4]正因为此，英国法官认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。[5]美国法院也从1940年的桑德斯兄弟广播站判例和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度。其他国家有关行政诉讼原告资格的理论也有缓和的迹象。如日本为了维持客观的法秩序，保护公共的利益，在《行政案件诉讼法》中对民众诉讼作出了规定，具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼”[6]，以保障选举和其他行政活动的合法进行。加拿大法院在Thorson v.A.-G.一案中，也确立了类似内容的重要原则：“要求个人诉讼资格的规定适用于影响到具体个人或一类人的规章性立法，但如果没有特定的个人或一类人受到比他人更大的影响的话，如果争议问题是可以用司法解决的话，如果案件性质允许的话，法院可以根据自己的自由裁量权给予任何公民以宣告式救济。”[7]

综观各国行政诉讼法的新发展，我们不难发现虽然民众诉讼在各国的表现形式和称谓不尽一致，但却有着许多共同的法律特征。

1.起诉主体的广泛性。与一般的行政诉讼制度相比，民众诉讼中的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。起诉资格的真正问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不是是否涉及他的个人权利或利益。”[8]任何人只要其利益受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。要注意的是，这里所称的“非直接利害关系人”不仅指公民个人，还包括各种社会团体。[9]且后者由于力量相对强大，组织较为严密，在诉讼中比公民个人具有更大的优势，所以，能够更好地保护公共利益，监督行政主体的行为。

2.利害关系的不特定性。在普通行政诉讼中，受到行政主体违法行政行为侵害的往往是法定的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实。而在民众诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。即便个案中该行政行为在侵犯公共利益的同时也触及相对人的直接利益，法律仍然允许在该相对人不愿、不敢或不便提起诉讼之时，普通民众为了公共利益之维护而向法院提起民众诉讼。另外，基于公共利益的重要性，各国大多允许公民在行政行为做出后实际损害发生前，对违法行政行为将来可能造成的不利后果提起民众诉讼，以防患于未然，但以该种损害明显会发生为前提。

3.可诉对象的双重性。[10]民众诉讼中的“违法行政行为”，在国外并不仅仅只针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众亦可对此抽象行政行为提起诉讼。这一特征充分体现在英国的王国政府诉大都市警察局长，由布莱克本起诉案。在该案中，虽然警察当局不对俱乐部违反赌博法的行为进行诉讼是依据1966年发布的一项政策决定，但布莱克本先生在其提起的诉讼中对这项政策的合法性提出了质疑，并得到法官丹宁的支持。[11]这一案件之后，英国便确立了对抽象行政行为进行司法审查的先例。

4.受案标准的严格性。即使是极力支持扩大原告资格范围的丹宁，也认为“法院不愿意倾听多管闲事人的意见”。[12]严格民众诉讼受案范围，是为了有效地防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率。因此，日本的民众诉讼限于选举资格、居民诉讼等5种形式，美国的“私人检察官”理论也往往只在一般纳税人、普通消费者、同业竞争人、共同环境居住者当中发挥效应。

二、我国设立民众诉讼的理由解说

对于公共利益的救济方式，国外原来都有“检察总长”、“公益代表人”等制度的设计，我国也有学者提出设立行政公诉制度的建议和主张。[13]但是笔者认为行政公诉制度的设计，是有违法理的。因为这实际上是在法院司法审查之前，先由检察机关变相地行使司法权，代替法官决定原告有无起诉资格。这在检察官都能依法履行职责时并无太大的问题，但如果检察官对于民众的告知置若罔然，则民众还是没有获得他们想要的司法救济。也许正是由于行政公诉制度的这种缺陷，各国近年来才会不断放宽原告资源标准，允许公民和社会团体直接起诉。所谓“它山之石，可以攻玉”，对于他国在行政法律建设中走过的弯路，我们没有必要重蹈，而完全可以借鉴他们探索的成果，加以吸收和改造，以节约社会成本。因此，笔者认为我国可以在没有设立行政公诉制度的情况下直接建立民众诉讼。

（一）设立民众诉讼的理论探析

1.行政权力的不断膨胀和现有监督制度的疏漏，使民众诉讼设立成为必要。“行政法的历史，就是行政权力不断扩大的历史”[14]，如果说西方各国的行政权还经历了从“守夜人”到“超级保姆”的发展，那么我国的行政权则从一开始就处于极度膨胀的状态。我国的行政法制监督体系由于先天不足，权力机关因缺少专门的监督机制和实际有效的监控手段，缺少对行政权力运行情况经常化的检查制度，无法实现其法定的监督职能。司法监督又因为受案范围、原告资格限定等因素对众多的行政违法案件爱莫能助。更何况在财政、人事上受制于地方政府的法院，在审理行政案件时经常受到各方面的不正常干涉，使有幸挤身于行政诉讼领域的当事人亦无法得到公正的判决。[15] “每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”[16]没有有效的制约机制，行政权力必定会严重失控。行政权力的行使背离法律授权的目的，越权行政，恣意行使自由裁量权，行政不作为，不遵守法定程序等现象在实践中相当普遍。严峻的现实要求我们加大对行政监督的力度，以规范行政权力的合法运行。

2.公民逐渐增强的法律意识观，为设立民众诉讼的创造了良好的文化环境。现实生活中虽然存在“各人自扫门前雪，莫管他人屋上霜”的毛病，但在“权利观念”潜移默化的作用下，部分民众已经意识到个人权益以外的公共利益保护的重要性，以“国家兴亡”为己任的布莱克本似的民众也不乏其数。[17]

3.民众诉讼是违宪审查的前奏，是法治建设的重要组成部分。我国目前的宪法规定没有相应的救济措施，使宪法内容形同虚设，这和我国要成为法治国家的建设目标是相违背的。行政法作为“动态的宪法”，“行政诉讼是宪政实践的一项重要内容”[18]，行政诉讼领域的相关内容亦可以为违宪审查提供良好的借鉴。而民众诉讼由于是一种普通公民为保护国家和公共利益向人民法院提起诉讼的制度，是一种通过诉讼途径，管理国家事务和社会事务的形式，所以，与违宪审查更具有相通性，可以说是违宪审查的雏形。[19]

（二）设立民众诉讼的可行性分析

1.拓展“利害关系”内涵，为设立民众诉讼提供法律依据。我国《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》中的部分内容实际上在一定程度上吸纳了国外有关民众诉讼的理论，放宽了原告的诉讼资格。该《解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第13条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（1）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争的；（2）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（3）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（4）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”笔者认为，这里的“有法律上利害关系”的范围要比《行政诉讼法》的“侵犯其合法权益”更为广泛，因为“利害关系”本身就是个有相当弹性的词语。[20]另外，《解释》第13条的规定还增加了相邻权人和竞争者作为原告，这似乎和美国的联邦电讯委员诉桑德兄弟无线广播站案件确立的“竞争者通常是唯一有足够的动力请求法院注意联邦电讯委员会在颁执照时所犯法律错误的人”[21]的原则有异曲同工之妙。由此可见，《解释》关于原告资格的规定，已经有了较大的突破，这将为修改《行政诉讼法》，增加民众诉讼的内容奠定良好的法律基础。

2.借鉴台湾地区做法，为设立民众诉讼提供范本。台湾地区《行政诉讼法》第1条规定：“行政诉讼以保障人民权益，确保国家行政权之合法行使，增进司法功能为宗旨。”台湾地区《诉愿法》第1条明确规定：“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿或再诉愿，但法律另有规定者除外。各级地方自治团体或其他公法人对上级监督机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，亦同。”因此，在台湾地区可提起诉愿的原告，是“因行政处分而权利或利益受损之人民”。所谓权利及利益，是指依法所享有的权利，并不以金钱为限，只要是对权利人有利的，都应该包括在内。对于诉愿人的权益是否应该是“直接遭到不法行政处分之侵害”问题，我国台湾行政法教授陈新民认为，“只要人民的权益遭到行政处分之侵害，应该不论是‘直接相对人’与否，皆可提起诉愿”。[22]而且实际上在台湾地区的某些案件中，若一个违法的行政处分已明显的侵害及公共利益，而被涉及直接权益受损之人民不明或可能不便、不能提出诉讼时，法律亦许可由第三者为维护公共利益，向法院提出诉讼。这种诉讼在台湾地区也被称为“民众诉讼”。[23]

3.日益提高的法官整体素质，为设立民众诉讼创造条件。建立民众诉讼的前提条件之一是法官具有较高的素质，掌握比较全面的法律知识和娴熟的审判技巧。克里斯托弗·杰曼普经说过：“在某些案件中有必要离开法律文字（即狭义）去追求理智和公正所要求的内容，追寻公正本来的意图；也就是说，去减轻和软化法律的残酷性。”[24]而民众诉讼恰恰属于这类案件。这是因为民众诉讼的原告是一个范围相当广泛的群体，为避免“好管闲事者”无端的诉讼影响行政主体的工作效率，法官必须对提交到他手中的案件进行必要的审查，以确定其所要听取的诉说正是需要予以司法救济的被侵权者的意见。而这种审查是不限于法律文字范围内的审查，是公共利益和行政效率之间的取舍，或从根本上说是一种价值判断。这就必然要求法官具备全面丰富的知识（不仅仅限于法律方面）、高尚的职业道德和相应的审判技巧。而目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院也对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。

4.滥用诉权机率降低，为民众诉讼的实践操作提供可能。许多人担心设立民众诉讼以后，会造成原告滥用诉权，影响行政效率，加重法院负担的不良后果。对此，笔者不敢苟同，理由是：其一，传统观念的束缚。中国是一个没有行政法历史的国家，所谓的“古代行政法”只是为了维护君主的神圣地位的官制法。长期以来只知道服从管理的中国公民，大多没有对行政权力进行监督的优良传统。在这种观念下的中国人，是不会轻易“告官”的。其二，诉讼费用和败诉责任的压力。原告若要提起民众诉讼，必须有花费大量的人力、物力和精力，而且还要预付诉讼费用。如果败诉，还要承担败诉的责任。这一切都会使原告在做出起诉决定时“三思而后行”。其三，我国目前的行政案件并非泛滥成灾，而是少得可怜。据统计，自1989年《行政诉讼法》颁布以来，尽管行政案件数量有所上升，但绝对数很低，到1999年全国法院审结行政案件为98390件，而全国各级法院行政审判人员到1999年有1.2万余人，以此计算平均每人每两个月才审理1.3件行政案件。因此，民众诉讼的设立并不会使法院“门庭若市”，加重法院的负担。[25]目前中国行政效率低下，不是因为司法干预过多，而主要是由于机构内部“人浮于事”。

三、建构我国民众诉讼制度的几点设想

盲目地、不顾本国“水土”的制度移植，是不会结出预期“硕果”的。因此，在结合本国国情的基础上进行合理的制度设计，是成功创设制度的关键。笔者认为我国的民众诉讼制度可以从以下几个方面进行构思：

1.为了防止原告滥用诉权，法院应该严把立案受理关。“行政权的行使与其他类型的权力行使有质的差别。行政权行使最大的特点就是必须坚持决断、及时、保密、灵活的原则，而且行政权行使主体必须强而有力，只有这样，行政权才能真正体现它的效率价值。”[26]法院在审查行政诉讼案件时必须考虑到行政权的这一特性，遵守司法有限审查原则。[27]只有在公共利益确实受到违法行政行为的侵害，影响到大多数公民人合法权益，无法直接根据我国《行政诉讼法》的规定起诉，法院才可以考虑立案受理。同时，考虑到我国是成文法国家，判例在我国没有法律上的效力，无法同西方一样，通过长期的审判确立有关原则来规范相应的受案范围。因此，笔者建议在民众诉讼设立之初，可以借鉴西方的经验，先在选举、环保、审计、同业竞争等几个与公共利益牵涉较大的领域中规定普通公民的原告资格，给予那些最需要“关怀”的人以司法救济，使民众不至于对司法公正产生怀疑。

2.民众诉讼的一审法院应为作出违法行政行为的行政主体所在地的中级人民法院。这是符合我国《行政诉讼法》关于管辖权的规定的。《行政诉讼法》第14条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件，（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。”民众诉讼所涉及的案件，因其牵涉到公共利益，覆盖面广，影响力大，可以认定为属于第14条第3款中的“本辖区内重大、复杂的案件”类型，而由中级人民法院管辖。另外，由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验的要求，因此相对于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足民众诉讼对法官高素质的需要。

3.设立保证金制度。民众诉讼中原告和诉讼标的缺乏足够的利害关系，这就使原告缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止原告在启动诉讼程序以后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定在法院立案受理之时，原告交纳适当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。

4.设立审判前的预审制度。这里所说的预审制度，是指审判机关正式受理民众诉讼之前，对原告的起诉进行审查，以保证原告所控的侵犯公共利益的行政行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将原告、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案。

5.修改有关举证责任的理论。关于行政诉讼举证责任负担的问题，我国也曾出现百家争鸣的气象。有学者提出应注意区分行政诉讼举证责任和行政诉讼证明责任，其中当事人承担的是举证责任，人民法院、人民检察院承担的是证明责任。[28]有人认为，行政诉讼举证责任应分为实体意义上的举证责任和程序意义上的举证责任。也有学者借鉴英美法系国家关于举证责任的分类方法，将“程序意义上的举证责任”称为推进责任，将“实体意义上举证责任”称为说服责任。[29]但是最为普遍的观点是行政诉讼中对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实，仍应遵循“谁主张、谁举证”的原则。

对于以上几种观点，笔者认为，有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任，前者是法院审理案件的基础，后者是确定败诉责任的指针。鉴于行政法规、行政规章以及相应的规范性文件数量之多，内容之繁杂，且考虑到依法行政之要求，笔者认为应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公共利益损害或可能损害的事实证据，则由原告负责提供。在诉讼过程中，双方可不断提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定。结合上文所述的“先在几个领域内允许民众诉讼”的主张，笔者认为可在制定这些实体法时对说服责任的分配问题作出规定。究竟由谁来承担，应视各个领域的具体情况而定。

6.原告胜诉以后应给予一定的奖励。我国关于奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人的规定早已在各类法律中频频出现。如《中华人民共和国统计法》第6条规定：“统计工作应当接受社会公众的监督。任何单位和个人有权揭发、检举统计中弄虚作假等违法行为，对揭发、检举有功的单位和个人给予奖励。”《中华人民共和国外汇管理条例》第8条规定：“任何单位和个人都有权检举、揭发违反外汇管理的行为和活动。对检举、揭发或者协助查处违反外汇管理案件有功的单位和个人，由外汇管理机关给予奖励，并负责保密。”《中华人民共和国税收征收管理法》第7条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。税务机关应当为检举人保密，并按照规定给予奖励。”

在民众诉讼中，原告要承担举证责任、诉讼费用，还要为诉讼花费大量的人力、物力、财力。尽管原告提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关。”[30]对于原告这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对行政权力监督的“第三种强有力的外在力量”。
 
【作者简介】
郑春燕，单位为浙江大学法学院。


【注释】
[1] 该理论认为“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这时，象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”（Associated Industries of New York State,Inc.v.Ickes,134F.2d 694(2d Cir.1943)转引自王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第627～628页。
[2] 王名扬主编：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第161页。
[3] [英]丹宁：《法律的训诚》，杨百揆、刘庸安、丁健译，法律出版社1999年版，第125页
[4] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第199页。
[5] [美]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第365页。
[6] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，姜明安审校，法律出版社1999年版，第432页。
[7] Thorson v.A.-G,of Canada(No.2)(1974) 43DLR (3D)I。转引自前引威廉·韦德书，第370页。
[8] 王敏编译：《韦德的第七版〈行政法〉和最近英国行政法的发展》，《行政法学研究》1997年第3期。
[9] 例如法国行政法院广泛受理了地方团体对国家行政监督不服时提起的越权之诉；美国法院也已经承认保护自然资源、风景、历史文物等公民团体的原告资格。参见王名扬主编：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第69页、第165页。）
[10] 鉴于我国行政立法、司法、执法的现状，在民众诉讼设立之初即允许对抽象行政行为的起诉权，在实践中巩有诸多难以操作之处。因此笔者建议我国的民众诉讼可以先从具体行政行为入手，再扩大到抽象行政行为。
[11] 参见[英]丹宁：《法律的训诫》，杨百揆、刘庸安、丁健译，法律出版社1999年版，第130～135页。
[12] 转引自[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第374页。
[13] 近年来，有关建立行政公诉制度的论述也较多出现在学者的论文中。如钱伯华：《创设行政公诉制度之我见》，《政治与法律》，1998年第1期；钱伯华：《论行政公诉制度》，《法学》，1998年第4期；王万华：《行政诉讼原告资格》，《行政法学研究》1997年第2期；熊菁华、刘克强：《论我国行政诉讼检察监督的加强与完善》，《行政法学研究》1997年第4期。
[14] [美]施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第27页。
[15] 例如，我国行政诉讼的非正常撤诉率高得惊人，据统计。2000年全年，全国各级法院审结的一审行政案件中以撤诉结案的占46.2%。孙琬钟主编：《中国法律年鉴》，中国法律年鉴社2000年版，第129页。
[16] 转引自[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第55页。
[17] 浙江省一公民在获悉桐乡市龙云建材厂存在严重的偷逃税行为，遂向当地国税局署名举报，但在规定期限内并未使该厂得到应有查处，在他拍案而起为维护公共利益提起诉讼时，却因没有原告资格而被法律驳回了起诉。法院的这一作法得到了部分学者的赞同，认为法院是严格依法办了案，顶住了舆论的压力，体现了司法的独立性。但是从另一个角度来看，受损害的公共利益却没有得到救济。有关案件的详尽报道，参见《公共利益受损害，公民能告吗？》，《浙江青年报》2001年2月18日，第1版。
[18] 章剑生：《论影响实现行政诉讼价值目标的法律机制及其对策》，《法律科学》1996年第2期。
[19] 我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
[20] 如美国民事诉讼法律所使用的也是“真正有利害关系的当事人”(real party in interest)一词，规定“每一诉讼必须以真正有利害关系的当事人名义提出。”对“真正有利害关系”范围的界定，格林讲：“对身分问题，第九巡回区法官特拉斯克指出，是指当事人对于案件的结局是否有足够的切身利益，以使法院认为应该受理他的请求。”“所谓利害关系，通常是指钱财上的，但也不一定都是这样。比如山岭俱乐部那样的非营利组织，为了保护环境卫生，有没有向污染环境的私人甚至政府提起诉讼的身份？对此，提起这类问题的大多数联邦法院都认为，这样一类的原告是具有起诉人身分的。”可见，在美国，“真正有利害关系”既包括有直接利害关系，也包括有间接利害关系，因为每一个人都可能因严重的环境污染而受到损害。因此，保护环境的社会组织可以以原告身份起诉。参见[美]米尔顿·德·格林：《美国民事诉讼程序概况》，法律出版社1998年版，第61页。）
[21] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第621～622页。
[22] 陈新民：《行政法学总论》（修订六版），三民书局，第361页。
[23] 同上，陈新民书，第377页。
[24] 转引自：[英]丹宁：《法律的界碑》，刘庸安、张弘译，法律出版社1999年版，第70～71页。
[25] 孙琬钟主编：《中国法律年鉴》，中国法律年鉴社2000年版，第129页，第127页。
[26] 关保英：《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》，中国政法大学出版社1997年版，第97页。
[27] 有关司法有限审查原则的论述，可参看章剑生：《论司法审查有限原则》，《行政法学研究》1998年第2期。
[28] 高家伟：《行政诉讼证据与实践》，工商出版社1998年版，第62页。
[29] 杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版，第576页。
[30] 《马克思恩格斯全集》第1卷，第82页。