行政执法与刑事司法衔接机制的完善

【内容摘要】行政执法与刑事司法衔接机制在制度层面存在着规定比较原则、可操作性不强等特征,在实践中存在配合不紧密、监督不力等问题。这些问题的存在有其客观和主观方面的原因,我们应该从立法上完善行政执法与刑事司法的衔接程序和证据形式,在司法实践中加强信息沟通、个案沟通以及强化检察机关的法律监督等。
【关键词】行政执法 刑事司法 衔接机制

建立行政执法与刑事司法衔接机制是打击犯罪,保障社会主义市场经济秩序的重要条件。近几年,随着中央及地方行政、司法机关单独或联合下发的一系列行政规章、准司法规范的相继出台与执行,我国行政执法与刑事司法相衔接的工作制度框架正在逐步建立。① 这些措施在建立行政执法与刑事司法衔接机制方面发挥了积极的作用,在实践中增强了打击刑事犯罪的合力。但由于受各种现实因素的制约,行政执法与刑事司法衔接工作中仍然存在着信息沟通渠道不畅、协作配合机制不规范等问题,刑事司法的介入存在诸多障碍,影响了对破坏市场经济秩序犯罪和职务犯罪的打击力度和效果。为完善相关立法规定,进一步健全、完善行政执法与刑事司法相衔接的工作制度,合理配置执法资源、为市场经济的培育和发展创造良好的法治环境,显得尤为重要。
一、行政执法与刑事司法衔接过程中存在的问题及原因
目前,全国大多数的工商、税务系统的行政执法单位都与当地公安、检察机关建立了行政执法与刑事司法衔接工作机制,并确立了联席会议、案情通报、备案审查、线索移送及检察建议等制度,但其它许多行政执法部门还没有和司法机关建立工作联系制度,仍处于相对封闭的状态。即使是建立了工作衔接机制的机关与部门,其在具体运行方面,也多以召开联席会议、走访等为主要活动形式,而报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合出台的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(2004 年3 月) 是原则性很强的文件,缺乏实际执行的刚性。比如,检察机关向行政执法机关查询案件情况,需“经协商同意”。在对某市2002 年度行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况调查中发现,该市26个行政执法部门中,只有工商局、质量技术监督局、国家税务局、烟草专卖局4个行政机关向公安机关移送了涉嫌犯罪案件,其中质监局查处行政违法案件421件,向公安机关移送涉嫌犯罪案件2件,仅占其查处违法案件的0.5% ,行政机关查处的违法案件与移送司法机关追究刑事责任的案件在数量上存在相当的差距。② 行政执法与刑事司法衔接过程中冲突与问题的存在,直接影响到国家打击刑事犯罪的效果,甚至影响到司法公正。究其原因,主要有以下几个方面:
1. 相关衔接规范立法位阶低,执行的约束力不强。
目前公安、检察机关与行政执法部门联合发布的各种规则和办法,法律位阶较低。如国务院关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001 年7 月) 属法规层级;最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001 年9 月) 及后来其参与制定的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(2004 年3 月) 、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定(试行) 》(2005 年7 月) 等均属于工作规范性质的法律文件,不是严格意义上的司法解释,没有法律上的普适效力和约束力。
而且,现行出台的文件原则性规定多,实务性规定少。相对而言,国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》算是比较详尽,对行政执法过程中涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确规定,但对行政执法过程中形成的证据的法律地位却没有作出规定。如果不解决行政执法中收集的证据和法律地位及证明规则等问题,显然不利于行政执法涉嫌犯罪案件进入到刑事司法程序。
2. 当前实践难以突破行政层面配合的局限。
当前,对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律规定不明确,缺乏有效的制约。由于缺乏必要的程序保障和监督制约,除构成贪污贿赂、渎职类犯罪的案件由检察机关直接立案侦查以外,行政机关移交刑事案件存在较大的随意性。虽然很多部门法都作出了诸如“如构成犯罪的,移送司法机关处理”的规定,但却无具体的操作细则,更无相应的罚则配套。
行政执法部门之间相互沟通渠道不畅。在现行条块分割的行政执法体制下,各行政执法部门通常是各司其职,缺少相互沟通的渠道,而一个经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门。据报载,早在2003 年下半年,安徽省阜阳市医疗卫生部门在收治一些患病婴儿时,就发现他们食用了不合格奶粉,该市质量监督局也已经查到了某奶粉企业制售伪劣奶粉的问题,但却未向工商部门通报。由于卫生、质监、工商等部门没有进行及时的沟通,使制假、售假案件长期不能进入司法程序,最终酿成危害婴儿生命健康的严重刑事案件,并造成了恶劣的社会影响。且在案发后,多数制、售伪劣商品者不知所踪,增加了司法机关查处案件的难度。③
行政执法人员缺乏刑事法律知识,在识别罪与非罪、证据的收集、鉴定及保全等方面经验不足。在案件处理中,部分执法人员对相关罪名和犯罪构成要件掌握不够,对罪与非罪、此罪与彼罪把握不准,通常以理解和掌握的政策和法律结案,使得某些触犯刑法的犯罪嫌疑人未受到刑事追究。如在办理假冒伪劣烟草制品的违法案件中,适用刑法时遇到货值、非法经营数额、销售金额等问题时,由于数额不同,罪与非罪、此罪与彼罪则不同,实践中行政执法机关办理这类违法案件时大多以罚款形式结案。另外,法律对证据形式、证明方法有特殊要求,对证据材料的调查、收集、审查必须符合法定程序;同时,由于时间或其他原因,证据有灭失或以后难以提取的可能,固定和保全证据就显得尤为重要。行政执法人员办理违法案件的过程中如果调取证据不够充分、不完整,或者程序不合法,就会使有些刑事案件降格处理,从而放纵了犯罪。如多数行政执法机关侧重采用调查(询问) 笔录作为定案的主要证据,对账册、发票、证人证言等证据的收集不够全面;个别案件凭孤证定案,缺乏应有的证据链条,进入刑事诉讼程序后因证据不足而无法定罪。
3. 公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督不足。
由于经济犯罪案件的复杂性和行政执法的相对封闭性,公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源,是否有应当移送的案件线索未移交无从得知,从而无法真正介入监督。即使某些行政执法部门移送了部分案件线索,也往往因案发时取证不及时、证据未固定或灭失等原因,造成无法立案、无法追究刑事责任等问题。
公安机关出于办案警力不足等因素考虑,对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,往往要求其查清全部案件事实及证据后再移交。同时,公安机关对于行政执法部门已作处罚的涉嫌经济犯罪案件,按照一事不再罚的原则,一般不予立案查处,这在某种程度上也影响了行政执法机关移送案件的积极性。
检察机关依法行使法律监督权尚存一定阻力和障碍。检察机关对行政执法的监督,主要有两个方面:一是监督行政机关办理的案件中是否有涉嫌犯罪而未将其移送给公安机关处理的情况;二是监督行政工作人员在执法的过程中是否存在滥用职权、徇私舞弊等犯罪行为,如构成职务犯罪,检察机关可立案侦查。由于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是刑事立案的前奏和准备,如果行政执法机关拒不移送涉嫌犯罪案件,公安机关无法立案,检察机关的立案监督权和诉讼启动监督权也会落空。在查处职务犯罪方面,除当事人报案、控告、举报和自首外,检察机关缺乏了解和调查行政执法行为的必要手段,难以发现行政执法人员执法过程中的职务犯罪行为。因发现难、立案难、侦查难,由此导致涉嫌犯罪人员逍遥法外。
公安、检察机关内部职能部门还存在着职能交叉、相互衔接不畅等问题,部分干警对行政法律法规、各行政部门所涉及的专业知识知悉程度有限,审查判断行政执法对象的行为涉嫌犯罪与否与进行监督的能力要求存在差距,亟须提升法律政策理论水平和专业知识层面。
二、完善行政执法与刑事司法衔接机制的几点建议
建立科学、有效的行政执法与刑事司法衔接工作机制,关键在于提高衔接机制法律基础的层级。建立、健全行政执法与刑事司法衔接的工作制度,实现行政执法与刑事司法的有效衔接,能促进执法资源的合理利用。
1. 完善立法,推动行政执法与刑事司法衔接的司法化。
涉嫌犯罪案件移送程序的法定化。虽然我国《行政处罚法》第22 条明确规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”《刑事诉讼法》也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度,但对涉嫌犯罪案件移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定,导致在实践中移送的随意性很大。为了保证行政执法与刑事司法衔接渠道的进一步畅通,应该将移送程序法定化,如移送的具体条件、如何移送、移送的期限、受移送的机关等都应当有可操作性的规定,严格界定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的机关的法律责任,以建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为。④
明确赋予行政执法机关依法获取证据材料的刑事诉讼法律地位。行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件多涉及随案移送证据的转化和使用问题,如涉税案件、扰乱市场秩序的犯罪案件,由于相关刑事法律与司法解释没有明确规定,实务中争议较大。笔者认为,在立法方面可视具体情况确定是否予以采信: (1) 对于书证、物证和视听资料等证据,由行政执法机关依法提取的,经审核后可以作为刑事证据在法庭上出示。(2) 对行政执法机关在执法过程中制作的调查、谈话、询问笔录,以及行政相对人的陈述笔录、自书材料等言词证据材料,原则上要求司法人员重新制作或收集,但确因有不可抗力原因(如原证人、陈述人死亡) ,经侦查机关查证与其它证据吻合,相互印证违法事实的,也可以作为刑事诉讼的证据。(3) 对于行政法机关出具的鉴定结论、扣押清单等,如果是在法律规定的范围内依法定程序收集的证据,可以提交司法机关作为证据材料使用。
2. 建立、健全行政执法与刑事司法相衔接的工作制度。
在加强保密工作的前提下,应逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院之间的信息联网共享,如案件线索、行政处罚结果、法律文件、数据规定及案件处理程序的信息共享。在行政执法部门与公安和检察机关之间建立通报制度,定期通报行政处罚、案件移送、立案侦查和逮捕、起诉、判决等有关情况。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察工作联系的意见》(2004 年3 月) 中规定,行政执法机关定期向公安机关、人民检察院通报查处破坏社会主义市场经济秩序案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况;公安机关定期向行政执法机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况;人民检察院定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的情况。相关行政执法部门之间也要建立、健全信息联络机制,为行政执法特别是后续追究刑事责任争取主动。在现实生活中,许多行政违法案件是跨行业作案,单一由行政执法机关截获的往往只是违法信息的表面现象,如果信息渠道畅通、反应敏捷,部门之间协调有力,就可以及时将表面上互不关联的现象联系起来,凸显事件本质或真相,从而作出正确的处置反应。
强化个案协调和沟通,完善联席会议制度,推动涉嫌犯罪案件及时转入司法审查程序。行政执法机关在办理案件的过程中,如认为有必要,可就案件是否涉嫌犯罪、证据的收集、固定及保全等问题向公安、检察机关咨询,公安、检察机关应当及时提出意见。建立并完善由行政执法机关与公安和检察机关共同参与的联席会议制度,定期或不定期地召开不同层次的联席会议,共同研究执法中遇到的新情况、新问题,并提出相应对策。

注释：
①例如,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001 年7 月) ;《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001 年9 月) ;《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(2004 年3 月) ;《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定(试行) 》(2005 年7 月) 。
②参见吕雪松、浦爱华:《论行政执法与刑事执法的衔接机制的完善》,载刘远、王大海主编:《行政执法与刑事司法衔接机制论要》,中国检察出版社2006 年版,第78 页。
③参见张仁平、徐晖:《劣质奶粉,撞了行政执法的软肋》,《检察日报》2004 年12月1日。
④罚则的规定尤为重要,这一点从有的行政执法部门宁可违法,也不愿违反某些内部考核规定中就可以看出。原因就在于某些法律的罚则设置欠合理,即使违反了也不会受到实质性的处罚,而内部考核却关系到每一部门行政执法人员的奖金、福利、晋升等切身利益。要通过规范立法、明确罚则来促进依法行政,促进依法移送案件线索。
谢石飞 项 勉
作者单位:江苏省无锡市滨湖区人民检察院。
文章来源：《法学》2007年第10期