新权威主义、立宪政体与东亚法治转型

【出处】《法制与社会发展》2009年第2期
【摘要】20世纪70年代东亚国家的新权威主义政体在政治集权、经济自由、开放意识形态的基础上实现了经济飞跃和社会发展。虽然新权威主义政体并不排斥民主和法治，且宪法均获得了名义上的权威，但由于经济发展和社会私定的优先战略，东亚国家政治结构呈现出民主工具主义和“国家主义法治”的症状。在20世纪末期的第三波民主化浪潮中，东亚各国通过立宪主义的方式实现了民主主义的政治转型。
【关键词】新权威主义；立宪政体；东亚法治
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、东亚政治的新权威主义

　　在世界政治史的研究中，新权威主义政体（New Authoritarianism Regime）是介于民主政治和专制体制之间的一种较为温和的过渡形式。作为后发展国家现代化初级阶段的政治选择，新权威主义的要旨在于通过强制性的政治整合维持社会秩序，以达到发展经济、促进社会进步之目的。{1}（P2）此种政治模式由于借鉴了英美自由民主政体的外壳，如重视法制、权力分立、政党制度等，具有明显的现代变革导向，因而有别于历史上的极权主义；同时，它又反对激进民主主义思想，侧重以强制性的权威意志作为稳定社会秩序、推进经济改革的基础，在政治结构中强调行政主导、弱化宪法的约束，所以又具有强烈的集权特征。在新政治经济学的视野中，新权威主义一般用于描述二战后新兴经济体的政治结构，譬如二战后拉丁美洲的军人政权（尤其是巴西、阿根廷、智利、乌拉圭），东亚的马来西亚、印尼、韩国、泰国、台湾等国家和地区。20世纪70年代，美国政治学家阿尔蒙德和亨廷顿首次把新权威主义与世界各国政治历史的总体进程以及实行这一政治体制的社会经济发展模式或现代化模式联系起来进行比较，使这一理论得到了更为广泛的传播。作为一种政治实践，新权威主义的优势在于它提供了一种社会变迁过程的可控性，这一点对置身于现代化洪流之中的许多新独立民族国家而言极为重要。与之相应，其特点大都包含了以下几个方面：明确的现代化导向，实行经济发展优先战略，以民族主义聚合社会共识；低度政治参与，建立庞大而有效的技术官僚体制，以精英主义的行政权力结构作为权威统治的基础；强调社会秩序和政治稳定，其合法性基础立足于经济绩效，个人权利和自由并非终极性价值原则。在东亚各个国家中，韩国朴正熙、全斗焕政权，印尼的苏哈托、菲律宾的马科斯、新加坡的李光耀、泰国的吴奈温政权等都是典型的新权威主义政体。

　　东亚各国的新权威主义政治在特定历史条件下具有一定的合理性，这取决于东亚国家的政治经济与文化条件。第二次世界大战结束后至20世纪60年代初，东亚许多国家相继独立，在英美法等国的影响下，这些国家纷纷试行西方自由民主体制。菲律宾在1946年7月4日取得独立以后，建立了一整套美国式的三权分立体制；泰国在1945年建立了自由泰国政府，著名民主派领袖比里出任总理，并通过新宪法，正式确立了多党民主制；印度尼西亚于1945年8月17日宣布独立，在亲西方的沙里尔总理的极力主张下，也建立了议会民主制度，实行的是法国式的总理内阁制；1948年，韩国的李承晚政权在美国的扶植下，建立了总统制共和国。20世纪50年代中期以后，新加坡、缅甸、马来西亚等国家也在不同程度上实行了英美式的政治体制。但值得注意的一点是，此时东亚各国除日本外无一例外地是农业国家，工业基础薄弱，自身的现代性因素还不够成熟，缺乏自主性的市民社会以及各种自下而上的现代化推动力量，同时这些国家又面临着诸多纷繁复杂的政治、宗教和民族矛盾。“这样的社会经济基础很难与西方民主制合拍，倒可能是传统专制权力生存的沃土。所以当西方殖民主义势力撤出东亚后，原来由它们用强权强制性输入的西方民主制，如不适水土的花朵一样很快就枯萎了，被另一种更加契合东亚社会经济基础的威权政治所取代。”{2}（P70）事实表明，西方议会民主制在战后的东亚社会未能承载起稳定社会秩序、发展经济的职能，由此，东亚现代化的发展不得不求助于一种强势政权力量：通过政治精英的有效统治，保持社会政治稳定，以克服、缓和急剧变革过程中引起的发展性危机，加强对分散的经济与政治资源的宏观控制，调整各种利益集团的冲突，增强社会的凝聚力，为经济的繁荣与发展并为中产阶级的发育、壮大，创造一个比较稳定的社会环境。

　　东亚各国新权威主义政治的普遍特征是政治深度介入经济过程，在经济现代化进程中扮演主导性角色。这种角色主要体现在制定社会发展战略，运用灵活的官僚体系推行制度创新和社会改革，在市场机制先天不足的条件下，以政府的权威保障基本法制和竞争规则，以国家的力量实现生产要素的合理流动等方面。由于结合了现代市场经济的规则优势和权威政治的资源整合能力，采取新权威主义策略的发展中国家，几乎都创造了举世瞩目的经济奇迹。譬如，韩国的朴正熙、卢泰愚政权，虽然以军事政变取得政权，并曾实行严厉的高压政策，压制人民的民主权利，但他们都怀有强烈的民族自尊心，致力于经济发展和社会改革。从1962年的朴正熙政权到1987年的全斗焕时期，韩国经济每年以8. 4％的高增长率递增，人均GDP从1962年的87美元上升到1995年的1万美元，世人称之为“汉江奇迹”。印度尼西亚的苏哈托在位33年，是东亚执政时间最长的领导人，他也一度推行极端严酷的独裁政治，然而苏哈托运用其强大的统治力量，不遗余力地实行经济改革，使印尼从贫穷落后的农业国变成了初步实现工业化的现代国家，人均GDP超过1000美元，国际地位有了很大提高。

　　经济的快速发展为东亚各国的权威政治提供了坚实的政治合法性基础，但新权威主义政体并不排斥民主和法治—这也是新权威主义疏离于极权政治的标志，相反，在全球性民主化浪潮的推动下，宪政民主—抑或是对宪政民主的许诺—已经成为决定权威政治能否继续维持下去的关键变量。事实上，以东亚为代表的后发展国家在新权威政治形成之初，均先后颁布宪法，并承诺政治权威的行使以尊重和保障宪法实施为限，在宪法所设定的框架内展开政府权力与社会建设，宪法因此而获得名义上的权威。基于宪法与生俱来的根本性和至上性，宪法一经诞生，其最高统治的权威地位至少在文本上得到了有限承认。{3}（P63）例如，1948年《大韩民国宪法》第六十六条、第六十九条分别规定，总统有责任捍卫宪法的实施，遵守宪法为总统履职之根本。1957年《马来西亚联邦宪法》第四条直接规定，本宪法为联邦最高法律。1965年的《新加坡共和国宪法》对宪法统治的权威地位设置得尤为严密，该宪法不仅在第三条规定总统、副总统就职时必须宣誓遵守宪法，而且在其后多项条款中，分别申明总统、内阁、议会等政府机构在履职时必须“以遵从本宪法各项规定为条件”。“制定宪法并在宪法文本中设定宪法的统治权威，形式上是政治权威对宪法权威的妥协，实质上体现了政治权威对民主的有限认可和吸纳，其目的在于借助该技巧性设置以强化其威权统治的合法性，也是对民意的低度迎合。在民主成为全球浪潮的背景下，拒斥民主显然是不明智的。”{3}（P64）

　　从法治进程的结果来看，在现代化过程中，东亚各国的法治演进并像没有英美等西方国家那样，致力于对国家权力的分割与限制，建立以控制公权力为核心的法律体系和宪政机制。相反，东亚国家的法治发展致力于强化国家权力，以维持一个稳定的社会秩序为前提条件。为此，新权威主义政治盛行之下的东亚国家法治呈现出国家主义法治的症状：通过法律移植而建构的“现代性”国家秩序，基于加强社会控制、保证权威合法性、实现“经济赶超”的努力以及权力本身的扩张性等，使得法律体系的建构带有严重的工具主义和实用主义倾向，“立法和执法相互脱节而导致的执法不严、法律工具主义等观念与制度是东亚社会的一个通病”。{4}（P42）所以，东亚国家宪法的制定不是出于社会整合与社会发展的内在需要，而主要是作为政治独立和政治现代化的一个象征而存在，其形成也主要是通过外源性移植，而不是内发的、原生的。在新权威主义行政主导的东亚国家，宪法规定的公民权利和自由以及公权力行使的法律程序规则，如果成为统治者权力实施的障碍，很容易在经济发展和社会稳定的借口之下被虚置、被规避或被政治规则僭越、突破，相对弱小的立法机关和司法机关更多的只是作为现代化的象征符号起着政治修饰的作用。因此宪法和法治的命运从一开始就起伏波折，“有宪法无宪政”成为一种流行的现象。“宪法并没有成为国家认同和政治合法性的唯一象征，也没有真正用来保障社会的自主空间和公民的自由权利（尤其是政治权利），更不能对政治权威构成实质性的制约。在新权威主义国家，宪法仅存在于规范之中，而没有践行于政治与社会实践。”{3}（P64）

　　以东亚政治最为成功的新加坡为例。新加坡的法律体系相对比较完备，政治治理的法治化程度是亚洲乃至世界上最为优秀的典范之一。新加坡的宪法文本也是尽善尽美，但宪法的权威始终仅止于形式规范，而没有演绎至政治实践层面并支配政治实践。新加坡政治的突出特点是行政权无限膨胀，甚至凌驾于司法和立法权之上，造成立法权形同虚设，司法权缺乏独立性。对于行政决定，司法审查不可能实行，即使实行也不可能成功：首先，法官直接由执政的人民行动党控制；其次，在少数准许上诉的案件中，政府能够决定由什么法官参加案件审理，在必要时甚至可以改变宪法和有关审判的法律；有些行政法律规范，如维持宗教和谐法，甚至明确包含了将司法审查排除在外的条款。{5}（P137）在公民权利方面，个人私生活领域的自由权利受到政府的严格保护，然而，一旦涉及公共生活领域，尤其是涉及公民对政治生活的参与问题，其情景则迥然相异。以政府选举为例，新加坡是一个在多党民主体制外壳下成功保持一党独大的权威主义国家。一方面，这个国家的政治体制具有多党制民主政治的一般特征：新加坡有定期举行的一人一票的全国公开大选，有合法存在的反对党，反对党可以独立宣布自己的政纲以争取选民支持，议会中的多数党有权组成政府施政，等等。另一方面，执政的人民行动党牢牢控制了选举委员会、高等法院、传媒与国家财政拨款机构，通过这些机构来影响选民投票的方向。执政党甚至有时通过对法院的控制来制裁反对党。在1997年大选中，一位反对党候选人被法院以诽谤罪判决赔偿总理“形象损害费”260万美元，以致该人不得不逃离新加坡。在2001年的选战中，一位民主党候选人路遇总理吴作栋，这位反对党人士当面厉声质问吴总理，要求他回答借给印尼苏哈托的一百七十亿新元的下落。由于出语不逊，执政党声言要以诽谤罪控告他，这位人士此后作了三次公开道歉，单在报章按对方律师的要求出整版的道歉声明，就花费数万元。这一事态全程呈现在电视观众面前，确实起到“杀一儆百”示警的效果。这可以说是新加坡大选文化中的典型的例子。一位评论家曾这样批评说：“在新加坡，通过法律程序迫使一些批评者破产，从而使他们退出政坛，使用诽谤罪起诉来搞倒政敌，是新加坡政界高层惯用的方式。”{6}（P67）二、立宪政体与新权威主义的民主转型

　　新权威主义政治虽然具有一定的合理性，但它仅仅是第三世界后发展国家在早期现代化的特定历史阶段的一种特殊政治形态，是现代化过渡时期的暂时现象。在低度政治参与的条件下，新权威主义政体的政治稳定，在很大程度上是以对大众传媒、集会、结社等公共领域的控制，以及执政党对各级政权、选举过程的有效掌控来实现的。从发展社会学的角度看，这种低参与度的体制有助于抑制过度政治参与膨胀，保证改革启动期所需要的政治稳定，然而却也无法避免权力配置封闭性所造成的政治腐败和权力失范。新权威主义政体无疑对这些内生性矛盾缺乏自我调节能力。社会结构深层次矛盾如果持续积累，就会极大削弱大众对社会体制的政治认同，从而造成转型时期的政治合法性危机。所以，虽然新权威主义政治确立了现代政党体制和技术官僚制度，但其实质在于始终不放弃利益集团对国家的独占形式，并充分运用国家的暴力潜能来维持少数人统治的特殊地位。政府主导、国家深度介入经济过程的发展模式在推动经济快速增长的同时，在缺乏有效监督机制的情况下，也助长了少数权贵、财阀势力集团的形成，大规模、弥漫性的寻租行为几乎到处可见。譬如韩国前总统卢泰愚执政期间，共收取多达2359亿韩元（约合3亿美元）的贿赂，青瓦台总统府成了政界与财阀进行钱权交易的场所；同时期印度尼西亚的苏哈托政权则被称为世界上最大的贪污集团，其家族垄断了国家经济命脉，掌控着包括金融、贸易、投资、税收在内的众多经济大权，权力高层腐败严重。这些积重难返的政治弊端提供了东亚政治转型的动力机制。但更为重要是，经济的高速发展导致社会的持续分化，作为民主化中坚力量的中产阶级不断壮大，公众的民主意识、权利意识增强，削弱了国家对社会的控制，打开了新权威主义政治的缺口，逐渐改变着原有的政治生态。所以亨廷顿才断言，“从长远的观点看，经济发展将为民主政权创造基础。从短期看，迅速的经济增长和经济危机会瓦解权威政权。”{7}（P82）当民主逐渐成为全社会大多数成员所追求的政治目标，曾经柔化了的权威政治体制不能再作为民主的替代品时，政治转型的趋势就是不可逆转的了。

　　20世纪80年代以来，全世界范围内掀起一股宪法改革的浪潮。菲律宾、台湾地区、韩国、泰国等许多东亚权威政治体制也先后步入了转型期，不同程度地开始了政治民主化的进程，形成了一股民主化潮流，并且成为世界民主化第三次浪潮的重要组成部分。这一政治转型主要表现为三个方面：第一，“政治体制的制度化程度不断提高，强人统治色彩日渐淡化，政治权威的基础逐步回归宪法规范，政府更迭、政治运作愈加注重法治，军人政权纷纷向文人政权转变，军队在政治生活中的影响越来越弱。”{8}譬如1986年菲律宾重建了文人政权；泰国1992年“五月风暴”后，建立了新一届文人政府；1992年金泳三当选为韩国总统，标志着军人政权的结束。第二，从一党制逐步走向政党竞争性选举。譬如我国台湾地区在20世纪80年代中期开放党禁，逐步完成了向政党竞争制的转变；韩国的金泳三、金大中都是以反对党身份当选为总统。第三，“伴随制度化参与渠道的建立和扩大以及政治文化的发展，政治参与的广度和深度加大，个人自由、个人权利观念增强，立法系统的发展削弱了行政系统的主导地位，议会日益成为社会各种利益及其代表讨价还价的场所。”{8}虽然这一转型步履蹒跚，但多元民主体制的雏形已初步或大体上确立。

　　东亚政治转型的一个重要特征是通过修宪或立宪的方式来实现政治改革，这种思路实际上反映了社会理性力量的增长。从法治发展的角度看，在上世纪80年代全球民主化浪潮中，东亚国家宪政改革的特色表现为，司法尤其是法院的司法审查功能得到了普遍强化，东亚各国和地区大都在一定程度上通过修改宪法、建立宪法法院、强化司法审查制度、平衡立法机构权力等措施，加强了对行政权力的制约，使政治结构由行政集权向分权制衡体制方向发展，许多国家从传统行政主导的国家变成了由专门法院制约的宪法至上国家。譬如韩国、泰国、菲律宾等国家，都是通过改宪、制宪比较顺利地实现了一轮乃至多轮的和平移交政权，逐步确立了新的多党制反复游戏规则，民主主义的政治框架虽然还不很完善，但却正在逐步走向稳定和成熟。“亚洲各国的经验表明，把违法的权力之争转变成依法的程序之争，把一纸空文的宪法转变成名实相副的宪法，是民主化得以成功的关键。”{9}（P12）

　　以韩国为例。第六共和国（1987年至今）为了引进更加民主的政治程序，对司法审查制度作了根本改革，1987宪法恢复了1960年设置的宪法法院。1988年后宪法法院的运转成为韩国宪政史上最引人注目的政治革新，它所起的作用影响相当深远，直接为金泳三文人政权的更迭作出了贡献；同时更重要的是，它改变了公众对宪法、法律以及总体上对法治的态度。宪法法院的一个重要改进是允许有关各方在普通法院拒绝其审查请求时，直接向宪法法院提出请求。宪法法院的审查重点是立法是否合宪和宪法请求书。迄今为止，宪法法院发挥了相当积极的作用，裁定了许多重要的法律违宪。自从1988年9月重新设立宪法法院至1999年9月，宪法法院共受理了4658件诉案，其中，对2088件作出了判决，在审查中驳回了2305件案件。在所受理的有关立法是否合宪的案件中，宪法法院裁决了708件，其中264条法律被裁定完全或部分违宪，大约37％的裁决导致了立法的无效或部分修改。这一数字象征性地表明了司法审查完全独立于政治权力。{10}（P22）因其积极的作用，宪法法院已极大改变了公众和官员对宪法和政府权力的态度。政府权力终于按宪法的标准受到审查。宪法法院的积极作用意味着宪政的发展，就宪法问题的积极讨论已给公共领域输入了新鲜血液。过去，独裁政治和缺乏宪法裁决使宪法规范仅限于教条，而今，宪法裁决已成为法律最重要的来源之一。而这种复杂的转变过程有两个步骤至关重要：“第一，在朴正熙被暗杀后建立的全斗焕政权为了获得合法性而作出让步，规定了较短的总统任期以及通过改宪延长任期的决议不得适用于在职总统本人。后者是一项完全程序性的规定，与著名的平分蛋糕一一让切割蛋糕的人最后领取蛋糕以免出现分配不均—的设例很相似，即宪法承认总统有权根据政治需要按照一定程序改变任期规定，但他本人却无法从中直接获得个人利益。其结果，宪法的效力得到加强，韩国在1987年第一次实现了政权的和平转移。第二，经过各种曲折之后在1987年改宪建立了独立的宪法法院，重点审查和处理法律条文内容是否违宪的问题，以防止执政党利用多数席位推行议会专制，歪曲法治主义。”{9}（P12）正是由于司法审查制度真正发挥了积极作用，宪法才在实际上具备了最高效力，政治生态开始发生深刻变化。

　　再如印度尼西亚。尽管1954年的印尼宪法规定了司法独立原则，但是没有民主政治的保障，司法制度只能是政治统治的工具，必须服从苏哈托政府的改革目的。由于司法依附于腐败的政治，导致司法本身的腐败。1998年亚洲金融危机苏哈托政府垮台之后，印尼大选开始了新的宪政设计，并于2001年对宪法进行了修改，宪法修改过程中形成的共识是建立独立的法院来保护公民权利和实现政治民主。{11}（P304）为了保证司法权独立于政治系统，2000年印尼在普通法院系统中设立了特别法庭—宪法法院和人权专门法庭（Adhoc Human Rights Courts），宪法法院的裁决涉及解决政府部门之间的分歧、政党的解散、选举争议和弹劾总统的程序等。同一时期，泰国也以立宪的方式开启了民主化的进程。炳（Prem Tinsulanonda）将军在连任两届总理之后急流勇退，泰国过渡到了文人政权，并于1997年制定了新宪法，在普通法院系统之外建立了独立的宪法审判委员会和行政法院双重结构的司法审查体系，其目的是限制政府的权力，以此来解决历史上持续不断的军事政变难题（1932年以来泰国大约经历了19次政变，有16部宪法）。{12}（P29）在这部学者们广泛参与制定的新宪法中，试图通过法院来稳定维持宪政秩序，宪法同时规定了极其严格的法官遴选程序，对法律采取事先审查和事后审查相结合的司法审查方式。

　　需要指出的一点是，上述东亚各国宪政改革的过程也并非一帆风顺。虽然一部分权威政体的政治精英迫于压力而主动采取了变革措施，如新加坡、我国台湾地区，亨廷顿把民主化的这种特征归纳为“妥协、选举和非暴力”。{7}（P203）但多数国家的政治转型却是伴随着群众运动和流血冲突。例如，韩国民主改革之前的全斗焕时期，为争取民主斗争的“光州惨案”、“六月抗争”运动付出了上千人伤亡和巨额财产损失的代价；而1987年宪法的制定也得益于不断高涨的民众抗议活动：在1987年6月10日至26日的半个月间，韩国各地共爆发2145次示威，参加人数达830多万。在群众运动不断高涨和权威统治内外交困的背景下，执政的民主党代表委员卢泰愚不得已在1987年6月29日发表了著名的八点民主化宣言，继而于10月27日，全民投票通过了《大韩民国宪法》，由此才开启了韩国政治转型之路。三、结语进入二十一世纪以后，东亚各国的新权威主义政体作为政治转型的突出现象，已经结合了各个国家的文化与历史、传统与现代、法律与政治等诸多因素，它作为从社会历史的重负中释放出来的新生力量，已经深深地渗透到东亚各国的政治结构之中。虽然今天东亚各国仍然以不同的形式面临民主的挑战，但对新权威主义的反思，“已经不仅仅限于肯定这种政治体制在经济发展中扮演了如何重要的角色，而是应该从新权威主义确立的多元政治格局中去体认民主政治的未来。”{13}我们欣赏李光耀、马哈迪尔等政治领袖弘扬的亚洲价值，实际上，作为儒家文化圈的代表，东亚国家的发展已经证明同情、分配正义、责任意识、礼教、热心公益、人际关怀、群体取向等亚洲价值也是现代化演进的一个方向，近代西方并不是世界取得有意义进步的唯一舞台，“现代化过程本身一直受到扎根于古老传统的多样文化形态的制约，”{14}多元的现代文明可以在一个一体化程度更高的世界上共存。因此，政治制度的演进必须与经济、历史、文化等多种因素有机契合，才能具有鲜活的生命力。




【作者简介】
李炳烁，单位为江苏大学法学院。


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