“国有企业”是否构成“公共机构”？——“美国对华反倾销和反补贴调查案”上诉机构观点质疑

【出处】本网首发
【摘要】关于如何解释“公共机构”含义的问题，是中国在WTO争端解决机制下指控美国对华反补贴措施违反《SCM协定》时提出的首要论点。专家组否决了中国的观点（“公共机构是被赋予政府权限并履行政府职能的机构”）并支持了美国的立场（“公共机构是由政府控制的机构”）。上诉机构否决了专家组的解释并从结论上支持了中国的观点。通过考察上诉机构的法律解释过程，本文认为其关于集合概念“政府”的解释以及所援引的上下文的依据均存在严重的硬伤甚至错误，其分析过程以及所得出的结论是很难经得起推敲或成立的。本文提出了赞成专家组解释的理由，并在结论中指出，只要按照《维也纳条约法公约》规定的解释国际法的习惯规则来解释《SCM协定》第1条规定的“公共机构”的含义，推翻“公共机构政府控制论”是几乎不可能的。
【关键词】补贴定义；公共机构；政府职能；国有企业；企业所有权
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、问题

　　针对美国商务部（以下简称商务部）发起的对华反补贴调查[1]中的补贴认定问题，中国首次在WTO争端解决机制框架下提出了全面指控，这就是“美国对华反倾销和反补贴调查案”。[2]其中，关于《SCM协定》第1条规定的“公共机构”的含义是什么以及“国有企业”是否构成“公共机构”等论点，是整个案件审理的首要问题。对此，就结论而言，专家组和上诉机构走向了对立或反面。

　　专家组认为“公共机构”是“由政府控制的机构”（entity controlled by a government），简称“公共机构政府控制论”。根据这样的解释将会推理出“国有企业”构成“公共机构” 的判断（或简称“国有企业公共机构论”），因为作为“美国对华反倾销和反补贴调查案”的事实背景，国家或政府掌握国有企业的所有权是不争的事实，只要掌握企业所有权，所有者将是控制企业的最终意思决定者。[3]因此，在讨论本文提出的问题时，对企业所有权和控制不存在区分的意义，换言之，“公共机构政府控制论”和“公共机构所有权论”是相同的。商务部在对华反补贴调查中虽然给受调查企业提供了提出反驳的权利或机会，以说明“国有企业”未受政府控制的情况，但这一做法基本上是空头支票，因为实际上这一反论是很难成功的。

　　与此相反，上诉机构否定了专家组的解释并认为“公共机构”是“被赋予政府职能并履行政府权限的机构”（entities vested with government authority and performing governmental functions），简称“公共机构政府职能论”或“国有企业非公共机构论”。根据这一解释，只有证明某种实体在履行政府职能的情况下才能认定其为“公共机构”，因此只依据“国有企业”的所有权形态将很难判断其是否构成“公共机构”的问题。一般来讲，国有企业不是执行政府职能的机构，其结果，当然不能构成“公共机构”，也就不被列入补贴提供者的范围。那么到底谁的论证和分析能够经得起推敲并具有说服力呢？答案当然取决于有关“公共机构”的正确解释问题。

　　如果在法律上“公共机构政府控制论”是正确的，那么商务部的认定就符合《SCM协定》规定的国际法义务，与此相反，如果“公共机构政府控制论”是错误的，而“公共机构政府职能论”是正确的，那么商务部就违背了协定义务，相反中国的指控就能站得住脚。与此同时，专家组的结论是错误的，而上诉机构的结论是正确的。

　　这场论战及其结论的是非将取决于“公共机构”的正确解释问题。上诉机构的解释不是金科玉律，更不能将其予以绝对化，学术上需要经过一番客观、独立的分析之后再得出答案或结论，其可靠性或说服力依赖于论证和分析的扎实程度。本文讨论上诉机构的法律解释过程，最终尝试提出不赞同“公共机构政府职能论”并赞同“公共机构政府控制论”的理由，也就是本文的立场和结论。[4]

　　二、补贴定义的法律功能与争论的焦点

　　1. 补贴定义的法律功能

　　“公共机构”是在补贴定义中出现的法律概念，其法律意义应该在补贴定义中来掌握。根据各国反补贴法规定的程序要件，反补贴调查机关的首要义务是针对补贴的存在做出举证，这一程序要求是与国际法的规定完全一致的。[5]调查机关在针对一项被指控的政府措施是否在提供补贴这一法律问题做出举证时，是在遵照其国内法（外贸法或关税法）规定的补贴定义来完成工作的，即国内法的解释和适用，这是其对国内法实体义务的履行。当然，从有关补贴存在与否的认定结论（体现在反补贴调查的初步裁定和最终裁定中）上来讲，任何人都无法保证负责调查的行政机关的法律解释和适用是正确的或合法的，如果受调查方质疑其法律解释和适用是不符合法律的，那么就要通过司法审查（在美国是指国际贸易法院和联邦上诉巡回法院的审理）来予以矫正并寻求救济。

　　作为国际法问题，关键的是要追究WTO进口成员调查机关的举证是否符合《SCM协定》第1条规定的补贴定义中体现的实体义务。针对一项反补贴调查措施，出口国政府在利用WTO争端解决制度提出指控并寻求救济时，当然也要根据《SCM协定》的规定来展开反论，以澄清或说明对方是否违背了法律义务的问题。

　　作为实体义务，在有关反补贴调查的各项国际法义务中，补贴存在的证明是首要的而且是决定性的。《SCM协定》要求调查机关按照其规定的补贴定义来举证补贴的存在。补贴定义的法律功能在于约束或规范调查机关的举证行为，也就是说补贴定义的国际法意义在于防范主权国家在解释补贴的问题上采取主观态度或肆意行事，同时要求成员按照国际法规定的补贴定义来维护自己的利益。因此，补贴定义的含义到底是什么，对其如何做出解释的问题将决定法律适用以及调查结论的合法性。

　　在补贴定义的解释过程中，补贴提供主体的确认是首要的问题。在有关补贴存在的举证过程中，如果连提供主体都不符合法律规定，那么剩下的论证（例如“财政资助” 和“利益”存在的判断）将会失去意义。通常来讲，“政府”是当然的补贴提供主体（自由贸易体制的核心任务就是针对政府管理或影响贸易的措施作出规范和约束，政府提供的补贴是扭曲贸易的重要措施之一），估计不会有人争论这一问题，当然这一点不能成为忽略其存在的理由。但是，在《SCM协定》规定的补贴定义中，并没有把主体限定于“政府”一个概念，与“政府”并列的是“公共机构”这一用语。[6]如上所述，关于什么是“政府”，对其如何进行解释等问题，虽然作为法律要件是非常重要的，但其不会造成很大的困难，如此常识性的问题即使引起争论也容易解决。与此相比，关于“公共机构”含义的解释则是棘手的问题，作为补贴提供主体其到底在指什么呢？究竟对其作何解释呢？什么样的因素将构成判断“公共机构”的法律要件呢？“国有企业”是否被包括其中呢？关于这些疑问，在针对《SCM协定》第1条的规定做出一番分析和解释后得到的回答或许更具说服力。

　　2. “公共机构政府职能论”与“公共机构政府控制论”

　　根据上诉机构的解释（与中国的立场基本一致），“公共机构”是被赋予或履行政府职能和权限的机构，根据这一解释来判断，“国有企业”除非在承担或履行政府职能或权限，否则是不会构成“公共机构”的，其结果“国有企业”（不是履行政府职能的机构）在反补贴调查中也就被排除于补贴提供主体的范围之外（“国有企业非公共机构论”）。相反，根据专家组的观点（与美国的立场基本一致），“公共机构”是指被政府所有（或控制）的机构，如此解释的结果是“国有企业”被纳入“公共机构”的范围并形成补贴提供主体（“国有企业公共机构论”）。

　　上述两种观点或结论的对立并不能显示出问题或争论的焦点所在，解决这一分歧的钥匙在于解释“公共机构”时所展开的具体论证内容。上诉机构在解释“公共机构”的含义时提出“公共机构政府职能论”的核心依据有两点：一是《SCM协定》第1条规定的集合概念“政府”决定了“公共机构”的性质（被赋予并履行政府管理权限）；二是为论证这一解释的正确性其所援引的上下文的依据的可信赖性，如果这些论证经不起推敲，那么上诉机构的解释及其所得出的结论自然就会失去说服力或站不脚。本文质疑在“美国对华反倾销和反补贴调查案”中上诉机构所做的法律解释过程以及所得出的结论的可靠性，认为有必要进行一番审视或考察以澄清一些重要的法律问题。

　　3. 法律争端的事实基础

　　决定本案的事实方面很清楚，几乎不存在争议。中国的国有工业企业或国有商业银行向受反补贴调查的企业销售了生产资料或提供了贷款，针对这一事实中国没有提出异议。商务部以“国有企业”构成“公共机构”为理由做出了国有企业提供的生产资料和贷款构成“财政资助”的认定。在认定补贴存在时，电力、石油、钢材、木材以及贷款或土地使用权的提供等都属于《SCM协定》所规定的“财政资助”范畴的措施，这些是补贴提供主体得到确认之后加以证实的事实，关于这些问题即使存在争论也不影响有关提供主体性质的解释。

　　三、补贴的定义与提供主体

　　1.补贴的定义与提供主体

　　决定“公共机构”含义或性质的法律依据是规定补贴定义的《SCM协定》第1条1.1(a)1这一条款。[7]无论“公共机构政府控制论”还是“公共机构政府职能论”，在解释《SCM协定》第1条1.1时在尽显其诡辩家的才华。“公共机构”是在补贴定义中出现的概念。关于补贴定义，《SCM协定》做出了专门的规定，这就是第1条1.1。“公共机构”是补贴提供主体之一，决定其含义的法律条款是第1条1.1(a)1到“i.e. where:”为止的部分。第1条1.1的规定如下：

　　第一部分：总则

　　第1条 补贴的定义

　　1.1 就本协定而言，如出现下列情况应视为存在补贴：

　　(a)(1)在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构（本协定中称“政府”）提供的财政资助，即如果：

　　(i)涉及资金的直接转移（如赠款、贷款和投股）、潜在的资金的直接转移或涉及债务（如贷款担保）的政府做法；

　　(ii)政府放弃或未征收在其他情况下应征收的税收（如税收抵免之类的财政鼓励）注1；

　　注1：依照GATT 1994第16条（第16条的注释）和本协定附件1至附件3的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税，或在此类关税和国内税已被征收的情况下不超过已征收数量的退税，不得视为一种补贴。

　　(iii)政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物；

　　(iv)政府向一筹资机构付款，或委托或指示一私营机构履行以上（i）至（iii）列举的一种或多种通常应属于政府的职能，而且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别；或

　　(a)(2) 存在GATT 1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持；及

　　(b) 则因此而授予一项利益。

　　根据《SCM协定》第1条1.1的规定可归纳出补贴在理论上的定义。上诉机构做出的定义如下：“《SCM协定》第1条1.1规定，如果政府或任何公共机构提供了财政资助并由此授予了利益，就认为补贴存在。” [8]虽然这一定义本身不能解决“公共机构”的解释问题，但其在承认与“政府”并列的“公共机构”也是补贴的提供主体。

　　从逻辑上讲，“政府或任何公共机构所提供的财政资助”（"financial contribution by a government or any public body"）是在表述两个要件，即“提供主体”和“提供手段或措施”（“财政资助”），而且是前者决定后者。提供主体是单独的法律要件，将其与“财政资助”捆绑在一起来表述不是必须的，反而模糊了其独立意义。上诉机构没有将提供主体单独表述出来，说明其对补贴提供主体的认识是不够深刻的。尽管在解释《SCM协定》第1条关于补贴定义时，上诉机构没有充分注意到提供主体这一要件的独立性，但在法律上这一定义是正确的，因为虽然没有注意到其独立性，但并没有忽略其存在。

　　在上诉机构看来，补贴提供主体（“政府”或“公共机构”）是解释“财政资助”（提供主体所采取的措施）时需要附带解释的概念，这一点从如下一段话中得到证实。例如，“中国的主张关系到两个因素中的第一个，尤其是关系到将如何定义第1条1.1所规定的公机构的问题”。[9]这在说明如何定义“公共机构”是属于两个要件中的第一个要件（“财政资助”）的问题。

　　上诉机构在表述有关补贴定义的整体框架时甚至完全忽略主体的存在。[10]例如看其如下解释：“关于《SCM协定》第1条1.1的框架，我们注意到法律规定提供了构成补贴的两个主要因素，主要是财政资助和利益” [11]根据上诉机构的解释，补贴主要是由两个因素或要件构成，即financial contribution 和 a benefit，很显然在这一解释里“政府”或“公共机构”这两个概念是没有被明确提出来，在此情况下，只有在解释“财政资助”时才会涉及到提供主体的问题。

　　在上诉机构关于《SCM协定》第1条1.1整体框架的解释中，“政府”或“公共机构”虽然没有被明确地单独提出来，但在解释“财政资助”时上诉机构没有忘记主体的存在。例如其如下解释：“关于第一个要素，《CM协定》1条1.1规定并明确了构成财政资助的政府性行为（the governmental conduct）。[12]根据上诉机构的解释，不仅“政府”和“公共机构”没有单独出现，而且两者被合在一起表述为the governmental，而且是在修饰动词conduct（是指“财政资助”）。实际上决定the governmental 这一形容词的是表述主体的a government or any public body，但上诉机构用其在修饰conduct。换言之，上诉机构在解释“财政资助”时虽提到了governmental一词，但是“the governmental conduct that constitutes a financial contribution”这一表述在说明governmental 毕竟是修饰conduct这一动词的形容词。[13]governmental这一用语的含义是指“政府性”、“与政府有关”或指“政府机构”的“政府”，但在上诉机构看来是在概括“政府”和“公共机构”两者，不然其不会做出the governmental conduct that constitutes a financial contribution这样的解释。

　　从法律规定上可以看出，补贴提供主体不限于“a government”还包括“any public body”，问题也就出在这里。既然法律明确规定除政府之外存在“公共机构”，那么将两者用governmental来概括是否符合法律规定的本意呢？上诉机构用governmental 来表述“政府”和“any public body”的真正意图是什么呢？

　　如上说述，“governmental”的含义是指“政府性”、“与政府有关”或指“政府机构”的“政府”。《SCM协定》第1条1.1的规定中“政府”或“公共机构”是用referred to in this Agreement as “government”来概括的，而不是“governmental”这一形容词。根据上诉机构的解释the governmental conduct that constitutes a financial contribution来判断，“governmental”也在表述“公共机构”具有“政府性”，不然，这一解释是说不通的。如果这是上诉机构的潜意识，哪可能影响了其以后的解释。如果这是做一番分析后得出的结果，那就不应该在展开分析之前就得出结论性解释。如果“governmental”的含义只限于逻辑学意义，那就问题不大。

　　2. 补贴提供主体与“私营机构”

　　那么上诉机构为什么用governmental来概括狭义“政府”和“公共机构”呢？如上所述，有关补贴提供主体，法律规定的是“政府”或“公共机构”两者，但上诉机构在用governmental在概括两者。这一做法在提示两层含义，一是对补贴提供主体独立性的模糊化（the governmental conduct），同时暗含“公共机构”也具有政府性（governmental）。接着With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit Regarding the first element, Article 1.1(a)(1) defines and identifies the governmental conduct that constitutes a financial contribution这段话，上诉机构解释指出：“构成主体的两个主要部分是有区别的，即《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的具有政府性的政府或任何公共机构和第1条1.1(a)(1)(iv)第二句所规定的私营机构。”[14]

　　根据这段解释可以证实，在上诉机构看来，补贴提供主体不仅限于具有governmental 性质的“政府”和“公共机构”，还包括在性质上截然不同的“私营机构”。 很显然，上诉机构所用的governmental entity一词具有与“私营机构”形成对照的含义。

　　如上所述，上诉机构将“私营机构”也纳入了补贴提供主体的范围，其做出这一解释的意图是什么呢？我们看上诉机构的如下解释：“如果主体具有政府性（《SCM协定》第1条1.1(a)(1)意义上的），那么如果其行为属于(i)至(iii) 和(iv)第一句所列举的范围，就可以认为存在财政资助。”[15]

　　根据上诉机构的解释，当补贴提供主体是governmental entity的情况下，如果其行为属于法律规定所列举的“财政资助”的范围（穷尽式列举的四项内容）就能认定“财政资助”的存在。与此相反，当主体是“私营机构”时情况就不同了。请看上诉机构的如下解释：“但是，当主体是私营机构时其行为属于(i)?(iii)，并且只有在政府和行为之间存在因果关系，即行为（或措施）是受政府的指示或委托的情况下，才能证明财政资助的存在。”[16] 以及“在此情况下，不能只根据“私营机构”的行为属于第1条1.1 (a)(1) (i)-(iii)中的哪一项内容来认定“财政资助”的存在，而是还要追加证明“私营机构”的行为是受政府“指示”或“委托”的结果，也就是“私营机构”的特殊行为与“政府”之间存在肯定的因果关系。”[17]

　　综上所述，与补贴提供主体是governmental entity的情况相反，在认定“私营机构”的行为是否构成“财政资助”时，需要证明来自governmental entity的“委托”或“指示”（entrustment or direction）。在解释补贴提供主体的范围时，上诉机构虽然提出了除governmental entity以外也包含“私营机构”的观点，但并没有以此为依据来解释“公共机构”的含义。但上诉机构解释认为，This appeal raises the question of the correct interpretation of the term"public body"[18]，即两种补贴提供主体的存在为其解释“公共机构”的含义提供了重要线索。为什么从“私营机构”与“政府”和“公共机构”的并列（是上诉机构的解释）中，引申出“公共机构”含义的解释问题呢？接下来继续分析上诉机构的解释。

　　四、“公共机构”的解释

　　1．“公共机构”的词典含义

　　那么“公共机构”的含义到底是什么呢？先看上诉机构对词典含义的援引。词典含义虽然不是决定法律解释是否正确的唯一尺度，但能够提供基本的出发点。根据上诉机构的确认，“公共机构”的词典含义中不存在合成词“公共机构”这一概念，词典是在分别表述“公共”和“机构”的含义。尤其是关于“公共”的含义，上诉机构所确认的词典上的含义并没有为“公共机构政府职能论”提供根据。[19]实际上对“机构”一词含义的确认不是重要的，“机构”毕竟是由“公共”修饰的名词，“公共”是决定“公共机构”性质的核心用语，因此，从“机构”的含义中不能引申出“公共机构”的含义，后者不能决定前者。上诉机构的解释是：The word "body" in the sense of an aggregate of individuals is defined as "an artificial person created by legal authority; a corporation; an officially constituted organization, an assembly, an institution, a society."[20]这一解释是正确的，从这里可以看出“机构”一词的词典含义并不为解释“公共机构”提供依据。

　　关于“公共机构”这一合成词的含义，上诉机构解释指出其可表述不同的概念并将会涵盖各种机构。其如下解释：“作为合成词的公共机构将会包括数个不同的概念，这将取决于不同的定义性成分的组合。这样词典定义提示公共机构一词具有更加广泛的潜在含义，其涵盖各种机构，包括履行政府权限的机构和从属于社会或国家的机构。”[21]

　　根据上诉机构的解释，“公共机构”将包括entities that are vested with or exercise governmental authority，从这里可以看出，entities后面的 that are vested with or exercise governmental authority明显在表述“机构”的性质，这段有关机构的含义不是从“机构”或“公共”这两个用语中能够引申出来的，而是上诉机构的主管解释。按照逻辑，只有“公共”一词中含有该意义才能如此表述“公共机构”。但是与上诉机构本身所确认的公共一词作比较，从中找不到vested with or exercise governmental authority这样的表述。在此再次援引上诉机构对“公共”一词词典含义的确认："of or pertaining to the people as a whole; belonging to, affecting or concerning the community or nation", as "carried out or made by or on behalf of the community as a whole", or as "authorized by or representing the community"，很显然，“公共”的本质意义在于国家或社会利益，而不是私人利益，关于是否履行政府职能，严格来讲与“公共”无关，很明显，上诉机构的解释带有主观色彩并有些牵强。

　　如上所述，关于“公共机构”是否含有“履行政府权限”的含义，从词典上是找不到答案的。就算“公共机构”含有履行政府权限的含义，其也不等同于“履行政府权限的机构”。再则，法律规定在用“任何”在修饰“公共机构”，在解释“公共机构”的含义时，不应该忽略这一点。“公共机构”的词典含义应该为《SCM协定》第1条规定的“公共机构”的含义提供客观的基础。即其是为国家和社会的公共利益而存在的实体，这一点是客观的。

　　总而言之，词典含义对确定“公共机构”的性质来讲虽然不是决定性的，但在提供重要的客观基础，即公共性和社会性。合成词“公共机构”含义的重点在“公共”一词而不是“机构”，该用语包含“公共利益”，但是否包括“政府职能或权限”是一个疑问，其对“公共机构”含义的确定不产生决定性的作用，法律规定才是决定法律用语含义的核心根据。

　　2.集合概念government的含义

　　那么对解释《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的“公共机构”的含义来讲，集合概念“政府”所具有的作用是什么呢？在此重新确认协定原文如下：“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: ... … ”。 在第1条1.1(a)(1)中，“公共机构”出现了一次，与该用语并列的“政府”（government）出现了两次，即分别在a government or any public body和eferred to in this Agreement as "government"两段规定中。关于在《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的括号中的“政府”的意义，上诉机构解释如下：second, "government" appears within a parenthetical phrase specifying that, for purposes of the SCM Agreement, this word refers collectively to "a government or any public body". [22]

　　关于括号中的referred to in this Agreement as "government"，上诉机构解释认为"government" appears within a parenthetical phrase specifying that, for purposes of the SCM Agreement, this word refers collectively to "a government or any public body"。法律规定是“in this Agreement”，上诉机构认为是“for purposes of the SCM Agreement”。比起“in this Agreement”（文字意义浓重）“for purposes of the SCM Agreement”在明确提示法律适用问题。将法律原文中规定的“referred to”上诉机构则认为是“refers collectively to”，如果仅限于逻辑意义，这样的解释并没有问题。

　　那么“政府”概念在括号（referred to in this Agreement as "government"）中的出现，是不是与“公共机构”的性质有关呢？这是决定有关“公共机构”争论的根本性问题。从逻辑上讲，括号内的政府是包括“公共机构”和“狭义政府”两者的大概念或集合概念，这是非常清楚的，但是其意义是否超过逻辑意义而带有法律解释的色彩，这是需要慎重考虑的问题。

　　上诉机构对两个“政府”概念的解释如下：“对两次使用的政府用语之间进行区别，在解释上是必要的，我们认为，第一次使用的政府是指狭义的政府，第二次使用的政府是指集合概念政府。”[23]根据上诉机构的这一解释可以判断，对其分析和解释（最终得出“公共机构政府职能论”的结论）来讲，对两个“政府”概念的区分是非常重要的。问题是如此区分能否为解释“公共机构”的性质提供依据呢？如上所述，如果只考虑逻辑学或文字意义，这样的解释确实没有问题。尽管如此，上诉机构还没有做出集合概念“政府”是有关“公共机构”性质的决定性因素这样的结论。

　　关于集合概念“政府”的意义，专家组认为，括号中的referred to in this Agreement as "government"的功能只在于简化法律规定（merely a device to simplify the drafting），以免在整个协定中每当涉及到补贴提供主体时处处表述a government或public body，上诉机构则反对这一解释。[24]

　　如上所述，上诉机构在区别两个“政府”概念，即前者是狭义的政府（government in the narrow sense），后者则是作为集合概念的“政府”（collective term "government"），并认为后者的存在不限于逻辑学意义。如下所述，上诉机构这样解释的意图是，根据集合概念“政府”来说明“公共机构”带有“狭义政府”的性质。那么，作为集合概念的“政府”是否在说明或确认any public body的性质呢？即上诉机构所称的any public body只具备governmental的含义，才符合法律的规定呢？如果忠实于法律原文来解释，any public body中使用的any一词将包括任何“公共机构”，无论对其作何解释或分类都将被包括在这里的any public body中，any一词本身表明，对“公共机构”做限制性解释将违背法律规定的原意。那么，上诉机构做出集合概念“政府”决定“公共机构”的性质这一解释的依据是什么呢？这是最关键的问题。我们继续分析上诉机构所展开的解释。

　　3. “政府”和“私营机构”的并列问题

　　沿着上诉机构的分析过程追索下去，对其解释“公共机构”的含义来讲，发挥了决定性作用的法律依据是什么呢？这是最重要的问题。上诉机构是在对第1条1.1(a)(1)的整体框架做出解释之后展开其分析的。上诉机构解释如下：“我们注意到，《SCM协定》第1条1.1(a)(1)是在集合概念政府之下将狭义政府和公共机构规定在一起的。与此相反，第1条则在明确地将政府（包括公共机构）和私营机构这两个概念并列在了一起。”[25]

　　如上所述，如果只限于逻辑学意义，Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government"这一解释并没有问题。接下来上诉机构所说的 In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"[26]这段话则需要分析和推敲。

　　与上述上诉机构有关主体框架所做的解释（虽然指出除“政府性机构”以外还有“私营机构”，但没有说将两者并列起来）相比较，这段内容中存在的明显的区别就是其所使用的juxtaposes这一动词。根据第1条1.1(a)(1)的规定，在一个集合概念“政府”下并列了“狭义政府”和“公共机构”。但是，包括第1条1.1(a)(1)在内的第1条并没把包括“公共机构”在内的集合概念“政府”和“私营机构”并列在一起。第1条由1.1和1.2构成，第1条1.1由(a)和(b)构成。“私营机构”是出现在第1条1.1(a)中的概念，如果牵强说存在并列的规定也应该是第1条1.1(a) 而不是第1条，因为前者才是所谓并列问题出现的具体条款，第1条是包含第1条1.1(a)在内的更宽泛的规定。从上文（有关补贴提供主体范围的讨论）中可以看出，上诉机构是在解释第1条1.1(a)(1)包括两种主体（集合概念“政府”和“私营机构”）的问题，那么同样是主体的并列情况，怎么会出现一个与第1条1.1(a)相反的第1条里呢？

　　根据上诉机构的解释In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"来分析，从第1条1.1(a)中是找不到集合概念“政府”和“私营机构”的并列情况的，不然是没有必要从第1条中去寻找并列的情况。上诉机构是否察觉到了在第1条1.1(a)的框架内讨论并列（集合概念“政府”和“私营机构”）问题时可能会遇到的逻辑上的困难呢？这一解释所存在的问题何止是含糊和粗糙，毫无疑问是误判，希望这是上诉机构的笔误所造成的问题。

　　如上所述，上诉机构在已经注意到第1条1.1(a)的情况下，做出In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"的解释是明显的错误。如果干脆不提第1条1.1(a)那也就没有问题，别人会认为上诉机构就是在指第1条1.1(a)本身，因为其毕竟是被包括在第1条内的规定。换言之，即使要讨论集合概念“政府”和“私营机构”的并列情况，也只能局限在第1条1.1(a)的框架之内，怎么会出现一个“与此相反的第1条”（ In contrast, Article 1）中的并列呢？实事求是地讲，与第1条1.1(a)相比，第1条没有规定任何“相反”的东西，而是包括前者而已，两者的区别就是第1条包括除1.1(a)以外还要包括1.1(b)以及1.2的规定，后者的规定与解释“公共机构”没有直接关系。上诉机构对第1条整体框架（决定“公共机构”含义的核心条款）的误判，令人担心并质疑其接下来所做解释的正确性以及可靠性。

　　那么，第1条1.1(a)是否真的将“广义政府”和“私营机构”并列（juxtaposes）在一起了呢？我们还是重新观察一下该条款的规定：

　　1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:

　　(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: （省略前三项财政资助）

　　在此重新确认“私营机构”出现的条款如下：(iv) 政府向一筹资机构付款，或委托或指示一私营机构履行以上（i）至（iii）列举的一种或多种通常应属于政府的职能，而且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别。

　　第1条1.1 (a)(1)(iv)是"i.e.where:"下列举“财政资助”的第四项内容，"i.e. where:"表明其以下内容是对“财政资助”的穷尽式列举，被列举的四项内容是判断“财政资助”是否存在的根据。“私营机构”是出现在第1条(a)(1)所规定的穷尽式列举“财政资助”具体内容的第(iv)项中的概念，其重点是在说明“财政资助”而不是主体，这一点可以从“where”这一英文词汇的原意中得到确认，很明显“where”指的是场合或情况，而不是主体。

　　将补贴的提供主体（“政府”或“公共机构”）与其所提供的有关“财政资助”的规定中所出现的“私营机构”并列在一起，这是违背法律规定的上下文之间逻辑关系的做法。换言之，在特殊情况下的“财政资助”的情形中出现的“私营机构”怎么能够与提供“财政资助”的主体并列在一起呢？就算这两个概念在文字上或逻辑上被并列在一起了，但是其法律意义绝不是能够相提并论的事情。

　　上诉机构也承认“私营机构”只有在得到来自政府（暂时不考虑是否包括“公共机构”）的“指示”或“委托”的情况下才能成为提供“财政资助”的所谓的主体。例如其解释如下：“如果某实体具有第1条1.1(a)(1)规定的政府性，当其措施属于第(i)至(iii)或第(iv)项第一句的内容时，就认定财政资助的存在。但是，当某实体是私营机构而且在其行为属于第(i)至(iii)的情况下，只有在政府和行为之间存在因果关系，即此种行为被证明是受政府的指示或委托的情况下才能认定财政资助的存在。这样，第(iv)项第二句在要求政府和特定行为之间存在肯定性的论证，但政府性实体的情况则不同，只要其属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句的内容，其所有行为均构成财政资助。”[27]

　　根据上述内容可以得出如下证实，即上诉机构也在承认，在脱离政府的情况下单独的“私营机构”是不能成为补贴提供主体的，其必须得到来自政府的“指示”或“委托”，这是讨论“私营机构”是否提供“财政资助”问题的前提。试想，在补贴的提供等事关资源配置（资源的无偿配置关系到利益的得失等企业的生存问题）的重大问题上，一个不能享有意思决定权而被其他主体（政府）决定的机构怎么能够与决定其意思的主体（政府）并列在一起呢？没有政府的“指示”或“委托”，“私营机构”是一概不会给其他企业提供什么“财政资助”甚至“补贴”的。如果不是涉及到补贴的资源配置问题，私营机构的活动与政府的“指示”或“委托”是没有任何关系的，当然不是说“私营机构”不服从“政府”的任何管理。

　　关于这一点，从有关“私营机构”规定的法律意图中可以得到进一步确认。第1条1.1 (a)(1)(iv)第二句规定的意图在于防范政府通过利用“私营机构”提供补贴来逃避国际法的规范，实际上“私营机构”以补贴提供主体无关，其本来就不是提供主体。这一点从WTO的判例中也可以得到澄清或证实。

　　例如，“美国出口限制构成补贴案”专家组就指出：“第1条1.1(a)(i)第(iv)项的宗旨在于防止政府通过利用私营机构逃避该条第(i)至(iii)项的规定。”[28]

　　那么退一步讲，就算列举（集合概念“政府”和“私营机构”）是存在的，这样的做法在解释“公共机构”的含义时是否具有法律意义呢？我们继续考察上诉机构的解释。上诉机构解释如下：“我们认为，《SCM协定》第1条1.1(a)(1)将集合概念政府和私营机构并列在一起，与在集合概念之下连结狭义政府和公共机构的做法一样，在提示狭义政府和公共机构之间存在共性和关联性”[29]

　　根据上诉机构的解释，the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side也（as well as）与the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body"同样在提示（suggests）“狭义政府”和“公共机构”之间存在共性以及联系。关于后者在提示“狭义政府”和“公共机构”之间存在共性（例如两者都是提供主体，或均为公共利益而存在的实体等）的解释还可以理解，但是为什么集合概念“政府”和“私营机构”的并列也会说明“狭义政府”和“公共机构”之间存在的共性呢？即为什么the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side也能够提示certain commonalities in the meaning of the term "government" in the narrow sense and the term "public body" and a nexus between these two concepts呢？其根据到底是什么呢？反复查看上诉机构的所有论证内容，始终没有发现能够明确解明这一质疑的答案。

　　根据上述解释来判断，人们会认为上诉机构要以集合概念“政府”和“私营机构”的并列为根据来展开一番分析，说明为什么这种并列也会提示“狭义政府”和“公共机构”之间存在共性的问题。但遗憾的是上诉机构并没有继续分析集合概念“政府”和“私营机构”的并列问题，而还是根据the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body"[30]来分析“狭义政府”和“公共机构”之间存在的共性。也就是说虽然上诉机构提出了集合概念“政府”和“私营机构”的并列问题，但其确实没有论证清楚这一并列对“公共机构”含义的解释所具有的法律意义。尽管对上诉机构来讲，“狭义政府”和“公共机构”之间存在的共性是至关重要的，但是对论证这一问题来讲，集合概念“政府”和“私营机构”的并列到底发挥了多大的作用呢？令人质疑上诉机构本身对此问题的信心，不然，他不不应该回避这一问题而是详实地加以论证。

　　同样是对集合概念“政府”下的“政府”与“公共机构”的并列以及“公共机构”含义的分析，与上述分析相比上诉机构的解释显示出有些不同，即其提出了集合概念“政府”是包括“公共机构”“下位概念”在内的“上位概念”这一说法。例如，上诉机构解释指出：“第１条规定，在《SCM协定》中将政府或任何公共机构表述为政府，集合概念政府是上位概念，而其包括作为一个下位概念的任何公共机构。[31]

　　因为，括号中的“政府”是包括“狭义政府”和“公共机构”在内的上位概念或集合概念，“公共机构”当然是被包括其中的小概念或下位概念。笔者曾反复表示，若只考虑两者之间的逻辑关系，上诉机构的这一解释也确实没有什么问题。但是上诉机构的意图不限于只澄清两个概念之间的逻辑关系，其在解释“公共机构”的性质时，这一解释发挥了决定性的作用。例如，上诉机构的如下一段解释：“将两个概念规定在集合概念政府之下，这一做法提示在两者之间存在足够程度的共性和重复，因此，所涉实体的性质应该正确的被理解为具有政府性，此外，当实体的行为属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句的内容时，其构成《SCM协定》规定的财政资助。”[32]

　　这段内容表明了上诉机构的真实意图。上诉机构认为，在集合概念“政府”之下规定“公共机构”和狭义的“政府”这一做法在说明，两者之间在本质上（essential characteristics）存在足够的共性或重复，这样可以将“政府”和“公共机构”正确地理解成具有governmental性质的实体，结果就会得出“公共机构”是具有governmental性质的实体这一结论。分析到这里可以肯定的是，对上诉机构得出“公共机构”就是“具有政府性质的机构”这一结论来讲，发挥了决定性作用的法律依据是referred to in this Agreement as "government"（尽管这是a government or any public body的说明部分），这是上诉机构解释“政府”和“公共机构”具有governmental性质的唯一根据。政府具有governmental性质是不争的事实，关键的是如何给“公共机构”也带来governmental的性质，论证这一点是上诉机构的真正目的，但其确实没有说清楚依据到底是什么。

　　这里指的政府性（governmental）实际上是指“狭义政府”所具有的政府职能。可以说上诉机构是在否认“政府”和“公共机构”之间的差异，意即第1条所规定的“公共机构”只具备“狭义政府”的性质。试问，为什么在法律条款中两个概念的并列在提示其中存在的共性呢？按通常的逻辑来理解，若要强调两个概念的共性本来应该没有必要并列两者，只有注重其不同的性格时将两个概念予以并列才有意义，当然不是说同一性质的事物是不能并列在一起的。如果“公共机构”具备狭义政府的性质，那就没有必要对其作出单独规定，在解释狭义政府时完全可以解决这一问题。

　　作出上述解释之后，上诉机构开始追究“公共机构”享有“狭义政府”的什么样的政府性的问题。实际上提出这样的问题显得有些多余，因为“狭义政府”的性质不是有选择性的问题，而且也不具有争议。关于这一问题，上诉机构援引的词典含义也很清楚。例如，"continuous exercise of authority over subjects; authoritative direction or regulation and control”。[33]还有其他WTO案件的上诉机构对此所做的解释，即“the essence of government is that it enjoys the effective power to regulate, control, or supervise individuals, or otherwise restrain their conduct, through the exercise of lawful authority"。[34]从这里可以判断，狭义“政府”的性质集中体现在“行政权力”、“行政权限”、“管理”以及“控制”上，这些含义都如实体现了狭义“政府”的性质。

　　但上诉机构的意图不只在于解释或确认狭义政府的性质，其本意在于通过说明政府的性质来解释“公共机构”所具有的性质。上诉机构解释指出：“正如我们所做的确认，构成政府概念的这些因素在传递公共机构一词的含义。从这里得到的提示是，履行和被赋予政府职能，是政府和公共机构之间核心的共性。”[35]必须指出，政府概念的含义本身是不能决定公共机构含义的法律因素，上诉机构的这一解释的可靠性取决于“公共机构”是否具有政府性的问题，如果这一点得不到确立，只是确认政府性质是没有太大意义的。

　　上诉机构如此定义“公共机构”的结果，将其外延或涵盖范围缩小到了“被赋予政府职能并履行政府权限的机构”这一程度，可以说，从这里“公共机构”的本来面目完全消失了（脱离政府管理权限而为公共利益服务的机构或实体）。根据有关“公共机构”的客观事实和常识，“公共机构”的范围不应该被局限的如此狭窄，如果这是真实的，那么“公共机构”还有什么存在的意义呢？相信《SCM协定》的规定在尊重“公共机构”的客观事实而不是相反。就算协定有意将“公共机构”的含义限制在如此狭窄的范围之内，为证实这一点，只根据referred to in this Agreement as "government"（对“政府”或“任何公共机构”的概括性说明而已）中的government概念来确认“公共机构”含义的做法，实在有些牵强。

　　综上所述，上诉机构在得出“公共机构政府职能论”这一结论时，作为法律根据，在解释there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member（referred to in this Agreement as "government"）时，对括弧内说明性规定的解释严重过火甚至牵强附会。

　　5. 第1条1.1(a) (1)(iv)构成上下文的可行性

　　那么针对上诉机构做出的解释（“公共机构政府职能论”）来讲，除了referred to in this Agreement as "government"之外，《SCM协定》中还有哪些规定为其提供了根据呢？作为上下文，上诉机构将目光转向了第1条1.1(a) (1)(iv)。我们看看该条款在上诉机构所做的解释中所处的地位。上诉机构认为：“为进一步确认对公共机构的理解，即该实体必须与狭义政府共同具有的核心性质，我们考虑到第1条1.1(a) (1)第(iv)项在提供上下文的依据。如上所述，这一规定提供了私营机构概念。”[36]

　　上诉机构认为，为得出“公共机构”是具备狭义政府性质的机构这一结论，作为上下文该条款提供了很重要的根据，尤其是有关“私营机构”的规定。这里需要重新考察该条款及其目的。

　　Article 1.1(a)(1 (iv)原文如下：a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments.

　　需要注意的是a government makes payments to a funding mechanism是该条款的第一句，这是在指被限定性列举的“财政资助”之一，与“公共机构”的解释没有关系。接下来的第二句的内容是有关“财政资助”特殊情形的规定，即政府通过对“私营机构”的“指示”或“委托”来履行第1条1.1(a)(1)(i)至(iii)规定的“财政资助”的具体措施。

　　从法律条款的逻辑结构上讲，这一条款很难成为解释“公共机构”的上下文。其最大的理由就是该条款的目的在于防范政府通过“私营机构”提供补贴的规定。在第1条1.1(a) (1)(iv)中，除a government makes payments to a funding mechanism以外的规定不是穷尽式列举“财政资助”（与补贴提供主体无关）的具体内容，而是对其特殊情况所作的规定。如上所述，第1条1.1(a)(1)(iv)的核心目的是为防范政府通过“私营机构”将资源配置给其目标企业或产业。《SCM协定》关心的是政府利用其权力向个别企业配置资源，而且是违背市场条件的配置。该条款中出现的“政府”概念对“公共机构”性质的解释不具有意义。

　　接下来我们考察一下上诉机构所展开的逻辑。上诉机构解释如下：“我们还认为，因为第1条1.1(a)(1)(iv)所规定的政府概念是作为集合概念的政府，所以该规定包含政府和任何公共机构指示或委托私营机构去采取一项或多项(i)-(iii)项所列的职能或行为时所发生的财政资助。据此可以判断，第(iv)项在考虑公共机构可能会委托或指示私营机构采取第(i)-(iii)项所列的职能。”[37]

　　上诉机构认为第1条1.1(a)(1)(iv)中出现的“政府”概念是作为集合概念的政府，即广义的政府。做出这一解释的根据是什么呢？这是问题的根本所在。从逻辑上讲，如果这一判断不能够成立，其得出的结论（"entrust" or "direct" 、which would normally be vested in the government in no real sense、differs from practices normally followed by governments的援引）将会失去根据。纵观上诉机构的论证，最薄弱的就是支撑这一判断的根据，即referred to in this Agreement as "government"与第1条1.1(a) (1)(iv)规定的关系。

　　如上所述，根据上诉机构的解释，第1条1.1(a)(1)(iv)中出现的“政府”概念也必须包括狭义“政府”和“公共机构”。根据这一解释继续推导，就会得出“政府和公共机构委托和指示私营机构履行 (i)至(iii)的财政资助”这一结论。再往下推理就是，如果“公共机构”本身不具备狭义政府的性质（对个体的管理控制权），其哪里有可能“委托”或“指示”“私营机构”来履行自己（指示者）应该做的事情呢？因此，在上诉机构看来，“公共机构”的含义应该是具有狭义“政府”性质的机构（“公共机构政府职能论”），不然法律上是解释不通的。[38]如下解释更能说明上诉机构的意图。

　　上述机构解释如下：“指示的含义是指发出权威性命令、命令采取某种行动、命令、控制或管理一种行为。委托一词赋予某一主体完成任务的责任。”[39]上述机构接着解释指出：“指示是指一种情况，即政府针对私营机构实施其权限，包含某种程度的强制，委托是指政府针对私营机构施加责任的情况。这样，根据第(iv)项的规定，公共机构为实施其权限可以强制或命令私营机构，或管理私营机构的行为（指示），或对其赋予责任以完成某种任务（委托）。如我们所确认，为保证使公共机构能够针对私营机构行使其权限，公共机构本身必须具有这种权限，或实施控制和命令的能力。同样，为保证公共机构能够对私营机构赋予责任，其本身必须被赋予责任。如果公共机构本身都不具有相应的权限或责任，其是不可能对私营机构的行为实施有效的控制和管理或赋予某种责任的。这一规定提示，作为能够指示或委托私营机构的前提条件的权限和责任，就是指狭义政府和公共机构的共性。” [40]

　　总结这段解释得出的结论就是，如果“公共机构”连自己都没有被赋予政府“权限”，哪里还谈得上“指示”或“委托”“私营机构”呢？这是上诉机构根据作为上下文的第1条1.1(a)(1)(iv)中的"direction" 和"entrust"的含义从中推导出的“公共机构”的性质。

　　接下来上诉机构追究的是根据《SCM协定》的规定一个机构必须履行什么样的权限和责任才能称得上是“公共机构”的问题。[41]如上所述，上诉机构回答过“公共机构”具有的狭义政府所拥有的权限，即行政管理职能。具体到有关“财政资助”的判断标准，《SCM协定》规定的只有政府权限才能实施的内容只有一个，那就是征税权，其他都不需要政府权限本身，而且通常是适合国有企业这样的“公共机构”去完成的行为。专家组[42]和美国[43]的解释均采取了这一立场。当然，中国反对这一立场。[44]上诉机构是在反对美国和专家组的解释并在支持中国的立场。[45]

　　那么上诉机构不赞同专家组解释的依据是什么呢？上诉机构指出：“无论如何，我们认为，采取财政资助的具体手段是否更频繁地被公共或私营机构所使用这一问题，与《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的公共机构的构成因素没有任何关系也不允许做出任何推论。”[46]“与此相反，我们认为，第1条1.1(a)(1)(i) 和(iii)项规定的行为可以被政府或私营机构所采取，但是，(ii)项所规定的关于放弃或未征收在其他情况下应征收的税收的决定，明显构成本来就包括履行政府职能的行为。征税权，是国家主权功能不可或缺的部分。”[47]

　　根据上述解释，上诉机构推导出的结论如下：“这样，第1条1.1(a)(1)(i)和(iii)项的上下文，尤其是第(ii)项，支持某种实体被赋予政府责任或履行一些政府职能的主张。”[48]这段解释的意思是，征税权本来是政府所拥有的权限，第1条1.1(a)(1)(ii)在规定“公共机构”履行这一权限时，如果其没有被赋予政府权限，哪里谈得上征税权的放弃呢？看来上诉机构也在承认，比起贷款或货物和服务的提供，征税权原本上是政府的职能，既然从第1条1.1(a)(1)(i)至(iii)中只选择征税权是政府职能，那么可以推断贷款和货物和服务的提供不是通常的政府（狭义）行为。按照这一分析推理下去，就会得出“公共机构履行政府权限或职能（包括征税权）并指示或委托私营机构去放弃征税权”这样的解释结果。上诉机构在解释完“公共机构”必须具备政府性质这一问题之后接下来为解释“公共机构” 继续寻找上下文的依据，以强化其所得出的结论。分析到这里，需要考察的上诉机构的分析和推导过程仅剩最后一段。

　　上诉机构最后援引的上下文的根据如下：“上述解释使我们找到下另一个上下文的依据，其主要是指第(iv)段规定的“which would normally be vested in the government”。如我们所确认，该段表述中使用“normally”这一用语包括如下含义，即通常来讲，在相关成员的法律秩序中，什么样的措施将会被认为是属于政府行为的一部分。这一点在提示，在相关成员的法律秩序中，一种职能或行为是否通常被分类为具有政府性这一事实，也许与决定某一特定实体是否构成公共机构时具有关联性。该规定接下来的部分“in no real sense, differs from practices normally followed by governments”更能说明，在WTO成员中的有关实体的职能和分类也许与通常由公共机构所表现的性质有关。”[49]可以看出，对上诉机构的解释来讲，“which would normally be vested in the government”和“in no real sense, differs from practices normally followed by governments”提供了重要的根据。

　　总而言之，上诉机构在主张“公共机构”具有狭义政府的性质。第1条所列举的“财政资助”的四项指标中，除征税权以外的其他各项均不是只有政府才能完成的职能，上诉机构本身也承认，这些内容可以由私营机构来履行，可以说公共机构所具有的政府权限实际上就是征税权。如果按照“公共机构”具有征税权限这一解释去推理，可能出现如下情况：即，政府将征税权赋予“公共机构”（从原始上讲，“公共机构”不应该具有征税权），“公共机构”再委托或指示 “私营机构”履行征税权，“私营机构”再对受反补贴调查企业实施放弃征税权的决定。如果政府不通过“公共机构”直接把征税权赋予私营机构并由“私营机构”来放弃征税权，那么，“公共机构”是被赋予政权限并履行政府职能的机构这一解释就完全失去意义。因为，除征税权以外的各项内容均不需要政府权限作为前提。令人质疑的是、如果政府为了通过“私营机构”实施免税措施，那么还有必要将征税权赋予“公共机构”，再让“公共机构”去“指示”或“委托”“私营机构”去放弃征税权吗？政府何不自己直接去“指示”或“委托”“私营机构”呢？为了利用“私营机构”以回避受反补贴调查的风险，政府有必要绕如此大的弯吗？

　　令人质疑的是，按照上诉机构的解释，“公共机构”必须是履行政府职能和权限的机构，那么“公共机构”被赋予政府职能的目的当然包括从事贷款、投股、货物和服务的提供，试问这些是身负政府职能的“公共机构”所承担的任务吗？为采取这些措施“公共机构”有必要被赋予政府职能或履行政府权限吗？政府完全可以由其本身去采取这些措施，也可以通过“公共机构”去采取这些措施，无论如何，没有必要通过给“公共机构”赋予政府权限来完成。政府向公共机构传达指令，利用其所有权或控制权就足以。实际上，政府设立“公共机构”的目的在于有些公共事务本来就没有必要通过履行政府职能来完成的，而且是针对有些不适于通过政府职能和权限来完成的工作，“公共机构”本身会完成的更好。政府职能和企业经营这件的分离更能说明这一问题。例如，国有商业银行与国家行政机构的脱离。

　　按照上诉机构的解释，本条款中的“政府”是包括“公共机构”在内的政府，而且这里指的“公共机构”是具有狭义政府意义的机构。那么试问，贷款、投股和货物和服务的提供是具有政府职能的“公共机构”应该承担的通常的职能吗？客观上来讲，除征税权以外，这些活动或措施通常是包括“国有企业”（不需要任何政府权限，但不一定与政府的控制或政策意图无关）在内的“公共机构”应该做的事情。

　　如上所述，上诉机构的这一解释得以成立的必要前提是：第1条1.1(a)(1)(iv)中出现的政府是包括“公共机构”的在内的概念。如果这一前提被推翻，上诉机构所指出的问题也就彻底瓦解。以上所述内容就是上诉机构解释“公共机构”的核心内容。在澄清“公共机构”的含义时，除上下文的分析以外还包括《SCM协定》的目的以及做为上下文的联合国《国家爱责任草案》等其他方面的论证，本文暂时不讨论这些问题。

　　全面观察上诉机构的分析过程可以发现，其论证内容主要分两个方面：一是（其核心的观点）有关补贴提供主体的规定Article 1.1(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government")的解释。尤其是关于(referred to in this Agreement as "government")中的集合概念government的法律意义的解释。在上诉机构看来，作为集合概念的“政府”当然包含“公共机构”，这样第1条1.1(a)(1)(i)至(iv)的有关“财政资助”的规定中所出现的“政府”概念也必然包括“公共机构”。

　　所以作为上下文，上诉机构援引的第1条1.1(a)(1)(iv)规定的说服力是有前提的，一旦第1条1.1(a)(1)(iv)中所出现的“政府”必须包括“公共机构”这一解释被推翻时，上诉机构所强调的如果“公共机构”不具有“政府职能”何以能够“指示”或“委托”“私营机构”等论证（或上下文的依据）将会自然失去意义。最令人质疑的是，为解释“公共机构”寻找上下文的根据，上诉机构将有关第1条1.1(a)(1)(iv)和“公共机构”死死地捆绑在一起，甚至用后者来决定前者。

　　所以问题的关键在于为什么在解释第1条1.1(a)(1)(iv)中出现的“政府”时（笔者认为不存在解释的必要性和意义）非要将“公共机构”包含其中不可。这样做出的解释及其根据能否经得住推敲呢？这是问题的本质所在。

　　关于“公共机构”的解释第1条1.1(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government")，接下来的规定就是英文的"i.e. where:"说明再往下规定的是“财政资助”，而不是补贴提供主体，作为上下文，从有关“财政资助”的规定中寻找有关解释主体的依据，当然不是完全不可以的，但是要符合法律规定的基本逻辑。上诉机构对referred to in this Agreement as "government"的解释严重过火，甚至有些望文生义，其最大的瑕疵在于对法律条款框架的误解。最明显的就是把“政府”和“私营机构”并列在一起，把“私营机构”也当做补贴提供主体来处理，这样的解释对确定“公共机构”的含义来讲是牵强附会的。

　　整个《SCM协定》第1条中，a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government")是确认“公共机构”含义的唯一规定，其中a government or any public是核心规定，referred to in this Agreement as "government"是对核心规定的说明，而且仅仅是在表述意义上的说明，这是非常明确的。

　　这一条款并没有表明在i.e. where以下的规定中出现的每一个government概念中必然要包括“政府”和“公共机构”，尤其是不能与此为根据将“公共机构”的性质或含义解释成是“履行政府职能的机构”。上诉机构的潜意识中隐藏着“公共机构是履行政府职能的机构”这一观念，在这一潜意识的驱使下，其在为其解释寻找上下文的根据，这是本末倒置的做法。

　　做为法律问题的论证，显得非常笨拙的解释方法就是上诉机构所主张的在第1条1.1(a) (1)(iv)中出现的“政府”概念必须同时包括“政府”和“公共机构”，不然“指示”和“委托”将失去上下文的意义云云。实际上这里的“政府”不一定非要处处包括“公共机构”，按照只有狭义的政府才具有“指示”或“委托”的权限这一常识，那么作为“指示”或“委托”主体的政府就不包括“公共机构”。 which would normally be vested in the government中所规定的the government这一概念当然要包括“政府”和“公共机构”两者，政府完全可以将由“公共机构”完成的措施“指示”或“委托”给“私营机构”来完成。

　　总而言之，在上诉机构的头脑中，《SCM协定》第1条所规定的“政府”（从referred to in this Agreement as "government"中推导出的集合概念）概念必须处处同时包括狭义“政府”和“公共机构”这一观念是根深蒂固的，在如此潜意识的支配之下，其把“政府职能或管理权限”往“公共机构”头上死搬硬套的做法就不足为奇了。

　　五、结论

　　1. 补贴的定义与“公共机构”

　　在此，需要重新确认有关“公共机构”的法律规定。《SCM协定》第1条规定如下：

　　Part I: General Provisions

　　Article 1: Definition of a Subsidy

　　1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:

　　(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where:

　　(i) a government practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans, and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees);

　　(ii) government revenue that is otherwise due is foregone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits)1;

　　1. In accordance with the provisions of Article XVI of GATT 1994 (Note to Article XVI) and the provisions of Annexes I through III of this Agreement, the exemption of an exported product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be a subsidy.

　　(iii) a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods;

　　(iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments;or (a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994;and (b) a benefit is thereby conferred.

　　当确认一个法律概念的含义时，不能破坏其所处的法律条款的应有的逻辑框架和法律概念所反映的事实的客观性。规定补贴定义的《SCM协定》第1条是解释“公共机构”的核心条款，而且，该条款中规定的“公共机构”的文字也很简单，即a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”)，前者是决定性的，括号中的内容仅具有说明或逻辑意义而已。

　　上诉机构根据这一规定所归纳出的补贴定义如下：《SCM协定》第1条1.1规定，如果“政府或任何公共机构提供了财政资助”并由此带来了“利益”，那么就认定补贴存在。[50] 与此形成对照的上诉机构的解释如下：With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit. 从这里可以看出，在上诉机构的意识中，补贴提供主体是可以不必单独表述的法律要件。

　　接下来看看本文所做出的补贴定义：补贴是“政府或任何公共机构”通过提供“财政资助”所赋予的“利益”。该定义中缺乏“接受者”（实际上是指接受者的“专项性”），逻辑上如果将“接受者”柔和到定义中来处理时，补贴定义应该表述如下：补贴是“政府或任何公共机构”通过给“接受者”提供“财政资助”并为其所赋予的“利益”。提供主体、提供手段（或措施）、接受者（专项性）、利益（或提供结果，是由提供方法决定的）是认定补贴存在的四个法律要件，缺一不可。而且在认定补贴存在时该四个要件的顺序是不能相互混淆的。

　　按照顺序，如果关于补贴提供主体都不能证明其存在，那么再往下所做的举证是没有法律意义的，关于四个要件的存在做出完整的证明才符合法律规定。但是，补贴提供主体的证明是前提中的前提，尽管这一问题在“狭义的政府”（通常所说的政府）作为主体的案件中都可以忽略掉，因为在判断补贴存在时，政府是必然存在的要件，其法律地位与“私营机构”不能相提并论。毫无疑问，援引有关“财政资助”的规定作为上下文来论证补贴提供主体性质的做法是错误的，是不可信赖的。上诉机构对补贴定义这样的最基本的法律概念的解释都不是很精确的，所以笔者堪忧其对“公共机构”所做的分析和解释的可信赖性。

　　2.《SCM协定》规定“公共机构”的核心条款

　　如上所述，《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government")”是有关“公共机构”的核心条款，其中（referred to in this Agreement as "government"）中的"government"除具有概括性表达“政府”和“公共机构”之外，并没有给“公共机构”带来法律意义。作为集合概念的“政府”是包括“公共机构”的，其作用是为了避免语言表述上的重复。在《SCM协定》中 “狭义政府”和“公共机构”两者也许同时存在，有时也许指其中的哪一个，这要看具体情况而定。当然，“公共机构政府职能论”的情况不是绝对不存在的，即使其存在，但在解释“公共机构”的法律含义时其不能代替“公共机构”应有的含义。

　　作为上下文，被上诉机构反复援引的第1条1.1(a)(1)(iv)中出现的“政府”也不一定非要处处包括“公共机构”不可。不履行政府职能或权限的主体当然无法“指示”或“委托”“私营机构”履行什么政府措施，在此情况下的“政府”就不一定非要包括“公共机构”。与Normally一词同时出现的“政府”也不一定仅指“狭义的政府”，完全可以包括“公共机构”在内的政府（集合概念），根据这样的解释，提供“财政资助”的“公共机构”当然被包括在其中。

　　关于“公共机构”的含义，上诉机构解释指出是指“被赋予政府职能并履行政府权限的机构”，其根本错误在于给仅仅具有文字意义的概念（括号中的“政府”）施加了过于沉重的压力，导致其从几乎靠不上边的规定（作为上下文的第1条1.1(a)(1)(iv)）中去寻找上下文的依据。上诉机构承认“指示”的权限和“委托”的责任不是从天上掉下来的，而是由政府赋予“公共机构”的。按照上诉机构的解释来推理，被赋予“权限”和“责任”的“公共机构”去“指示”或“委托”“私营机构”采取“财政资助”措施，在现实经济生活中如此大跨度地回避补贴的情况不一定完全不存在，但这样解释符合常识或客观情况吗？尤其是“政府”将征税权赋予“公共机构”，完后“公共机构”又将“指示”或“委托”“私营机构”去放弃征税权，试问，如此繁琐的政府运作方式符合实际情况吗？既然是放弃征税权，政府为什么不直接去放弃呢？如果政府不把征税权赋予“公共机构”，那么解释“公共机构”是具有政府职能的机构这一结论还有什么意义呢？

　　3. 上诉机构援引的上下文的可靠性

　　关于“公共机构”的含义，除《SCM协定》规定的核心条款（第1条）以外上诉机构在援引两个规定，一是有关“财政资助” 第1条1.1(a)(1)(i)至(iii)的穷尽式列举。根据上诉机构的解释，其中作为集合概念的“政府”必然包括“狭义政府”和履行政府职能的“公共机构”。那么试问，当“公共机构”做出有关涉及投股、贷款、贷款担保等资金转移的措施时，不履行“政府职能”就无法完成这些交易吗？换言之，履行政府职能是“公共机构”在提供货物、服务以及购买货物时所必须的条件吗？履行政府职能和权限与“财政资助”之间有必然联系吗？在此情况下，政府把职能和权限移交给“公共机构”（再次重申，上诉机构是承认“公共机构”的职能不是从天上掉下来的，是狭义政府所赋予的结果），再让“公共机构”去采取这些措施，这符合一个国家经济社会运作的常理吗？在不履行政府权限或职能的情况下，“公共机构”当然可以采取上述措施，从业务内容上看，作为“公共机构”的“国有企业”更符合做这些事情。医疗、教育、科研、慈善、环保等机构（没有人怀疑这些是公共机构）的通常的业务显然不是提供贷款或货物等交易活动。

　　再例如，关于第1条1.1(a)(1)(ii)规定的征税权的放弃问题，在此情况下，“公共机构”首先从政府手里获得征税权（政府职能或权限的赋予），完后又履行这一职能（放弃征税权），政府有必要采取如此繁琐的权力放弃方式吗？既然是放弃一种权力或职能，政府何不直接放弃呢？为什么非通过“公共机构”去放弃权力不可呢？这符合政府运作的基本逻辑吗？

　　上诉机构为解释“公共机构”时援引的另一个上下文就是第1条1.1(a)(1)(iv)的规定。根据上诉机构的解释，除狭义“政府”以外“公共机构”还要“指示”或“委托”“私营机构”完成其应该被赋予的职能。试问，政府“指示”“私营机构”放弃其征税权这一问题符合实际吗？此外，关于“公共机构”“指示”或“委托”“私营机构”去提供贷款、购买货物等方面，政府直接“指示”或“委托”“私营机构”还可以理解，为什么还要通过“公共机构”去“指示”或“委托”“私营机构”不可呢？这些质疑没有一个不是“公共机构政府职能论”无法做出回答的问题。

　　4. “公共机构”的客观含义

　　“任何公共机构”这一规定本身表明，“公共机构”的性质与“政府”职能无关，“任何公共机构”与“履行政府职能的公共机构”的哪一个概念的外延更大呢，难道用后者（没有法律规定）代替法律明文规定的前者吗？

　　本文认为，《SCM协定》之所以将“公共机构”（而且是“任何公共机构”）与“政府”并列在一起，不是考虑其是否被赋予或履行政府职能或管理权限的问题，如果考虑政府权限，那就没有必要将“公共机构”与其并列在一起，因为将履行政府权限的“公共机构”与“政府”脱离开来处理没有法律意义。将被赋予并履行政府职能和权限的机构解释成政府更加自然，而且不引起争论。试问政府将职能交给“公共机构”履行的意义何在呢？如果只考虑政府权限的履行或实施问题，政府有必要将其赋予“公共机构”来完成吗？如果仅限于政府职能或权限的实施，完全可以通过政府本身来完成。“公共机构”存在的根本意义正是在于其在没有必要履行政府职能和权限的情况下，实现为整个社会和国家服务的公共目的，包括医疗、教育、科研、慈善等机构，当然也包括国有企业，这些恰恰是不需要由政府来做的事情，而且是通过政府职能则往往做不好的事情。

　　国有企业不是为私人追求利润而服务的机构，是为公共利益，即为整个国家的经济与社会发展服务的实体，这是国有企业存在的根本意义。考察我国宪法有关企业所有权的规定就可以证实这一点，尤其在其经济体制是社会主义市场经济的国家更是如此。如果国有企业不是“公共机构”，那用什么因素来决定国家经济体制的社会主义性质呢？当然，即使在资本主义国家，国有企业仍然属于“公共机构”。如果只考虑追求利益或利润的话，国有企业早就应该被私有化了。整个二十世纪的中外历史实践明确证明，在发展生产和创造利润方面私营机构（私有企业）远远优越于国有企业，但其不一定为公共利益服务，因为其是为私人所控制的资源。国有企业也存在脱离其设立宗旨沦为某些个人谋利手段的实例（例如，国有企业利用垄断地位攫取暴利、经营效率严重恶化等等），但这一点不能作为抗辩国有企业公共性质的理由，这是政府丧失对国有企业有效监管的证明。

　　所以在确认“公共机构”的含义时就没有必要考虑除所有权或控制权以外的其他因素，因为政府是决定国有企业公共性质的主体，掌握所有权是保证企业公共目的的根本手段，因此，“国有企业”是当然的“公共机构”。哪有一家“国有企业”不听从其所有者的控制和管理的呢？哪有一个“国有企业”不是为公共利益而存在的呢？正因为如此，在防止政府通过“私营机构”来提供补贴（逃避法律）时，追加了“指示”或“委托”的证明责任，而把“公共机构”却与“政府”规定在一起。通常来讲，“私营机构”不会将自己所有的资源无偿赋予别人的，这是其本质所在。但是国有企业则不然，因为其是国家所有的企业，将国有企业与政府并列在一起，干脆作为补贴提供主体来处理是符合补贴本质要求的做法。因此，在补贴认定问题上把“政府”和“公共机构”与“私营机构”混在一起，在道理上是讲不通的。国有企业的所有权和经营权的分离，是为解决国有企业经营管理所陷入的严重困难而采取的法律措施，这一点不能成为否认国家掌握国有企业意思决定权的抗辩理由。

　　5. 中国的实际情况与反补贴措施的意义

　　最后坦言，中国是一个“官”（中央到地方各级党政部门）“商”（这里的“商”主要是指作为“商业机构”的“国有企业”）或“政”或“企”严重不分甚至合为一体的国度，例如，绝大多数国有企业经营管理者本身就是中共党员，党组织（党绝对是为公共利益而存在的）被设置于国有企业内部各个层面、国有企业在受到国家规划和产业政策在内的严重约束，某个中央国有企业的董事长上任省委副书记之类的事情司空见惯。在中国有关资源配置这样的事关国家和社会的重大问题上，党的意思决定是最高层次的或最终的，这一点从宪法的历次修改过程可以得知。

　　党政分离、政企分离更不能成为否定“官商合一”的抗辩理由，将“政府”与“国有企业”区别开来几乎是不可能的，因为两者是所有者与被所有者的关系。而且在国际贸易领域里，区别对待中国的官与商，将对独力[51]（“力”比“立”更加符合市场竞争的现实）竞争（不依赖国家权力仅靠企业自己的经营能力在市场上竞争）的企业来讲是严重不公平的。国有企业的所有者是拥有立法、行政执法权力的国家，私营机构与这样的企业在市场上相遇并展开竞争时，能够与其同等对待吗？天底下有这样的平等和公平吗？在解释“公共机构”的含义时，上诉机构把“国有企业”和“私营机构”混为一谈，这是本末倒置的做法，这样的观点符合有关以市场为核心的资源配置方法的理念以及补贴本质的最起码的常识吗？

　　在此情况下，试图论证“国有企业”是“商业机构”而抗辩“公共机构”的解释也许可能，但确实不算是高明的议论，是经不起推敲的。国有企业是属于“商业机构”的实体，这一点是不重要的，谁也不会争论这一问题。关键的是国有企业的存在意义及其所有者是谁，那就是政府（公共利益的捍卫者，“公共机构”背后的所有者），这才是问题的本质所在。再次重申，国有企业是为国家和全社会（公共利益）服务的“公共机构”，在社会主义国家更是如此。如果谁能证明作为国有企业的所有者的政府不是为公共利益服务的机构，而是为私人谋利的机构，那么这篇文章所提出的问题就没有必要议论了。

　　《SCM协定》考虑到了防范政府可能利用“私营机构”之手提供补贴（回避法律规范）的问题，难道就会忽略政府通过“国有企业”提供补贴的问题吗？当然不会的，所以将“公共机构”与“政府”并列在一起，干脆作为补贴的提供主体来处理，这是正确的，这样的规定抓到了问题的本质，在此情况下，反补贴调查机关的举证责任应该得到减轻，因为，国有企业和私营机构在本质上是不同的。作为针对补贴产品所造成的实质损害及其威胁的间接救济手段，反补贴措施的本质意义在于抵消竞争对手受到的那部分人为的竞争优势，即竞争条件均等化理论，人为竞争优势往往不仅来自政府，还应该包括“国有企业”，因为后者属于公共资源。

　　如果政府压根儿就没有任何通过“国有企业”提供补贴的意图，那也没有必要在解释“公共机构”（补贴提供主体）的问题上疲于奔命地去抗辩或争论，因为在“财政资助”认定完之后就是“利益”的判断问题，这才是判断一个实体的行为或措施（“财政资助”的提供方法）是否符合市场要求的核心。“国有企业”是不是真正的商业机构，在“利益”存在的判断阶段就柳暗花明了。真正的商业机构没有一个不是尊重市场机制去运作的，只要是按照市场机制去参与交易，自然不会存在提供利益以及补贴的嫌疑，就算把国有企业作为提供主体来对待，也不是决定性的或终极的问题。

　　在解释一个法律概念时，要以客观存在的事实为依据，再巧妙的文字游戏也不可能决定法律概念的真正含义。解释国际法的习惯规则之所以注重法律概念的通常意义，其目的在于尊重法律概念所具有的基本的客观性并防止解释条约的主观随意性。公共机构履行政府职能的情况不是完全不存在的，但在解释第1条规定的“公共机构”的含义时就不一定可靠了。在“美国对华反倾销和反补贴调查案”中解释“公共机构”概念时，上诉机构陷入了文字主义的泥坑，却忘记了补贴的本质。




【作者简介】

白巴根，汕头大学法学院副教授，Ph.D.（筑波大学）。




【注释】

[1] 自2006年11月美国对华反补贴调查的序幕被拉开之后，到目前为止，美国对华反补贴调查的案件总数是28件，其中做出反补贴终裁的有22件。美国对外国反补贴调查案件明显集中在对华反补贴调查上（详细统计请参照商务部网站），根据这一事实和动态来解释和研究贸易制度背后的政治经济学是非常重要的，但反补贴调查案件的数量之多与法律问题没有任何关系，换言之，发起案件的数量不能成为左右法律结论的不利或有利因素。有关详细情况参照商务部国际贸易署进口局官方网站：//ia.ita.doc.gov/frn/summary/prc/prc-fr.htm（2011年7月31日）
[2] 全面指控是指将有关补贴认定的核心要件全部囊括其中。关于在其他案件中中国援引《SCM协定》的相关规定是否已经指控过反补贴调查方做出的有关补贴认定的问题，实事求是的讲笔者还没有详细考察过。但在中美之间的贸易争端中，美国指控中国补贴问题的案件绝大多数。“美国对华反倾销和反补贴调查案”是中国全面指控美国对华反补贴措施违反《SCM协定》的第一案，也是针对外国对华反补贴调查的第一次指控。为处理由于美国对华反补贴调查所引起的中美贸易争端，中美之间的双边磋商失败后（2008年11月14日），WTO的争端解决机构（Dispute Settlement Body, DSB）成立了专家组（2009年1月24日）。关于如何解释“公共机构”的问题专家组支持了美国的立场，即否定了中国的立场。专家组提交报告（2010年7月23日）后，中美两国继续请求上诉机构审理该案（2011年3月11日，上诉机构提交报告并在网站上公布），关于“公共机构”的含义，上诉机构推翻了专家组的解释也就是在结论上支持了中国的立场，但在其他几个重要的法律问题（财政资助、利益、专项性等）上基本上支持了专家组的立场。有关本案的原始材料请参阅，WT/DS379/R: UNITED STATES –DEFINITIVE ANTI- DUMPING AND COUNTERVAILING DUTIES ON CERTAIN P RODUCTS FROM CHINA(22 October 2010, Report of the Panel) 和 WT/DS379/AB/R: united states – definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from china (11 March 2011, Report of the Appellate Body). 这两份文件公布在WTO的官方网站上，在此不引述网址。以下援引的段落均出上诉机构报告。
[3] “国有企业”和国家参股的企业是截然不同的两码事情。国家（更具体的讲是政府）掌握所有权是控制国有企业的前提，掌握所有权而又不控制企业是没有意义的，当然并不是说所有权和经营权是不能分离的，但这一分离不能成为否定所有权者控制企业的根据。
[4] 自1995年1月1日《WTO协定》生效以及WTO成立之后，已经发生了大量有关补贴与反补贴措施的争端（全部案件的统计数字以及在全部案件中有关补贴与反补贴的争端所占的比例等问题请另行参考WTO的官方网站），如此直接并详细争论“公共机构”的案件还是第一次。本案专家组和上诉机构在解释“公共机构”概念时，作为参考均没有援引到直接解释这一概念的较为详细的先例，由此可以推测“公共机构”解释问题的出现实际上是第一次。
[5] 例如《SCM协定》第19条19.1规定：“如为完成磋商而做出努力后，一成员就补贴的存在和金额做出最终裁定，并裁定通过补贴的影响，补贴进口产品正在造成损害，则该成员可依照本条的规定征收反补贴税，除非此项或此类补贴被撤销。”
[6]《SCM协定》这样处理补贴提供主体的方法事关补贴的本质问题，确实值得研究。从本质上讲，补贴是公共资源无偿流向私营机构和国有企业（商业机构）的部分。这里所说的“无偿”的判断标准就是“市场”，既违背市场条件的资源配置。只有公共资源才有可能无偿转移向企业（包括公有和私有企业，流向企业以外实体的补贴不是《SCM协定》所规范的问题）。这就是弥尔顿·弗里德曼所讲的花钱的第四种方式，即“把别人的钱花在别人身上”，这在四种花钱方式中是最不负责任的，也是浪费最严重的一种。享有无偿配置公共资源的决定权的主体就是政府，也只有政府才能有权无偿介入资源的配置过程，最典型的就是从源头上决定资源再配置的征税权。对国家来讲，除征税措施以外介入市场并参与资源配置的重要途径就是掌握和控制国有企业的所有权。还没有听见过哪一家私营企业为其他企业提供补贴的事情，这样的情况是不合常理的也是不可能的，理由很简单，因为那是私人所有的资源。当然不能否定私营机构的资源也会无偿转移的问题（变成公共利益），但可以断言，其接受者绝对不会是追逐利润的企业，而是教育、医疗、慈善等公益机构。例如，李嘉诚、邵逸夫、霍英东、比尔盖茨、巴菲特（没有一个是国有企业的老板）等提供大规模捐献的慈善活动。因此，把国有企业与其所有者政府并列在一起作为补贴提供主体来处理的做法，是值得深思的问题。
[7]《SCM协定》第1条的英文原文如下：
Part I: General Provisions
Article 1: Definition of a Subsidy
1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:
(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”), i.e. where:
(i) a government practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans, and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees);
(ii) government revenue that is otherwise due is foregone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits)1;
1. In accordance with the provisions of Article XVI of GATT 1994 (Note to Article XVI) and the provisions of Annexes I through III of this Agreement, the exemption of an exported product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be a subsidy.
(iii) a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods;
(iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments;or (a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994;and (b) a benefit is thereby conferred.
[8] para. 282. 原文：Article 1.1 of the SCM Agreement stipulates that a "subsidy" shall be deemed to exist for the purpose of the SCM Agreement if there is a "financial contribution by a government or any public body" and "a benefit is thereby conferred".
[9] para. 842. 原文：China's claims relate to the first of the two elements, in particular, to the question of how to define the term "public body" in Article 1.1(a)(1).
[10] 从上诉机构所做的定义中可以看出，补贴主要是由两大因素构成，即“财政资助”和“利益”，可见作为提供主体的“政府”和“公共机构”的影子消失了。实际上作为认定补贴存在的首要要件（政府或“公共机构”），如果没有提供主体的存在，那么有关“财政资助”的规定将会失去意义，因为《SCM协定》所规定的毕竟是政府的资源配置问题，所以主体不仅是必须的要件，而且还是首要的前提中的前提。虽然“财政资助”不是脱离其提供主体而存在的法律要件，但在解释“财政资助”时根据其本身的判断标准即可，当主体已经得到确认的情况，“财政资助”的存在就没有必要考虑主体的性质了。
[11] para. 284. 原文：With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit.
[12] para. 284. Regarding the first element, Article 1.1(a)(1) defines and identifies the governmental conduct that constitutes a financial contribution. 接下来的这句话更能证实上诉机构的意图：It does so both by listing the relevant conduct, and by identifying certain entities and the circumstances in which the conduct of those entities will be considered to be conduct of, and therefore be attributed to, the relevant WTO Member. 其意是在指《SCM协定》在规定补贴定义时列出了构成补贴的行为conduct，在有关判断“财政资助”的特殊情况时涉及到了提供主体entities，实际上这里所指的entities不是“政府”和“公共机构”而是指“私营机构”。
[13] 当补贴提供主体确认下来之后，只根据关于“财政资助”的判断标准认定其存在就可以，不一定在判断“财政资助”时时刻考虑governmental的问题。不把补贴提供主体与“财政资助”区别开来的做法是很普遍的，例如WTO秘书处所做的有关《WTO协定》各附件的解释就能说明问题。说明补贴时只提“财政资助”和“利益”，几乎不谈论提供主体。例如，//www.wto.org/ english/tratop_ e/scm_e/ subs_e.htm（2011年6月8日）；//www.wto.org/ english/res_ e/booksp_ e/analytic_ index_e/ subsidies_e.htm（2011年7月31日）
[14] para. 284. 原文：Two principal categories of entities are distinguished, those that are "governmental" in the sense of Article 1.1(a)(1): "a government or any public body ... (referred to in this Agreement as 'government')"; and those in the second clause of subparagraph (iv): "private body".
[15] para. 284.原文：If the entity is governmental (in the sense referred to in Article 1.1(a)(1)), and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)-(iii) or the first clause of subparagraph (iv), there is a financial contribution. 在认定“财政资助”之前确认主体的性质是正确的。但考察“公共机构”是否带有governmental这一性质的问题与“财政资助”的判断无关。
[16] para. 284. 原文：When, however, the entity is a private body, and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)?(iii), then there is only a financial contribution if, in addition, the requisite link between the government and that conduct is established by a showing of entrustment or direction.
[17] para. 284. 原文：Thus, the second clause of subparagraph (iv) requires an affirmative demonstration of the link between the government and the specific conduct, whereas all conduct of a governmental entity constitutes a financial contribution to the extent that it falls within subparagraphs (i)-(iii) and the first clause of subparagraph (iv) .
[18] para. 285.
[19] para. 285. 原文："of or pertaining to the people as a whole; belonging to, affecting or concerning the community or nation", as "carried out or made by or on behalf of the community as a whole", or as "authorized by or representing the community".
[20] para. 285.
[21] para. 286. 原文：The composite term "public body" could thus refer to a number of different concepts, depending on the combination of the different definitional elements. As such, dictionary definitions suggest a rather broad range of potential meanings of the term "public body", which encompasses a variety of entities, including both entities that are vested with or exercise governmental authority and entities belonging to the community or nation.
[22] para. 286.
[23] para. 286. 原文：Where it is necessary to distinguish between these two uses of the term "government" for purposes of our analysis, we refer to the first use of the word as "government" in the narrow sense, and to the second use of the word as "government" in the collective sense, or the collective term "government".
[24] para. 287.
[25] para. 288. 原文：We note that Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government". In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body".
[26] para. 288.
[27] para. 284. 原文：If the entity is governmental (in the sense referred to in Article 1.1(a)(1)), and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)-(iii) or the first clause of subparagraph (iv), there is a financial contribution. When, however, the entity is a private body, and its conduct falls within the scope of subparagraphs (i)?(iii), then there is only a financial contribution if, in addition, the requisite link between the government and that conduct is established by a showing of entrustment or direction. Thus, the second clause of subparagraph (iv) requires an affirmative demonstration of the link between the government and the specific conduct, whereas all conduct of a governmental entity constitutes a financial contribution to the extent that it falls within subparagraphs (i)-(iii) and the first clause of subparagraph (iv)。
[28] Panel Report on US — Exports Restraints, para. 8.53. 原文：The Panel on US — Export Restraints considered that the purpose of subparagraph (iv) of Article 1.1(a)(i) to the SCM Agreement is to avoid circumvention of subparagraphs (i)-(iii) of the same Article by a government operating through a private body:
“[W]e find no support in the text of the Agreement for the US reading of the word ‘type’. Rather, in our view, the phrase ‘type of functions’ refers to the physical functions identified in subparagraphs (i)-(iii). In this regard, we believe that the intention of subparagraph (iv) is to avoid circumvention of subparagraphs (i)-(iii) by a government simply by acting through a private body. Thus, ultimately, the scope of the actions (the physical functions) covered by subparagraph (iv) must be the same as those covered by subparagraphs (i)-(iii). That is, the difference between subparagraphs (i)-(iii) on the one hand, and subparagraph (iv) on the other, has to do with the identity of the actor, and not with the nature of the action. The phrase ‘type of functions’ ensures that this is the case, that is, that Article 1 covers the types of functions identified in subparagraphs (i)-(iii) whether those functions are performed by the government itself or are delegated to a private body by the government.”
[29] para. 288. 原文：As we see it, the juxtaposition of the collective term "government" on the one side and "private body" on the other side, as well as the joining under the collective term "government" of both a "government" in the narrow sense and "any public body" in Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, suggests certain commonalities in the meaning of the term "government" in the narrow sense and the term "public body" and a nexus between these two concepts. 将集合概念“政府”和“私营机构”并列在一起的，是《SCM协定》第1条还是第1条1.1(a)(1)吗？上诉机构对此问题的理解是非常混乱的。例如，在此再次援引上诉机构所做的解释如下：We note that Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government". In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body". para. 288.
[30] para. 288.
[31] para. 288. 原文：When Article 1.1(a)(1) stipulates that "a government" and "any public body" are referred to in the SCM Agreement as "government", the collective term "government" is used as a superordinate, including, inter alia, "any public body" as one hyponym.
[32] para. 288.原文：Joining together the two terms under the collective term "government" thus implies a sufficient degree of commonality or overlap in their essential characteristics that the entity in question is properly understood as one that is governmental in nature and whose conduct will, when it falls within the categories listed in subparagraphs (i)-(iii) and the first clause of subparagraph (iv), constitute a "financial contribution" for purposes of the SCM Agreement.
[33] para. 290.
[34] para. 290.
[35] para. 290. 原文：As we see it, these defining elements of the word "government" inform the meaning of the term "public body". This suggests that the performance of governmental functions, or the fact of being vested with, and exercising, the authority to perform such functions are core commonalities between government and public body.
[36] para. 291. In seeking to refine our understanding of the concept of "public body" in Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, and, in particular, of the core characteristics that such an entity must share with government in the narrow sense, we consider next the context provided by Article 1.1(a)(1)(iv). As noted above, this provision introduces the concept of "private body". 此外，上诉机构也在确认“私营机构”的含义，对此没有人提出质疑，对问题的论证也没有太大的意义，但与此形成对照，人们可以去理解什么是“国有企业”。例如，291段最后一句与292段。
[37] para. 293. 原文：We also consider that, because the word "government" in Article 1.1(a)(1)(iv) is used in the sense of the collective term "government", that provision covers financial contributions provided by a government or any public body where "a government or any public body" entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions or conduct illustrated in subparagraphs (i)-(iii). Accordingly, subparagraph (iv) envisages that a public body may "entrust" or "direct" a private body to carry out the type of functions or conduct illustrated in subparagraphs (i)-(iii).
[38] para. 293.
[39] para. 294.
[40] para. 294. 原文：The verb "direct" is defined as to give authoritative instructions to, to order the performance of something, to command, to control, or to govern an action. The verb "entrust" means giving a person responsibility for a task. The Appellate Body has interpreted "direction" as referring to situations where a government exercises its authority, including some degree of compulsion, over a private body, and "entrustment" as referring to situations in which a government gives responsibility to a private body. Thus, pursuant to subparagraph (iv), a public body may exercise its authority in order to compel or command a private body, or govern a private body's actions (direction), and may give responsibility for certain tasks to a private body (entrustment). As we see it, for a public body to be able to exercise its authority over a private body (direction), a public body must itself possess such authority, or ability to compel or command. Similarly, in order to be able to give responsibility to a private body (entrustment), it must itself be vested with such responsibility. If a public body did not itself dispose of the relevant authority or responsibility, it could not effectively control or govern the actions of a private body or delegate such responsibility to a private body. This, in turn, suggests that the requisite attributes to be able to entrust or direct a private body, namely, authority in the case of direction and responsibility in the case of entrustment, are common characteristics of both government in the narrow sense and a public body.
[41] para. 295. 原文：This raises the question as to what kind of authority or responsibility an entity must exercise or be vested with to constitute a public body in the sense of the SCM Agreement. 紧接着这一提问，上诉机构的援引如下：We note that subparagraph (iv) refers to entrustment or direction to carry out the type of functions illustrated in subparagraphs (i)-(iii) "which would normally be vested in the government". para. 295. 上诉机构注意到，第1条1.1(a)(1)(iv) 规定政府“委托”或“指示”的三项措施，即(i)至(iii)所列措施。这些措施是通常由政府来履行的职能。
[42] para. 295. 原文：We recall the Panel's statement that the provision of loans and loan guarantees referred to in subparagraph (i), and the provision of goods and services referred to in subparagraph (iii), are "functions that are typically carried out by, indeed in the first instance are the core business of, firms or corporations rather than governments." 专家组认为三项职能中，(i)和 (iii) 是典型的企业行为，而(ii)则是政府的职能或权限。这一解释虽然不能绝对化，但是相当有道理。
[43] para. 295.原文：The United States maintains that the provision of loans and loan guarantees, and the provision of goods and services, are not inherently the functions of governments or entities vested with authority to perform governmental functions, but rather of firms or businesses, including sometimes those owned or controlled by the government. 美国认为，提供贷款和贷款担保以及货物和服务不是被赋予政府权限的机构本来所负的职能，更是企业的行为，包括被政府控制的企业。
[44] para. 295. China disagrees with this statement and contends that the provision of loans and goods or services is not inherently governmental or inherently non-governmental.
[45] para. 296. 原文：We observe that the Panel identifies no basis for its statement that certain acts listed in subparagraphs (i) and (iii) are "in the first instance the core business of firms or corporations rather than governments"
[46] para. 296. 原文：In any event, we consider that whether a particular means of making a financial contribution is more commonly used by public or private entities has no direct bearing on, nor allows any inference regarding, the constituent elements of a public body in the context of Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement.
[47] para. 296. 原文：On the contrary, we consider relevant that, while the types of conduct listed in Article 1.1(a)(1)(i) and (iii) can be carried out by a government as well as by private bodies, a decision to forego or not collect government revenue that is otherwise due, which is set out in subparagraph (ii), appears to constitute conduct inherently involving the exercise of governmental authority. Taxation, for instance, is an integral part of the sovereign function.
[48] para. 296. 原文：Thus, if anything, the context of Article 1.1(a)(1)(i)-(iii) and in particular subparagraph (ii) lends support to the proposition that a "public body" in the sense of Article 1.1(a)(1) connotes an entity vested with certain governmental responsibilities, or exercising certain governmental authority.
[49] para. 297. 原文：This brings us to the next contextual element, namely, the phrase "which would normally be vested in the government" in subparagraph (iv). As we see it, the reference to "normally" in this phrase incorporates the notion of what would ordinarily be considered part of governmental practice in the legal order of the relevant Member. This suggests that whether the functions or conduct are of a kind that are ordinarily classified as governmental in the legal order of the relevant Member may be a relevant consideration for determining whether or not a specific entity is a public body. The next part of that provision, which refers to a practice that, "in no real sense, differs from practices normally followed by governments", further suggests that the classification and functions of entities within WTO Members generally may also bear on the question of what features are normally exhibited by public bodies.
[50] 原文：Article 1.1 of the SCM Agreement stipulates that a "subsidy" shall be deemed to exist for the purpose of the SCM Agreement if there is a "financial contribution by a government or any public body" and "a benefit is thereby conferred."
[51] 本文把毛泽东所说的“独立自主”套在企业头上了，但把“立”改成了“力”字。毛主席所说的独立自主主要是指中国独立于西方国家而用自己的力量进行社会主义建设。不能把这一论点予以绝对化。建国后的实践证明，脱离世界市场还真的建设不好社会主义的强大国家。现今中国的强大恰恰是融入世界体制（包括自由贸易体制），参与全球市场的结果。现在本文强调的“独力自主”是指在自由贸易体制下，让中国企业独立于国家的保护伞而仅凭自己的经营实力去赢得世界市场。这是中国加入WTO的核心意义所在。严格来讲，国有企业是与自由竞争原则背道而驰的企业机制，大量的国有企业的自然垄断以及行政垄断的存在以及资本收益率的严重低下等问题在严重拖后中国经济的向前发展。