行政诉讼附带民事诉讼质疑

内容提要：本文对理论界普遍认为行政诉讼附带民事诉讼制度应该确立的观点提出质疑，通过对刑事诉讼附带民事诉讼与行政诉讼附带民事诉讼的比较及具体分析行政赔偿诉讼、行政裁决诉讼与行政处罚诉讼，从而论证了行政诉讼附带民事诉讼与诉讼效益原则及判决确定性原则相违背，并提出笔者的观点，即不宜建立行政诉讼附带民事诉讼制度。

　　关键词：行政诉讼附带民事诉讼；主诉讼；从诉讼

　　行政诉讼能否附带民事诉讼，我国行政诉讼法未作明确规定，最高人民法院的司法解释也未作规定，而理论界对此则争论已久。不少学者主张从诉讼效益原则出发，应确立行政附带民事诉讼，但笔者认为行政诉讼附带民事诉讼不仅不能达到诉讼效益的目的，而且不利于保护附带民事诉讼当事人的合法权益，所以，不宜确立行政诉讼附带民事诉讼制度。

　　一

　　理论界虽然对行政诉讼附带民事诉讼这一概念没有统一的、明确的界定，但大多数主张应建立行政诉讼附带民事诉讼制度的学者都认为行政诉讼附带民事诉讼是人民法院将行政案件与引起该案件行政争议有关的民事纠纷一并进行审理或解决，包含行政诉讼和民事诉讼两种不同性质的诉讼，其中，行政诉讼为主诉讼，民诉讼为从诉讼。

　　关于行政诉讼附带民事诉讼的范围，学者们却有不同的看法，有的学者认为凡是除行政侵权赔偿诉讼之外的，与行政案件有关联的民事争议都属于附带民事诉讼。[1]有的学者认为当事人对以下两类具体行政行为不服可提起行政诉讼附带民事诉讼：一是行政机关对包括民事纠纷内容的行政争议及其他争议作出的行政裁决；一是行政机关在作出行政处罚决定的同时，对民事赔偿责任作出的行政裁决。[2]还有的学者认为凡是与被诉具体行政行为具有内在关联性的民事争议，都可以列入行政诉讼附带民事诉讼的范围。[3]

　　从这些观点中可以看出，凡主张行政诉讼附带民事诉讼的学者对于行政处罚能够提起行政诉讼附带民事诉讼基本上达成了一致意见，但对于行政赔偿诉讼和行政裁决诉讼能否作为行政诉讼附带民事诉讼则看法大相径庭。下文中笔者首先从刑事诉讼附带民事诉讼与行政诉讼附带民事诉讼的比较分析入手，来探讨不宜确立行政诉讼附带民事诉讼制度的原因，然后再具体论证行政处罚诉讼、行政赔偿诉讼与行政裁决诉讼不具有附带诉讼的基本特征，从而进一步论证自己的观点——不宜确立行政诉讼附带民事诉讼制度。

　　二

　　为了深入探讨行政诉讼附带民事诉讼是否有存在的必要性，笔者认为首先应从刑事诉讼附带民事诉讼这一制度入手进行分析。

　　所谓刑事诉讼附带民事诉讼是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，在解决被告人刑事责任的同时，附带解决由遭受物质损失的被害人或人民检察院提起的，由于被告人的犯罪行为所引起的物质损失的赔偿而进行的诉讼活动。[4]

　　刑事诉讼附带民事诉讼有一个重要特征就是附带民事诉讼是由于刑事诉讼中被告人同一行为引起的。也就是说，被告人的同一行为既触犯了刑法，也违背了民法，刑事诉讼解决该行为所引起的刑事责任，而民事诉讼解决该行为所引起的民事责任，由此可见，引起刑事诉讼与民事诉讼的法律事实具有同一性，即被告人的犯罪行为。只有当引起主诉讼与从诉讼这两种不同性质的诉讼的法律事实具有同一性时，将两种诉讼合并进行，主诉讼对这一法律事实的查明、确认同时为从诉讼解决了法律事实的查明、确认问题，然后分别解决该法律事实所引起的两种法律后果，才能真正实现附带诉讼的目的——实现诉讼效益。同时，理论界普遍认为在刑事诉讼中，采取的证明标准是排除合理怀疑，也就是说检察机关或自诉人所提供的证据只有可以合理地排除犯罪嫌疑人没有犯罪的可能性，犯罪嫌疑人才能被证明是有罪的，而在民事诉讼中，采取的证明标准是优势证据规则，即当事人双方谁举的证据可靠性更大，谁的主张就能为法院所采纳，所以，刑事诉讼的证明标准要高于民事诉讼的证明标准，也就是说刑事诉讼比民事诉讼更接近客观真实。那么经过刑事诉讼，如果判决认定被告实施了犯罪行为，而直接以该判决为民事诉讼判决的依据则可靠性很大，可作为民事诉讼中的免证事实，由此判决被告为其实施的犯罪行为所造成的损害承担民事赔偿责任。因而刑事诉讼为附带民事诉讼解决了一个作为前提的问题——被害人的行为构成了犯罪，造成了损害，而附带民事诉讼基本上只是适用民事法律确定赔偿额的问题，而不解决事实问题。所以，刑事诉讼附带民事诉讼完全能够起到诉讼效益的目的，作为从诉讼的民事诉讼与作为独立的民事诉讼相比，免去了案件事实的认定、当事人的举证、法庭的质证和认证等一系列诉讼程序，从而达到减少当事人诉累、降低民事诉讼成本、迅速解决纠纷的目的，也就真正实现了建立刑事诉讼附带民事诉讼的目的。如果不在提起刑事诉讼的同时提起民事诉讼，民事诉讼虽然可以另行起诉，但是被告的出庭应诉可能发生困难，将不利于查明事实，而且造成了程序浪费，所以，刑事诉讼附带民事诉讼有建立的必要性。

　　相比较而言，在行政诉讼附带民事诉讼中，因为引起行政诉讼的是行政机关的具体行政行为，行政诉讼所要解决的是行政机关的行政责任，所谓的附带民事诉讼是行政相对人与第三人之间的民事争议，其解决的是行政相对人或第三人的民事责任，虽然民事争议与具体行政行为密切相关，但却不是同一的，所以，引起行政诉讼与民事诉讼的法律事实不相同，既然“主诉讼”所查明认定的法律事实与“从诉讼”所查明认定的法律事实既不同一也无必然联系，因而使“从诉讼”失去了其存在的价值。同时，无论行政诉讼与民事诉讼的证明标准如何，因为引起两者的法律事实不同，通过行政诉讼所认定的法律事实只能解决具体行政行为的合法性问题，而不能解决行政相对人与第三人之间的民事争议，因而，作为“主诉讼”的行政诉讼就无法为作为“从诉讼”的民事诉讼解决前提问题，即解决事实问题。具体而言，包括以下两种情况：当行政诉讼中法院判决维持具体行政行为，表面上看，似乎一旦判决维持具体行政行为，民事诉讼中的事实问题就明确了，其实不然，具体行政行为针对的只是行政相对人，具体行政行为合法只是意味着行政相对人针对具体行政行为不合法的主张得不到法院采纳，但并不意味着他与第三方就民事争议上的主张无理，在民事争议中，第三方也许对于民事争议的产生也负有一定的民事责任，而这一民事责任是否存在及其大小如何并不能通过行政诉讼程序加以解决，在附带民事诉讼中，还是要先解决行政相对人与第三人的民事争议的事实问题，才能适用法律解决民事责任承担问题。当行政诉讼中法院判决撤销具体行政行为，也就是说具体行政行为不合法，包括行政主体没有法定权限、行政主体的行为没有充分证据、行政行为不符合法定程序、行政行为滥用及行政主体运用法律不正确等。但这并不能说明行政相对人与具体行政行为密切联系的某一行为就是合法的，如行政处罚中，行政主体的处罚可能违反法定程序而被法院撤销，但这并不等于行政相对人的被处罚的行为就是合法的。所以，具体行政行为的被撤销并不能使行政相对人与第三人之间的民事争议得到解决，在附带民事诉讼中，要重新通过当事人双方的举证、法庭上的质证和认证等一系列程序来查明案件事实真相，分清是非责任，才能最终解决民事纠纷。所以行政诉讼附带民事诉讼根本无法实现诉讼效益原则，而且由于附带民事诉讼会产生以下一些混乱，而最终导致诉讼拖延：

　　1.诉讼管辖上的混乱。附带诉讼要成立的话，主诉讼与从诉讼必须属于同一个法院管辖，并属同一审判程序。民事诉讼法规定的民事案件管辖的一般原则是原告就被告，行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。当附带民事诉讼被告与行政机关所在地不相同时，由于民事纠纷多发生在被告住所地，若依行政诉讼法的管辖规定，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，不便于人民法院调查、核对证据，迅速查明案情，及时正确处理案件，也不便于传唤和促使被告参加诉讼，不便于采取财产保全措施和对判决、裁定的执行，同时也不利于防止原告滥用诉权而使被告遭受损失。相比较而言，刑事诉讼附带民事诉讼则在一定程度上可以解决这一冲突。刑事诉讼以犯罪地法院管辖为主，被告人居住地法院管辖为辅。当由犯罪地法院管辖时，由于人民法院在审理刑事犯罪的同时也是审理被告是否存在民事侵权的过程，而且被告一般已被采取强制措施，所以，即使由犯罪地人民法院管辖，仍然便于法院调查、核对证据，迅速查明案情，及时正确处理案件，也便于传唤被告和使其参加诉讼。

　　2.诉讼时效上的混乱。《行政诉讼法》第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。《民法通则》第135条规定：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。这样，就会出现一个矛盾：当公民、法人或其他组织对某一行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决不服，而在知道作出该裁决之日起超过三个月仍未起诉，该行政裁决生效，其民事部分也生效，而行政诉讼法中三个月的诉讼时效远远短于民法中的两年的诉讼时效，所以民事争议变为由行政机关最终解决，这与司法最终解决原则相矛盾，不利于保护公民、法人或其他组织的合法民事权益。相比较而言，刑事诉讼附带民事诉讼则不存在这一问题。从《刑法》第87条来看，诉讼时效最短的有五年，最长的有二十年，要远比民法两年的诉讼时效长，所以，不会出现因刑事诉讼时效逾期而无法提起附带民事诉讼的情况，不会影响有效保护公民的合法民事权益。



　　3.举证责任上的混乱。在行政诉讼中由被告承担具体行政行为合法性的举证责任，原告对此不负举证责任。而在附带民事诉讼中，行政诉讼的原告作为附带民事诉讼的一方当事人对其主张承担举证责任，所以，人民法院在审查行政机关所举证据的同时，还要审查附带民事诉讼的原告及被告的证据，实际上并未减轻附带民事诉讼中人民法院的负担，不能实现诉讼效益。而在刑事诉讼附带民事诉讼中，刑事诉讼中由控方承担举证责任，民事诉讼中除举证责任倒置的几种特殊情况外，由原告方承担证明被告侵权的责任，因而被告很少在诉讼中承担举证责任，而且通过刑事诉讼中控方的举证就能查明被告有无犯罪行为或违法行为，这大大减轻了被侵权人在民事诉讼中的举证责任（因为此时他无需证明侵权事实问题，只需就赔偿额问题举出损害程度的证据），从而达到诉讼效益的目的。

　　4.判决结果的混乱。行政诉讼附带民事诉讼可能会出现这样一种结果：人民法院认为行政行为违法，如行政行为不符合法定程序，应撤销，但根据民事诉讼当事人的举证，行政裁决的处理结果是正确的，因此行政诉讼中胜诉的原告在民事诉讼中败诉。这样，确立行政诉讼附带民事诉讼的另一个理论基础——判决确定性原则也就不攻自破了。

　　5.执行上的混乱。民事诉讼法规定民事案件的裁决一律由人民法院执行，而行政诉讼法规定，行政案件的执行机构是人民法院或依法享有执行权的行政机关。也就是说关于裁决的民事部分的执行，人民法院有执行权，有关行政机关也有执行权，难免造成互相推卸责任，使生效裁决得不到真正落实，当事人的合法权益也就在两者的相互推诿中失去了保护，即使最后得到了执行，也有损法律的威严。而刑事诉讼附带民事诉讼则不会出现执行上的混乱。刑事诉讼法规定无罪判决、免除刑事处罚判决、罚金判决、没收财产判决均由人民法院执行，也就是说，只有人民法院才有执行财产刑的权力，其它执行机关则是自由刑的执行机关，而附带的民事争议主要是财产争议，即赔偿问题，由人民法院执行。所以，在执行上，就裁决的民事部分而言都由人民法院执行，职责明确，有利于生效裁决的及时执行，从而有利于保护被害人的民事权益。

　　三

　　（一） 行政赔偿诉讼

　　从上文学者们对于我国行政诉讼附带民事诉讼的范围的观点来看，赞成确立行政诉讼附带民事诉讼制度的学者大多认为行政赔偿诉讼只是一种特殊的行政诉讼，而不是行政诉讼附带民事诉讼。对此，笔者的看法也是一致的。

　　行政赔偿诉讼是指人民法院根据赔偿请求权人的申请在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法定程序审理和解决行政赔偿争议的职能活动。[5]在我国，提起行政赔偿诉讼的方式分为两种；一是附带方式，即受害人在提起行政诉讼的同时提出赔偿请求，一是单独方式，即受害人的诉讼请求仅限于赔偿，对于行政行为合法与否等问题并无具体请求。由此可见，只有附带提起行政赔偿诉讼时行政赔偿诉讼才与行政诉讼一并审理，而单独提起行政赔偿诉讼时，其与行政诉讼无关。所以，笔者这里所讲的行政赔偿诉讼是指以附带方式提起的行政赔偿诉讼。

　　正如前文笔者曾强调的：引起主诉讼与从诉讼两种不同性质的诉讼的法律事实具有同一性是附带诉讼成立的不可或缺的前提之一。引起行政诉讼的法律事实是具体行政行为，引起行政赔偿诉讼的法律事实是具体行政行为造成了行政相对人合法权益的损失，表面上两者是同一的，但实质上，附带提起行政赔偿诉讼与行政诉讼附带民事诉讼有本质上的区别：

　　1.根据传统的诉讼分类标准，将诉讼分为三大类：民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼。行政诉讼附带民事诉讼的另一个前提是主诉讼与从诉讼的性质不同，但行政赔偿诉讼与行政诉讼从本质上看性质并非不同，所以，不符合这一前提。

　　2.若行政赔偿诉讼是行政诉讼附带民事诉讼的话，就意味着行政赔偿诉讼是民事诉讼，但行政赔偿诉讼是解决在行政法律关系中地位不平等的管理者与被管理者之间的争议，其双方当事人地位并不平等，民事诉讼是解决平等主体之间因财产关系或人身关系发生争议而产生的纠纷，其双方当事人地位是平等的。所以行政赔偿诉讼并不等同于民事诉讼。

　　3.《行政诉讼法》明确规定了行政侵权赔偿责任，所以，行政赔偿责任是行政法律责任，行政赔偿是行政侵权行为的法律后果，行政赔偿诉讼亦就是行政诉讼的一种特殊形式，而民事赔偿是由民法明确规定的，属于民事侵权行为的法律后果，引起的纠纷需通过民事诉讼来解决，由此可见，行政赔偿诉讼与行政诉讼附带民事诉讼是两种不同性质的诉讼，因而行政赔偿诉讼不是行政诉讼附带民事诉讼，而属于行政诉讼的范畴。

　　（二） 行政裁决诉讼

　　行政裁决诉讼是指对行政机关居间对当事人之间的民事争议所作裁决不服而向人民法院提起的诉讼。

　　附带民事诉讼的本意是在主诉讼进行过程中，为了实现诉讼效益目的，而“顺便”解决与主诉讼密切相关的“从诉讼”——民事诉讼，但实际上，从诉讼可以脱离主诉讼而独立存在，人民法院可以在主诉讼结束后再单独开始从诉讼，而此时的从诉讼不再处于从属地位，而是一个独立的诉讼形式——民事诉讼。如刑事诉讼附带民事诉讼中，作为从诉讼的民事诉讼可以脱离作为主诉讼的刑事诉讼而存在，人民法院可以在刑事诉讼终结后依当事人的起诉而单独审理被告人的民事责任问题，换句话说，民事诉讼作为从诉讼的原因，仅仅是为了实现诉讼效益，而不是必须依附于刑事诉讼。但是在行政裁决引起的行政诉讼中，由于行政裁决具有强制性，行政相对人对其不服而起诉时，应当以行政机关为被告提起行政诉讼，而行政相对人虽以行政机关为被告，但其起诉的实质则在于满足其民事请求，因而，在这一行政诉讼中，民事争议的解决是行政争议解决的起点和归宿，脱离了对当事人之间权利义务关系的审查判断，便无从判断行政裁决的合法与否。由此可见，此时对行政争议的解决必然要涉及对民事权益的审查和确认，并不存在两种性质的诉讼，而仅仅存在一种内含民事请求的行政诉讼。

　　（三） 行政处罚诉讼

　　凡赞成建立行政诉讼附带民事诉讼制度的学者都认为对行政机关作出的行政处罚决定不服而提起的行政诉讼中，被处罚人与受害人之间的侵权赔偿问题属于行政诉讼附带民事诉讼的范畴。笔者对此不敢苟同。

　　人民法院审理行政处罚决定的标准是行政处罚决定是否显失公正，即指行政处罚虽然在形式上不违法、但在掌握处罚的幅度上明显不公正，损害了公民、法人和其他组织的合法权益。一般在实践中表现为两种情形：（1）畸轻畸重。即行政机关对行政相对人科处行政处罚，虽在法定幅度之内，但相对于违法行为及其情节来说，明显地过轻或过重。（2）反复无常。即同样的违法情况，不同等对待；不同样的违法情况，同等对待。[6]人民法院在行政处罚诉讼中作出的裁判有两种形式，即维持和变更。当作出维持判决时，即意味着行政机关作出的行政处罚决定并未显失公正，这时就有一种可能性，即行政处罚决定有一般的偏轻偏重现象，而这种一般的偏轻偏重现象的产生又有可能是因为对被处罚人的受处罚行为认识产生了一些偏差，那么行政处罚决定中所涉及的民事赔偿内容就难免有误差，而一旦维持了行政处罚决定，也就维持了它所涉及的民事赔偿内容，这无疑对于保护公民、法人或其它组织的民事合法权益产生不利影响。当作出变更判决时，就意味着行政机关作出的行政处罚决定显失公正，但这仅意味着行政处罚决定对被处罚人的处罚有失公正，而不等于行政处罚决定所涉及的民事赔偿内容有错误，一旦要变更判决，作为判决一部分的民事赔偿内容也就失去效力，成为重新审查的对象，这对于并无错误的民事赔偿内容而言，无疑加重了人民法院的工作负担，做了“无用功”，不仅无法实现诉讼效益，反而拖延了诉讼，增加了当事人的诉累。

　　综上所述，行政裁决诉讼、行政赔偿诉讼和行政处罚诉讼都不属于行政诉讼附带民事诉讼的范畴，三者都是行政诉讼的一种形式，从属于行政诉讼。而且，行政诉讼附带民事诉讼由于不能实现其建立的目的，即实现诉讼效益和判决的确定性，因而也没有存在的必要性，与具体行政行为有关联的民事争议应该单独作为民事诉讼予以处理，而不宜作为行政诉讼的从诉讼予以处理，这样，才有利于保护公民、法人或其他组织的民事合法权益。