浅谈民事“执行难”的原因与对策

【出处】本网首发
【关键词】民事；“执行难”；原因；对策
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、我国民事“执行难”的成因分析

　　（一）民事执行立法上的缺陷

　　由于现行的强制执行程序包容在民事诉讼法中，民事诉讼法对执行程序仅规定了30个条文，如此少的容量必然导致规定过于原则化，缺乏操作性，也必然导致强制执行制度的不完备和执行中的无法可依。例如，民事诉讼法规定了人民法院在执行程序中可以采取查询、冻结、划拨被执行人存款；扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入以及查封、扣押、冻结、变卖被执行人应当履行义务部分的财产等措施，但如果当事人隐匿、转移或者挥霍了作为执行标的的钱款或财产，人民法院则无能为力。同时，虽然民事诉讼法规定了银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位有义务协助人民法院的强制执行，但如果上述单位拒绝协助执行，人民法院则束手无策。再如，民事诉讼法在执行程序中规定有执行异议制度，即“执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误的，按照审判监督程序处理。”(《民事诉讼法》第三百零八条)这一规定仅仅是针对案外人对执行标的提出异议所设立的制度，而对于实践中出现的案外人对程序问题提出异议的情形却没有规定。

　　（二）法律意识薄弱造成观念障碍

　　在一些发达国家，执行并不存在问题。据美国的专家介绍，在美国，绝大多数判决都很顺利地获得服从和执行，原因是美国是一个法制传统十分强有力的国家，一般民众和企业都以尊重法院为光荣的事情和应尽的义务。在这种观念下，没有任何一个公民对抗法院的判决和执行。由于我国民事案件执行工作起步较晚，加之受过去国家专政制度的影响，导致了我国广大群众乃至有些执法人员法律意识的薄弱，尤其对民事执行的影响集中体现在它极大地阻碍了执行工作的顺利进行。一方面，申请人在经济活动中不依法规范自己的行为，执行难时则采取违法手段私自强制执行，而被申请执行人则恶意隐藏财产，有的甚至公然抗拒法院的强制执行。另一方面，部分执行人员的素质不高，怠于行使执行权或滥用执行权等。

　　（三）地方和部门保护主义干扰执行

　　地方保护主义是导致人民法院执行难的重要因素，所谓地方保护主义，是指在执法活动中，一些地方的执法机关、执法人员及其他有关单位和人员，违背法律，不顾大局，对外地法院前来执行的不予配合，甚至制造障碍，抗拒执行，使权利人的权利迟迟得不到满足。地方保护主义在思想意识上深受落后的宗族观念、乡土意识、小农思想的影响。当外地法院来执行民事经济案件时，地方保护主义很容易形成一种对抗“执行”的共识。地方保护主义在经济上受地方利益的驱动。由于我国目前的税收分为国税和地税两种，地税收入的多少直接影响着司法部门、政府机关、事业单位工作人员的工资和福利待遇等，所以，当“执行”影响到当地纳税大户时，各部门很可能有组织或无组织地形成一股对抗外来执行的合力。应当指出，地方保护主义阻碍外来“执行”的结果是以牺牲地方长远利益来换取眼前利益，是一种短见的思想和行为。另外，法院的人事任免权在当地，经费也是由当地政府划拨，所以每当“执行”涉及到当地的经济建设或其它利益时，当地法院很难依法积极地执行外地法院委托的案件。部门保护主义给人民法院办理案件造成相当大的困难。由于部门利益作怪，国土、金融等有协助义务的单位，拒不配合法院办案。如在执行案件中根据法院生效判决、裁定，要求国土部门、房管部门协助办理过户手续相当难，延误了执行时机，影响了案件执行。

　　（四）执行体制、监督体制不健全

　　执行体制不健全。从执行体制上看，执行机构内部没有形成分权制约机制，外部没有形成整体合力，执行机构的职责、权限不清，在一定程度上加剧了执行难现象的发生。具体表现在：一是执行机构和审判机构权责划分不明确而相互扯皮、引起争端的现象时有发生，而且仍存在“重审轻执”现象；二是执行机构内部的执行命令权、执行实施权、执行裁决权三种权能，形式上看已经分别行使，但这种分立很不彻底，往往是由执行实施人员说了算，有效的监督制约机制并未真正建立；三是横向的同级执行机构之间关系松散，相互配合协调不够，相互牵制的情况经常发生；四是纵向的上下级执行机构之间分属不同的法院，因而监督制约乏力、集中统一不够。

　　执行监督机制不健全。我国正在大力开展审判方式改革，公开审判保证了案件在审理阶段的公正。执行工作是对裁判结果的最终实现，较之审判工作，它更需要提高工作透明度，但我国至今尚未建立起一套行之有效的执行监督机制，执行工作透明度不高，基本上是“暗箱操作”。当事人在提交了申请执行书后，对执行的具体工作便不再过问，也无权过问。对于自身权益能否被实现，他们毫无把握；对于自身权益如何被实现，他们也毫不知情。除了对当事人不公开外，执行工作对社会公众也同样不公开。权力不受监督制约必然导致权力被滥用。执行监督机制的不健全加剧了执行工作的不规范和随意性。

　　（五）被执行人确实无力支付

　　对于一部分农村的被执行人，尤其是偏远山区的被执行人，家中的财产仅够维持被执行人正常的生活或生产，甚至一些被执行人家中的财产还不能够维持被执行人的日常生活，根本就没有多余财产供人民法院进行执行。另外在一些被执行人为效益不佳，连年亏损的企业法人案件中，被执行人处于常年的停产或半停产状态中，职工工资不能发放，企业缺乏流动资产，仅有固定资产闲置一旁，但不易处理或职工为谋求生存，不同意甚至阻止法院执行，如果强制执行则极易引发事端，影响稳定。

　　二、应对“执行难”问题的构想

　　多年来，法学理论界和司法实务界从理论上和实践中一直在探讨强制执行的法律问题，最高人民法院以及各地人民法院也已相继制定了有关人民法院执行工作问题的规定、执行工作实施细则或执行工作条例等。这些都为改革和改善我国民事强制执行制度作出了有益的贡献。根据现在存在的问题，笔者认为可从一下几方面入手：

　　（一）完善执行立法

　　应考虑尽快出台一部独立、完整的《民事强制执行法》。这部法规应该在两个大的方面有所突破：其一，应进一步完善强制执行措施体系。对已有的且行之有效的措施要坚持和完善，例如当被执行人不履行其义务时，法院可将其名下的财产通过拍卖、变卖等方式处理后，偿还给申请执行人等。对被实践证明有效的新措施在立法时也应予吸收采纳。例如“以劳务抵债”就是在被执行人无力还债，在不违反公序良俗的条件下，而与申请执行人达成协议，以劳务抵债的措施。既可以发挥被执行人的一技之长，又可解决债务问题。又如“以租金抵债”，作为被执行人的企业，通过将厂房、机器设备出租给申请执行人使用，以租金来抵债的措施，也可充分利用社会物质资源。其二，强化民事执行制裁措施体系。对每种执行制裁措施的适用条件和程序都在立法中明确加以规定，并与其社会危害程度轻重相对应制定宽严相济的具有很强可执行性的法律制裁体系。加大制裁力度，如司法拘留期可适当延长，并处以高额罚金等措施。不能让被制裁人在受到“制裁”后感到不疼不痒，要确保能够给被制裁人以深刻教训，使之不能再漠视“法律的存在”。需要说明的是，制定《强制执行法》的周期较长，很难满足当前解决“执行难”问题的需要。笔者认为目前较为简便的方法是通过司法解释，对《民事讼诉法》相关条文予以补充。例如，明确规定拒不履行委托执行义务的法律责任，对《民事讼诉法》第210条规定予以补充：如果受委托法院对外地法院依法委托执行的要求置之不理的，甚至给当事人通风报信、阻挠执行的，由委托法院和受委托法院的共同上级法院负责处理，对直接责任人员追究党纪、政纪责任。

　　（二）提高全民法律意识，增强法制观念

　　1、教育当事人要有诚实守信意识

　　诚实信用，其本意是要求当事人按照市场制度的互惠性行事，即以诚实、善意的态度行使权利，履行义务。其目的是为了维护在民商事活动中的双方当事人的利益平衡以及当事人利益与社会利益之间的平衡。在执行中，不讲诚心的表现就是被执行人不履行生效法律文书确定的义务。目前这种不诚信的行为严重影响法院的执行。通过宣传教育使当事人双方都能够按照这一原则进行民商事活动，就可以避免或减少不必要的纠纷与损失。

　　2、教育当事人要有举证意识和诉讼风险意识

　　民事判决的执行是民商事风险的延伸。判决执行不了，并不全部是法院本身的问题，即商业风险不是司法救济本身能完全解决的。所以人民法院在立案时，就可以根据案件的实际情况和可能出现的风险问题对当事人进行提醒，实行“诉讼风险告知制度”，使当事人对其存在的诉讼风险有所了解，并对执行过程中可能存在的风险有思想准备。这样就使当事人在诉前就对诉讼前景有比较清醒的认识和判断，在诉前就应当依法、及时收集证据，在诉讼过程中积极向人民法院提供证据，以支持自己的主张，实现自己的诉讼目标。

　　（三）被执行人确实无力支付时的对策

　　在被执行人确实无力支付的情形下，如果是个人因为家庭贫困，被执行人无力支付债务，可以在双方自愿的基础上协商由被执行人利用劳务进行抵债。如果是单位法人，可分情形而讨论之。第一，若该企业尚能维持经营，有一定的发展前景，可以采取以其固定资产为担保，暂缓执行。如果企业效益好转，便可恢复执行；如果经营状况继续滑坡，就可执行其担保财产。第二，若该企业仅靠自己的力量重整无望，但有一定的技术力量和厂房设备。可将厂房设备出租，以租抵债。第三，若该企业技术落后，产品陈旧，恢复无望，只能让该企业尽早破产偿债。

　　（四）坚决克服地方和部门保护主义

　　一方面，改革法院现行管理体制，建立独立的、上下垂直的法律体制，使人民法院与当地政府脱钩，人事任免权、活动经费均由国家统一行使、拨付，解除当地政府“要挟”人民法院的一切因素，以增强人民法院抵御和排除地方保护的能力，解除“执行难”的隐患。另一方面，要依靠各级领导干部自觉增强法律意识，树立依法办事的法制观念，不断强化大局意识，积极支持，密切配合；不得从本位主义、自身利益出发，给法院设置障碍，故意刁难，从而促进法院独立行使审判权和执行权。

　　（五）完善执行体制，健全执行监督机制

　　1、完善执行体制，健全执行机构

　　完善执行体制，健全执行机构。完善的执行体制，健全的执行机构是人民法院强制执行的保证，也是改革和完善强制执行制度的重要环节。强制执行从体制上说，首先应进一步明确和实施“审执分立”制度，严格区分审判职能和执行职能，并将审判职能和执行职能作为同等重要的司法职能来看待；其次，各级人民法院应该将执行机构作为自己不可缺少的职能机构，切实加强其组织建设。

　　2、健全执行监督机制，增强执行工作透明度

　　目前，我国尚未建立起一套行之有效的执行监督机制，执行工作透明度不高，基本上是“暗箱操作”。当事人在提交了申请执行书后，对执行的具体工作便不再过问，也无权过问。对于自身权益能否被实现，他们毫无把握；对于自身权益如何被实现，他们也毫不知情。权力不受监督制约必然导致权力被滥用。执行监督机制的不健全加剧了执行工作的不规范和随意性，因此，要通过舆论督促执行。现在，一些被执行人中存在着只怕舆论曝光，不怕拘留、罚款的心理状态。利用宣传媒介公开曝光那些有能力履行而拒不履行的被执行人，往往能起到事半功倍的效果。另一方面，要侧重于执行机构自身的监督机制，将法律规定和执行程序公开，告知当事人有关执行诉讼规则及注意事项，必要情况下可邀请申请人随同执行，让其充分了解被执行人的财产状况及执行工作的有关详细情况。

　　另外，执行员的素质高低直接影响着强制执行程序的运行是否合法和高效。要做好执行工作，离不开一支政治坚定、清正廉洁、纪律严明、业务精通、训练有素的执行队伍。具体做法是：第一，在现有法官中选调一批政治素质好，责任心强，业务精通，公正廉洁的人员担任执行法官，并为其配备若干名法官助理。第二，根据民事执行活动的特点，分别对执行法官及法官助理的职责做出具体规定，使其各司其职，相互配合，相互制约，相互监督。第三，加强对现有执行人员法律知识和业务的培训，并针对执行人员政治素质的特殊要求，制定执行人员行为准则。同时，建立健全岗位责任制度，领导督导制度，当事人评议制度，违纪处罚制度等，使执行人员不断地提高自身素质。

　　民事“执行难”已严重阻碍了我国的市场经济建设，妨碍了社会信用机制的建立，挑战了法院的权威，阻挠了我国的法治进程。造成“执行难”的原因是多方面的，要解决“执行难”问题是一项综合性的工程，涉及到执行水平、守法意识、诚信尺度，牵连着社会的方方面面。它既不可能一蹴而就，也不可能仅凭法院的努力就能完成，它需要整个社会长期的、不懈的共同努力才能逐步加以解决。




【作者简介】
郑天玲，单位为江苏省仪征市人民法院。


【参考文献】
[1]马志强，论我国民事执行难的原因及对策，法制与经济，2009年第7期。
[2]邹川宁，民事强制执行基本问题研究，中国法制出版社，2004年版，第39-40页。
[3]魏洁来，论民事执行难的成因及相关对策，法学研究，2009年第3期。
[4]苏俊杰，民事经济案件执行难的成因及对策司考，科技情报开发与经济，2004年第2期。
[5]张道许，冯江菊，关于法院判决“执行难”的原因与对策研究，河南工业大学学报，2006年第1期。
[6]杨福梅，我国民事执行制度“执行难”的根治与改革，内蒙古农业大学学报，2009年第2期。