浅议人民陪审员制度存在的问题及完善

【出处】本网首发
【摘要】陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为陪审官或陪审员参加审判案件的制度。我国的人民陪审员制度从无到有、从粗到细并且正在不断的完善。作为大陆法系国家，我国的人民陪审员制度与英美法系的陪审员制度完全不同，而在大陆法系国家中，我们又与其他大陆法系国家有所区别。我国的人民陪审没有模式可以套用，生搬硬套其他国家的陪审制度必然与我国国情不相吻合。因此，我国的人民陪审制度在制定和实施的过程中会遇到很多实际的问题，需要进一步的修正与完善。本文从人民陪审员制度的产生入手，阐述了我国的人民陪审员制度在现实审判过程中遇到的实际问题，并对如何修正与完善这些在人民陪审员制度中出现的问题进行了初步的讨论。
【关键词】人民陪审员制度；问题；完善
【写作年份】2011年


【正文】

　　导言：

　　人民陪审员制度是我国的一项基本司法制度，也是我国社会主义民主建设的重要内容，对实现社会公平与正义、稳定和繁荣起到了积极的作用。我国目前实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的实施，标志着我国的人民陪审员制度进入到了一个新的时期。《决定》实施后，全国涌现出一大批思想好、威望高、知民情、解民意的人民陪审员，他们以极大的热情投入到了陪审工作中，参与审理了大量的案件。实践证明，人民陪审员制度的有效实施，增进了人民群众对人民法院工作的理解与支持，密切了群众与法院的关系，但由于人民陪审员制度相关工作涉及面广、环节多，广大人民群众对人民陪审员制度的了解不够，加上其他的一些因素，人民陪审员制度实施过程中还存在很多有待解决的问题。

　　一、人民陪审员制度的产生和发展

　　（一）人民陪审员制度的产生

　　我国近代的陪审制度最早出现在清末。在清末沈家本编订的《大清刑事民事诉讼法》中，陪审理念得到体现。人民陪审员制度最早始于革命根据地时期。1930年，中华苏维埃中央执行委员会颁布了《裁判部暂行组织和裁判条例》，其中就有关于陪审制度的规定。此后，在中国共产党领导的“革命根据地”、边区“和”解放区“都实行了人民陪审员制度。

　　（二）人民陪审员制度的发展

　　新中国成立以后，1954年，第一届全国人民代表大会制定的宪法明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。”同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》则明确规定了适用人民陪审的案件范围。1956年7月10日，司法部经国务院批准发布了“关于人民陪审员的名额、任期、产生办法的指示”。

　　1963年2月11日，最高人民法院发布了“关于结合基层普选选举人民陪审员的通知”。按照这些规定，人民陪审员主要设在基层人民法院。各基层人民法院首先要在广泛征求各方意见的基础上提出候选人名单，然后由城镇或人民公社的选民直接选举产生，或者由基层人民代表大会选举产生。人民陪审员的任期一般为2年。高级人民法院和中级人民法院在需要人民陪审员的时候，一般采取临时邀请的方法。

　　“十年动乱”期间，人民陪审员制度遭到了严重的破坏。中国共产党十一届三中全会以后，为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，人民陪审员制度得以恢复。

　　进入新世纪，司法的作用日益突出，为适应新形势的需要，全国人大常委会于2004年8月通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，并于2005年5月1日起正式实施。根据该决定，人民陪审员依据法定程序产生，依法参加审判，与法官同权。

　　这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着人民陪审员制度进入了一个新的发展时期。

　　二、国外陪审制度的情况

　　英美陪审制度存在大陪审团和小陪审团两种方式。大陪审团通常由23名陪审员组成，而小陪审团通常是12名陪审员组成。大陪审由政府召集，其主要任务是在刑事案件中，审查检察官对被告人提出的罪证是否成立，确定是否应予提起公诉。大陪审团在审理检察官等人所传证人的供词及有关证据时，除被告人自行请求或大陪审团命令被告人出席外，被告人不出庭，被告律师也不到庭，审理是不公开的。大陪审团的裁决实行大多数裁决制，如果大陪审团裁决检察官控告的证据不足或不能成立，此案便不得起诉。反之，便由检察官或警察向法庭提起公诉。从表面上看，这种大陪审团是防止检察官和警察专断，实行司法的措施，但实质上由于设计上的问题往往流于形式，现在多数国家已经不实行这种制度了。小陪审团的命运也不比大陪审团的命运好，在审判中的作用也日益萎缩，小陪审团参与审判的案件越来越少。

　　英国于1933年基本放弃大陪审团制度，改由司法查验官行使。现在仅在美国联邦地方法院和部分州的初审法院，在处理重大刑事案件时沿用这种大陪审团制度。

　　法国以18世纪的资产阶级革命为契机，引进了英国的大陪审团和小陪审团两种制度。今天，法国的陪审团制度已经被废除，取而代之的是陪审制度。法国的陪审审判只适用于处理严重犯罪的重罪法院，由3名法官和9名陪审员共同组成合议庭，在法官的主导下以多数意见来决定被告人的刑事责任并量刑。

　　三、人民陪审员制度存在的问题

　　（一）陪审员作用未得到有效发挥

　　过去我国对人民陪审员制度的重视程度不够，我们对人民陪审员在审判过程中如何发挥作用缺乏经验，有些庭审中人民陪审员仅仅做些与案件相关的辅助性工作。在合议案件时，虽然法律赋予了陪审员与职业法官平等的表决权，但由于陪审员介入案件时间较晚，对案情事先不了解，对法律专业知识又不熟悉，加之其对职业法官存在依赖心理，在表决时根本没有也不可能提出自己的观点。有些基层法庭，对于必须要求有人民陪审员参加的案件，法庭一般只能提前几天通知人民陪审员来参加案件审理。由于陪审员是兼职的，庭审结束后就立刻回到自己原来的工作岗位上去了，一般是极少参加案件的合议。一些陪审员对在审判中该有哪些职权和责任都不清楚，对相关的法律条款不熟悉，对案件不了解，也缺乏兴趣，加上有的人民陪审员由于工作等原因不能按时参加庭审和合议，从而使得人民陪审员制度往往留于形式，造成了人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”的现象，使我国人民陪审员制度没有发挥出原先应起的价值作用。

　　（二）陪审员业务素质参差不齐

　　人民陪审员独立审判权并没有得到有效行使。大多数的人民陪审员的法律素养都难以达到司法从业人员的要求，所以人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解。我国审理案件是“以事实为依据，以法律为准绳”，但是在有些案件中部分人民陪审员会对看似很冤的当事人产生感情上的倾斜，在合议庭案件时就难以做到中立，这就与审判原则相背离，出现这种情况法官就不愿意人民陪审员参与对案件的审理。

　　同时因为其他方面的原因，有些人民陪审员对案情事先不是特别了解，也使其不敢留然发言。人民陪审员在评议时不少是重复审判长的意见。陪审员即便参与了审判，发挥的作用也微乎其微。由于存在二审或再审的可能，一审判决效力处于不确定状态，于是在一审中参与庭审的人民陪审员参审合议的积极性不高，人民陪审员的审判权最终难以得到实现。

　　（三）基层人民陪审员来源有限

　　《决定》规定“陪审员一般具有大专以上学历，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请。”但大多数基层法院辖区人口相对比较少，人员素质也偏低，加上对陪审员制度宣传力度不够，严重限制了陪审员来源的广泛性。有些地方曾出现有些单位和基层组织推荐的人员不愿意担任人民陪审员的情况。许多人因为《规定》中学历条件的限制很难参加到人民陪审员的队伍中来。

　　（四）陪审员职权和奖惩机制不明

　　在管理制度上，各基层人民法院由于主客观原因，对于管理职责、考核评价、使用、分案、奖励、补贴等制度做法各异，且差异很大。特别是人民陪审员参与案件审理的规则也比较缺乏。人民陪审员的称谓对一些人来说仅仅成了一种荣誉。一些陪审员不注重自己素养，有些女陪审员服饰穿得过于花俏，影响法庭严肃性，有些陪审员开庭时不注意法庭秩序，更有甚者有些陪审员将合议庭尚在合议的内容泄露出去，影响案件的审理，而《决定》没有规定相关的惩罚规定。对于人民陪审员由于缺乏相应的法律知识，仅凭感情判案，出现错案，《决定》对人民陪审员也缺乏负责机制。由于管理不完善，人民陪审员参与审判就不能保证案件质量，缺乏奖励与惩罚就不能促使人民陪审员加强学习，注意形象。

　　四、完善人民陪审制度的意义

　　（一）弘扬司法民主

　　宪法规定公民有参与管理国家事务的权力。审判活动是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度就是让人民群众直接参与到司法活动中来，有利于实现司法民主，也是“立党为公，执政为民”要求的重要方面。

　　（二）促进司法公正

　　“陪审团是公正法律的潜移默化者，也是不公正法律的改革者。”人民陪审员来自广大的人民群众，群众对于他们参审的案件判决更加认同，有利于说服当事人息诉服判和化解矛盾。人民陪审员大多未经过长时间正规的法律培训，思维不受禁锢，看待案件的角度和庭审法官有所不同，能与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，确保裁判公正。同时，通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传，有利于提高人民群众的法律意识，为更好的进行诉讼调解打下基础。

　　（三）保证司法廉洁

　　人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，实现司法公正起到很好的作用。人民陪审员参与审判，在合议庭内会产生权力制约和自我约束机制，有利于保证司法廉洁。人民陪审员参与审判，还有助于抵御各种对司法审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。

　　（四）加强司法权威

　　司法公权威的树立需要司法公正作为基础，要想进一步做到司法公正，就必须加强审判权力的监督与制衡，人民陪审员这一制度恰好就实现了审判权力的监督与制衡。人民陪审员参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任，有利于当事人息诉服判自觉履行裁判内容；人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

　　五、完善人民陪审制度的措施

　　（一）明确管理制度加强人民陪审员的作用

　　建国初期我国才开始提出人民陪审员制度，但是制度发展缓慢，没有跟上时代的步伐，《决定》自2005年5月1日实施至今，社会各界对人民陪审员制度了解程度和参与程度还够高。要使人民群众认识到人民陪审员制度是一项重要审判制度，必须要加大宣传力度，提高全社会对这一制度的认识。人民陪审员制度很好的在人民法院与人民群众之间建立的一条沟通渠道，使得人民群众能及时的了解法院办案的过程，确保了法律的公正性，同时这种制度也是加强社会主义法制宣传，促使社会主义法制建设的一种有效途径。要建立对陪审员的职业安全保障和物质保障机制，对人民陪审员的打击报复的应视为对法官的打击报复予以制裁；陪审员在执行陪审职务时，原单位不得以没有正常工作为由降低其经济待遇；对无固定工作的人民陪审员应给予适当的经济补偿，提高人民陪审员的职业荣誉感。

　　（二）加强对人民陪审员业务素的培训

　　根据人民陪审员对法律知识的掌握情况，分阶段、分层次定期进行法律培训，让他们学习掌握新颁布的法律法规。在培训中注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。大力支持人民陪审员进行自学，对于自学成绩优秀的人民陪审员可以给予适当的精神和物质鼓励，以促进他们养成主动学习法律、热爱钻研法律的良好习惯。对人民陪审员定期进行必要的考核，持证上岗，提高他们的法律识水平和适用法律的能力。只有断提高陪审员的法律素养、法律思维和正确适用法律的能力，才能使人民陪审员在陪审过程中真正的发挥作用。

　　（三）多渠道灵活选取基层陪审员

　　《规定》中明确表示人民陪审员应当具有大专以上学历，但从我国当前受教育程度看，高学历、专业强的人才毕竟是少数，如果对人民陪审员的资格、条件要求过高，就不可能实现“具有广泛的社会代表性”的目标。因此，对于人民陪审员的资格、条件，可参照《中华人民共和国法官法》对法官的要求条件，但对学历条件可适当放宽。从目前情况看，人民陪审员的文化程度差别较大，城市的人民陪审员文化素质相对较高，乡镇的人民陪审员文化素质相对偏低，在基层人民法院，就可以适当的降低文化标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。例如可以选一些村委会主任、村支书等，因为他们了解当地群众的实际情况，这样就能更好的参与案件审理。但如果人民陪审员文化程度过低，对法律熟悉程度较低势必影响案件的审理和裁判，因此，人民陪审员的文化程度不宜太低，应以高中为基准为宜。

　　（四）明确陪审员职权完善奖惩机制

　　要想切实解决“陪而不审”的现象，明确人民陪审员的职权，确保他们在履行审判职责期间与法官享有同等的权利是关键。全国人大及其常委会应制定相关的法律规定，明确陪审员的责任、权力、义务，要求陪审员不仅参与审判全过程，而且在合议庭评议时，也要充分行使权力，陪审员必须首先独立发表意见，如果法官与陪审员意见分歧，不同的意见在卷宗中详细记录，主审法官应该在案件判决前向本法院分管院领导请示或提交审判委会讨论，使人民陪审员在履行职责期间与合议庭法官享有同等权力真正落到实处。为保障人民陪审员及时参加陪审活动政府预算中应当划拨一部分经费，专款专用。人民陪审员参加陪审活动期间，有单位的，在其本职单位享受的工资、奖金及其他待遇不变的情况下，再发放相应的办案津贴；没有单位的，由人民法院根据其实际工作量，参照法官收入比例发给报酬，为人民陪审员最大限度的提供物质保障，使他们免除后顾之忧，一心办案。同时，加大对陪审员的监督，可以结合实际对人民陪审员参与陪审的案件进行考核，对考核成绩突出的给予表彰和奖励，对考核刚刚合格的给予鼓励，对考核不合格的按法定程序予以更换。对选任人民陪审员，应根据人民陪审员的职业工作情况，合理的安排陪审工作的时间，不能一刀切，完全随机抽取。有些人民教师陪审员，在高考时要辅导学生，要他这期间参与陪审，那肯定不能安心陪审，不利于审判活动。假如要农民陪审员去参加股权纠纷案件的陪审，那作用肯定也不是很大，我们应该根据不同情况合理安排人民陪审员的陪审工作，这样才有利于案件及时、快速和公正的审理，有利于将人民陪审员的作用发挥到最大。所以，在岗前培训时就让人民陪审员根据自己工作情况确定哪段时间比较空闲能够有效参与陪审工作，根据自己的职业特点选择今后陪审哪一类案件。

　　结语：

　　随着我国社会主义的发展，人民陪审员制度将在我国的司法活动中起到更加重要的作用。虽然人民陪审员制度目前仍然存在一些问题，但是我相信大家只要将人民陪审员制度在实践中遇到的问题不断总结和解决，人民陪审员制度必将得到进一步的发展和完善。




【作者简介】
高尚，单位为江苏省仪征市人民法院。


【参考文献】
[1]全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》。
[2]边爱军：《国外陪审制度对我国人民监督员制度的借鉴》。
[3]蒋惠岭：《论陪审制度的改革》。
[4]吴莹：《人民陪审员制度存在的问题及完善》。
[5]《从陪审制度看裁判制约》，载《探索》1995年第5期。