从民事审判权谈民事审判方式改革

【出处】《法学家》2000第6期
【关键词】民事审判权；民事审判方式；改革
【写作年份】2000年


【正文】

　　民事审判权，是法院对民事案件进行审理并通过审理对案件作出裁判的权力。它是国家司法权的组成部分，属于国家基本权力之一部。从形式上讲，它源于宪法和法律，是国家管理国民和治理社会的一种权力。而在现代民主国家，根据主权在民的原则，国家权力来自于民众，即任何国家权力，都来源于国民的权利。国家权力设定的目的，在于服务于国民权利，权力是保障权利实现的手段，作为国家基本权力之一部的民事审判权当然也不例外。因此，从本质上讲，民事审判权是服务于当事人诉权的一种权力，是保障当事人的诉讼权利和实体权利得以实现的手段。

　　在传统上，人们比较注重形式意义上的审判权，而对实质意义上的审判权重视不够。从而也就导致了在人们的认识上乃至立法上，比较注重法院在行使审判权时审判权的管理职能，而忽视了审判权对当事人的服务职能；在民事审判方式改革的实践中，比较多的注意了如何改进法院的审判工作程序和方式，而对审判权的行使应如何有效的维护当事人的合法权益则显得考虑得不多；在民事审判方式改革的讨论中也是比较多的强调了审判权的正当行使对法院履行职责的意义，而对审判权的正当行使对当事人的诉讼权利和实体权利的保障可以产生什么样的积极意义讨论的不多。上述现象表明，人们在实践中以及理论上还没有完全认识清楚民事审判权的实质，因而对表现民事审判权的民事审判方式的认识也就比较的表面化，在民事审判方式改革的实践中，往往是就具体的审判工作程序和方式进行改革，而未就改革的总体方向定位。在理论上，就英美法系和大陆法系的两大诉讼模式进行介绍和比较研究比较多，并将审判方式改革的目的定位于实现程序的公正、程序的效率和程序的完善，而对民事审判方式改革应当如何保障民事审判权更好地为当事人诉权的实现服务缺少研究，也未将实现当事人更好地有效利用民事审判制度这一最具有司法改革意义的目的作为民事审判方式改革所追求的目标。从这些表现上看，说明我们在进行和讨论民事审判方式改革时，在观念上还没有对民事审判权的实质意义有充分的认识，这自然会影响到民事审判方式改革方向的正确确定，并妨碍民事审判方式改革的进一步的深化。

　　笔者认为，确定民事审判方式改革的方向，应当正确地认识民事审判权性质，认识清楚民事审判权的本质。换句话说，民事审判方式改革的方向，应当在强调民事审判权是保障当事人的诉讼权利和实体权利的手段的基础上来确定。在民事审判方式改革过程中，无论是对审判工作方式的变革，还是对审判程序制度的变革，都应当以审判权服务于当事人的诉权为基点，反之就是本末倒置了。由此我们所得出的结论是：民事审判方式改革应当朝着使我们的民事审判制度能更有力、更有效地保障当事人的诉讼权利和实体权利的实现的方向发展。在这点认识上，日本司法界所提出的对日本司法改革所确定的目标－－使日本国民更方便、有效地利用日本的司法制度的观点，对我们更好地认清民事审判方式改革的方向，具有借鉴意义。

　　一、审判权的独立性、中立性与民事审判方式改革

　　法院独立行使民事审判权，这是民事审判权的第一个基本特征，即审判权行使的独立性。法院独立行使民事审判权，是民事案件得到公正审判的基本保证。民事审判权的这一特征，要求法院行使民事审判权只服从法律，任何团体和个人无权对法院行使民事审判权进行干涉。我们进行民事审判方式改革，应当进一步强调民事审判权的独立性。就我国的实际情况而言，民事审判主要应摆脱来自于地方行政的干涉，因为，在司法实践中存在的地方保护主义的产生，X源于地方的经济利益，但其得以真正的实现，则是依靠地方行政的力量。而地方行政之所以足以干涉、甚至左右民事审判，从体制上讲，是因为我们的法院的人事、财政制度受制于地方行政。因此，要保证法院独立行使民事审判权，首要的问题，就是要对法院的人事和财政制度进行变革，使法院的人事、财政能独立于地方行政，否则，民事审判权的独立行使只能是一句空话。

　　民事审判权对双方当事人作用的中立性，是民事审判权的第二个基本特征，即民事审判权的中立性。对双方当事人而言，法院行使民事审判权应当居于中立的地位，这不仅仅是基于审判公正的要求，而且还是现代审判格局对民事审判外在模式的要求。民事审判权的中立性，要求法院在民事审判过程中，要居于超脱的地位。这就要求法院在民事审判中，不能代表任何一方当事人的利益。在就案件事实证据的提出和辩论过程中应当尽量的少介入。应当认识到，在民事审判中，证明案件事实是当事人的事，法院的职责是根据当事人的举证结果，对案件事实进行判断并适用法律。在新中国的传统上，法院进行民事审判实行超职权主义。在对案件事实的证明方面，法院有比较多的介入，这一方面使法院的工作量加大，另一方面还给人们留下了法院的民事审判具有倾向性的印象：因为法院主动去收集的证据，在客观上可能是有利于一方当事人而不利于另一方当事人的。因此，在民事审判方式改革中，应当下决心改变传统的这一作法。在我国已进行的民事审判方式改革的过程中，全国各地不少的法院已经在这方面作出了努力，采取了一些具体的措施，如强化举证责任制度，庭审中改传统的纠问式为抗辩式，等等。但是，在这些具体措施的实施过程中，遇到了相当大的阻力。原因主要是当事人和法官的能力不能适应。于是在民事审判方式改革的实践中出现了“倒流”的现象：审判方式回到了原来的审判制度的轨道上了。“倒流”现象的出现，给我们提出了这样的两个问题：一是上述有关法院所采取的这些措施是否是符合民事审判方式改革的总体方向？二是如果这些措施是符合改革方向的，那么，现实社会有不适应之处，我们应当怎么办？第一个问题的答案无疑是肯定的，因为这些措施反映了民事审判权对当事人作用的中立性的特征，符合现代法制社会民事审判发展的潮流。而对第二个问题的回答，则涉及到对两种结果的选择：一种选择是，为了加快社会发展的整个进程，而要求社会各方适应社会发展的先进制度，并因此有可能造成对社会某个或部分群体的利益的损害；另一种选择是，为了迎合社会的某部分现实，而放弃对促进社会发展的先进制度的使用。

　　笔者认为，我们应当坚决地作出第一种选择。因为第二种选择的结果，是让先进的思想屈服于落后的观念，是让先进的制度去迁就不思进取的制度的适用者，它只能导致社会的退步或停滞不前。而第一种选择，则十分有利于社会的发展和进步。就民事审判方式改革而言，只有改革落后于时代的民事审判制度，才有可能建立起现代意义的民事审判制度，也只有这样去做，进行民事审判方式改革才有其真正的意义。

　　当然，在作出了第一种选择的同时，要考虑社会现实有关问题的解决。即为了保证体现出民事审判权的中立性，在我们要求法院应当尽量的少介入主动的去证明案件事实，避免出现法院行使民事审判权对一方当事人有利而对另一方当事人不利的倾向的同时，能确实保证我们所建立起来的先进制度能得以切实的实现。针对有部分当事人和法官不能适应改革后的举证责任制度和庭审制度的情况，一方面可以考虑采取一些措施使有关的当事人和法官能够尽快的适应先进的制度，如在民事审判中由法官对当事人对有关问题予以阐释，使当事人能较充分的履行举证责任；对在岗的法官进行培训，使他们具有驾驭庭审的能力。另一方面，可以考虑在现有的制度之外再增设一些配套的制度，以使这些先进的制度能较顺利的得以执行，如在一定条件下要求民事诉讼的进行必须由律师代理，即建立相对的律师强制代理制度；而在法官制度建设方面，要进一步对法官的素质提出更高的要求，对不能胜任法官职位的法官应当调离法官岗位。

　　二、民事审判权的统一性与民事审判方式改革

　　民事审判权行使的统一性，这是民事审判权的第三个基本特征。统一性的含义包括两方面，一是民事审判权由法院统一行使，其他机构无权行使民事审判权；一是民事审判权的行使是统一的，即中国各级和各地的法院在行使民事审判权时，是依据相同的法律。在民事审判实践中，长期以往存在着“以言代法”“以言压法”的现象，这些现象的存在，主要是源于地方行政对民事审判的干涉，是地方保护主义和中国民谚“官大一级压死人”在社会生活中的具体显现。“以言代法”“以言压法”的作法，不仅仅是对民事审判权的独立性的破坏，而且也是对民事审判权的统一性的破坏。要根除这样的现象，除了认识上要强调各个政党、各级官员要尊重宪法和法律外，在制度上还是要如上文所述的建立相对独立的法院的组织系统。

　　民事审判权的统一性给民事审判方式改革提出的一个具体而又实际的问题是在民事审判方式改革中“搞试点"的问题。在民事审判方式改革过程中“搞试点”，这在中国的民事审判方式改革中是很常见的一种现象，全国许多地方法院在自己的审判方式改革的经验总结中都将此点作为经验之谈，如广东、上海、海南、辽宁的大连市等。所谓在民事审判方式改革中“搞试点”，就是由省、直辖市的高级人民法院或省辖市的中级法院制定一些改革的方案，或者由有关的法院确定一些改革的方案，选择一个或者若干个法院按这些方案进行民事审判，经历一定时期之后，如果觉得这些方案在实践中可行，就在全省或全市的各个法院推行，反之则不予推行。“搞试点”的作法，其结果是，在"搞试点”期间，试点法院与非试点法院，在对民事案件进行审判时，两者所依据的民事审判制度和程序是有不同的，由此就有可能导致相同或相类似的案件，其在试点法院和非试点法院的审判结果是不同的。这种不公平的现象的出现，无疑是“搞试点”这一做法破坏了民事审判权的统一行使的结果，同时，它还严重地影响了法院司法的权威性和执法的严肃性。此外，有些地方法院借搞民事审判方式改革之名，根据自己的经验制定所谓的审判程序规则，并在审判实践中予以适用，而这些所谓的审判程序规则，其内容已超过了一般司法解释的范围而具有了立法上的意义，这无疑在一定意义上也是对民事审判权的统一行使的破坏。上述两种现象，在现在的审判方式改革过程中仍然存在。最高审判机关和国家的法律监督机关应当对这些做法予以制止，并防止这些做法或类似的做法在今后的改革中出现。

　　"搞试点”的做法，也许是源于我们过去行政工作的传统经验，或是借鉴了农业生产中在搞某个新品种之前，先搞个实验田的做法。但是，必须清楚的认识到，民事审判不同于行政管理，更不同于农业生产，法律的统一性和民事审判权行使的统一性都不允许这样做。如果我们是因为缺少经验而“搞试点”，那也是得不偿失，以破坏国家的法制的统一和民事审判权的统一性为代价，去换取部分地区运用某个审判制度的经验，这代价未免太大了。

　　在民事审判方式改革过程中，如果要有个新的制度出台，或采取一种新的工作方式，所要做的主要是对这个新的制度和工作方式进行充分的研究和论证，在研究和论证的过程中，可以借鉴国外的经验，也可以总结我们以往的教训，在这基础上，如果我们仍然没有把握确定新的制度和工作方式是否可行，还是希望搞试验，也应当在全国范围内来共同试行某一制度或工作方式，而不可以割裂统一的民事审判权为代价。

　　三、民事审判权的被动性、程序性与民事审判方式改革

　　民事审判权启动的被动性，是民事审判权的第四个基本特征。基于民事权利的可处分性，当事人之间的民事纠纷是否要通过法院行使民事审判权来予以解决，决定权在当事人。在这个意义上讲，民事审判权的启动是被动的，从而也使得民事审判权在服务于民众时与立法权和行政权相区别。因此，在民事审判方式改革的过程中，虽然要进一步强调法院要为当事人进行诉讼提供方便，审判权的行使要服务于当事人诉权的实现，但这些要求，只能在民事审判过程来表现，而不可在审判程序启动之前或审判程序结束之后。传统的法院为解决当事人的民事纠纷而“主动服务”或“送法上门”的做法都不符合民事审判权启动的被动性的特性，应当在今后的审判实践中坚决予以杜绝。

　　基于民事审判权启动的被动性的特征，现行民事诉讼中的再审程序的启动问题是值得思考的一个问题。目前，根据《民事诉讼法》的规定，我国民事诉讼的再审程序的启动，可以基于当事人的再审申请，也可以基于人民检察院的抗诉，还可以由相关的法院主动的提出。再审程序由当事人申请启动顺理成章，由人民检察院以抗诉的方式启动，在一定的条件下也情有可原，并不违背民事审判权启动的被动性。

　　惟有由法院主动提出再审而启动再审程序，值得研究，因为它从形式上乃至实质上抹杀了民事审判权启动的被动性这一民事审判权的基本特征，属于非正当地行使民事审判权。因此，笔者建议，在民事审判方式改革过程中，应当对民事诉讼再审程序可以由法院提出这一制度进行变革予以考虑，在设定了改革方案之后，在适当的时候向立法机关提出改革的意见：废除由法院提出再审而启动再审程序的制度。

　　民事审判权运行的程序性，是民事审判权的第五个特征。民事审判权运行的程序性，是指民事审判权的行使需要一个程序过程：在案件实体问题的处理上，法院对案件事实作出判断，需要一个了解事实和分析案情的过程，这就需要一定的程序；要向社会表明法院处理案件是公正的，就应当将法院对案件审理的过程向社会进行展示，这同样需要一定的程序。民事审判权运行的程序性这一特性，实际上是民事审判的公正性对法院行使民事审判权的一个基本要求。

　　民事审判方式改革的目标之一是提高民事审判的效率，因此，我们在研究如何提高民事审判的效率的时候，要考虑到民事审判权运行的程序性这一特征，在变革过程中，要注意：不能以提高效率的名义，任意的缩减程度或者将正当的程序改变为非正当的程序。比如，对适用简易程序审理的案件，缩减有关的程序应当是建立在保证当事人的诉讼权利能得到有效行使的基础上，不可不考虑对当事人诉讼权利的保护而以提高效率的名义任意缩减案件的审理程序；如，以法院可以对案件当即进行审理的名义而不给被告人进行答辩和委托代理人的准备时间，这实际上极大地损害了当事人的合法利益。我们强调民事审判权运行的程序性，是提醒注意民事审判权的行使得有个过程，这个过程的存在，是有利于民事审判的公正的，是有利于当事人合法利益的保护的。我们并不反对在遵循审判规律的前提下，对现行的民事审判程序进行改革。象最高人民法院提出的“建立科学的案件审理流程管理制度”的想法和北京市海淀区人民法院在民事审判方式改革过程中所尝试繁简分流的做法，就是很好的想法和有益的尝试。

　　四、民事审判权的强制性与民事审判方式改革

　　民事审判权行使的强制性，这是民事审判权的第六个基本特征。民事审判权的行使以国家机器为后盾，因而具有强制性，这也是民事审判权不同于其他解决民事纠纷的方式中有关机构或人员所享有的权力（如仲裁权、诉讼外调解权）的一个基本特征。在民事审判方式改革的过程中，强调民事审判权行使的强制性，对我们认识是否要变革现行的有关审判制度及在改革中我们曾采用的一些措施是否符合民事审判原理是十分有利的。

　　在我国现行审判制度中，法院调解制度是一项在立法上占有重要地位，在审判实践中发挥重要作用的审判制度。在民事审判方式改革的讨论中，关于是否要变革乃至在民事诉讼法中废除该项制度，学者们发表了不少的观点，其中，建议废除这项制度的呼声较高。这些学者主要是从审判模式和审判的正当性原理来讨论这一问题的，很有说服力。笔者对他们的观点表示赞同，并进一步认为，法院调解与法院民事审判权的行使，从民事审判权行使的强制性这一特征上看，两者也是不相融的。因为以当事人自愿为前提条件方可进行的法院调解活动，在民事审判过程中，又需要以法院行使民事审判权的形式来完成，这显然是矛盾的。由此看来，法院调解制度从审判制度中分离出来，应当是民事审判方式改革对立法机关提出的一个课题。

　　在民事审判方式改革的实践中，有些法院为了加快民事、经济纠纷的解决的速度，在审判庭之外成立了“经济纠纷调解中心”。“经济调解中心”所受理的案件，并非按照民事诉讼程序来审理，严格的讲，不应属于民事审判活动。但在实践中，由于该机构设立于法院，工作人员也大多为法院的法官，解决的也是当事人的民事纠纷和经济纠纷，因而“经济调解中心”所开展的活动也被视为法院的审判活动，其工作“业绩”还被视为法院进行民事审判方式改革的成果。实际上，“经济调解中心”所取得的“业绩”，依托的是民事审判权的强制性，从而使得非审判的形式具有了审判的实质。但是，其对民事审判严肃性的破坏则是不言而喻的，其“短命”的历史，也向人们昭示违背审判规律的制度是不具有生命力的。我们应当以此为戒，不允许类似的现象再在民事审判方式改革中出现。

　　五、民事审判权对象的特定性与民事审判方式改革

　　民事审判权的对象是民事纠纷，这是民事审判权的第七个基本特征，也是民事审判权不同于刑事审判权和行政审判权的一个特点。因此，在民事审判改革过程中，对民事审判程序的变革，应当充分考虑到民事纠纷的特点，使民事审判程序更加显现出不同于刑事审判程序、行政审判程序的特点。在这方面，民事审判方式改革可以在民事诉讼的二审程序、再审程序的变革上作文章，针对现行的有关制度进行改革，比如，进一步明确二审的审理范围，严格申请再审的条件，将当事人申请再审的事由限定在原审法院对案件的审理在程序上存在错误的范围内，等等。另外一方面，我们不能因为民事审判与刑事审判、行政审判都是法院的审判活动，而错误地认为刑事审判或行政审判中的有关制度，在民事审判方式改革过程中都可以借用。比如，有的法院借用刑事诉讼中预审的概念，在民事审判正当程序之外设立非正当的“民事预审”程序，将其作为普通程序开庭之前的一个阶段，在该阶段中，预审人员有权对一般的民事案件进行审理并作出判决，而对疑难、复杂的案件，预审人员负责归纳案件的争执点和指导当事人举证，然后将案件交到正式审理案件的合议庭手中，由合议庭按普通程序进行审理。笔者认为：“民事预审”属于非正当的审判程序，其非公开审理的运作，直接违背审判公开原则；其将预审的结果交给审理案件的合议庭的做法，也违背了直接审理的原则。“民事预审”使得民事审判权的运行在程序上不具有正当性。预审是而且也只能是刑事诉讼的制度，它只适用于刑事诉讼的侦查阶段，不属于审判制度，因此不可将其运用到民事诉讼中来，更不可将其作为民事审判方式改革的经验进行推广。

　　民事审判权的对象是民事纠纷，这意味着民事审判权在解决民事纠纷这一问题上，其功能与仲裁权。民间调解权是相同的。因此，在民事审判方式改革过程中，应当考虑到如何协调好上述三者的关系，如何在充分发挥民事审判权的作用的同时，也充分的发挥好仲裁权、调解权的作用。也许有人会认为，仲裁权、调解权应如何发挥，不属于民事审判方式改革应讨论的问题。其实不然．因为民事审判方式改革的动因之一，就是因民事纠纷而形成的民事案件大量的增多，使得民事审判不堪重负。提高民事审判的效率，是为了减轻民事审判权的负担，而充分发挥好仲裁权、调解权的作用，使得本有可能流向法院的民事纠纷通过仲裁权或调解权的作用而得到解决，同样能减轻民事审判的负担。再者，在解决民事纠纷的各种制度中，民事审判是最重要的一种制度，但不是惟一的一项制度。在研究和讨论如何更有效地解决好民事纠纷的问题上，在对民事审判权问题进行研究的同时，当然有必要对在一定范围内与民事审判权有相同功能且有密切联系的仲裁权、调解权等问题进行讨论。因此，对如何发挥仲裁权、调解权对解决民事纠纷的作用问题的研究，不仅是民事审判方式改革的研究课题之一，而且是个很重要的课题。

　　六、民事审判权的终局性与民事审判方式改革

　　民事审判权解决民事纠纷结果的终局性，这是民事审判权的第八个基本特征，也是司法最终解决原则在民事审判中的具体体现。民事审判权解决民事纠纷的结果终局性的这一特性，表明民事纠纷在法院行使民事审判权解决之后，任何机关和个人都无权再对这一民事纠纷运用其他的方式予以解决。也正是因为民事审判权解决民事纠纷结果的终局性，民事审判权的公正行使对当事人合法利益的维护才具有了更为深刻和久远的意义，社会民事、经济法律关系的相对稳定才得以实现。因此，民事审判方式改革在变革有关民事审判程序的过程中，应当考虑到民事审判权的这一特征。比如，可以进一步严格再审的条件，强制规范提出再审的期限，限定再审程序的适用只许一次，等等。就认识观念上的变化而言，强调民事审判权解决民事纠纷结果的终局性，对改变笔者认为民事审判的结果应当追求客观真实而非法律真实的传统观念，也是有很重要的意义的。

　　综上所述，笔者从民事审判权的几个基本特征出发，对我国正在进行的民事审判方式改革的有关情况进行了初步的分析，并提出了自己对相关问题的看法或建议。解决民事审判方式改革中存在的问题，光从民事审判权的角度来谈，当然是不够的，但这一视角确实很重要，它能通过对民事审判中最为核心和基本的若干问题的讨论，引发人们对民事审判方式改革中的各个方面的问题作出进一步的思考，这也是笔者写此文的出发点和归宿所在。




【作者简介】
潘剑锋，北京大学法学院教授。


【注释】
[1]刘家兴主编：《民事诉讼法学教程》，北京大学出版社1994年版，第87页。
[2]参见谢晖著：《价值重建与规范选择》，山东人民出版社1998年版，第2页。
[3]参见王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第303页。
[4]参见王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2000年1月版，第311页。
[5]参见《人民法院五年改革纲要》第8条。
[6]参见《改革民事审判方式新举措——繁简分流》，载《人民司法》1993年第3期。
[7]参见江伟主编：《中国民事诉讼法专论》第九章，中国政法大学出版社1998年6月版；王亚新著：《论民事、经济审判方式的改革》，载《中国社会科学》1994年第1期。
[8]按通说，法院进行调解活动，是法院在行使审判权。
[9]源于广东深圳中院的这一作法曾以星星之火的燎原之势在全网许多地方法院蔓延，但在20世纪90年代的中期被最高人民法院制止。
[10]上海普陀区法院从 1996年3月起开始这种尝试。