我国民事执行法律制度的缺陷及完善（下）

【出处】中国民商法律网
【摘要】民事执行是指执行机关运用国家强制力，依照法定条件和程序，对生效法律文书所确定的债权予以公力救济而进行的司法活动。民事执行制度是一个法治国家重要且不可或缺的法律制度之一，有效的民事执行可以树立国家司法制度的威信和威慑力，是实现国家法治化的必要前提。本文通过对我国民事执行法律制度的分析，指出现行民事执行法律制度在执行发动程序、执行管辖、委托执行、财产调查、执行和解、协助执行及执行救济制度等方面存在的缺陷，并通过对英国、美国、德国、法国、日本及俄罗斯等国民事执行制度的述评，结合民事执行工作实践，对完善我国民事执行法律制度提出建议。最后提出，完善的民事执行法律制度，应该能够保障债权人的合法利益尽快依法实现，能够对恶意逃债人产生巨大威慑作用，让拒不履行义务的债务人付出比自觉履行义务要大的多的代价，此外，对确实没有履行能力的债务人，也能在依法执行的基础上体现出人文关怀。
【关键词】民事执行；法律制度；缺陷；完善
【写作年份】2011年


【正文】

　　三、完善我国民事执行程序的构想

　　为适应民事执行工作的迫切需要，从根本上改变司法解释零散、缺少可操作性和越权解释等现象，对当前执行工作中的若干重大、突出问题作出比较系统的、统一的、操作性强的执行规范，进一步完善我国的民事执行程序，是当务之急。

　　如何进一步完善和健全我国的民事执行法律制度，笔者认为应紧密贯彻“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法治理念，结合我国的社会状况和司法实践，将效率优先贯彻于程序的始终，克服过于粗疏和原则化，漏洞较多，可操作性不强的缺陷，解决法律规定效力层次较低，权威性不足，影响范围有限的不足。在具体内容方面应着重完善和解决以下几个方面的问题：

　　（一）重构执行发动程序

　　现行的执行发动程序，容易造成权利人因故逾期申请执行，也使得债务人自然产生寄希望权利人逾期申请执行的“赖债”想法，对当事人的合法权益保护不足，不利于社会诚信的构建。笔者认为，要充分保护当事人特别是权利人的合法权益，必须重构现行的执行发动程序。

　　1、确立申请执行期限告知制度。为了使当事人能正确运用法律保护自己的合法权益，在诉讼程序上，应确立告知申请执行期限制度，内容应包括：申请执行方式、期限及所承担的法律后果，并通过在判决书、调解书中写明告知。确立这种制度有以下益处。(1)、简化执行程序，提高执行工作效率，告知了当事人不自觉履行义务的法律后果；(2)、避免当事人与法官之间发生争执，确保司法严肃性；(3)、促进审判与执行工作关系的协调，提高法院整体工作效率。只有建立了申请执行期限告知制度，才能为法院在执行工作中依法及时采取强制措施提供有力依据，避免当事人因延误申请期限而造成不应有的损失，充分保护了当事人的合法权益。

　　2、严格规范民事案件执行移送制度。由于案件移送执行情况在《民事诉讼法》中没有明确具体规定，当事人无法辨别案件是否属于移送，因此，从程序法上规范民事案件移送制度十分必要，严格区别申请执行和移送执行案件的范围，即具体规定了给付赡养费、扶养费、抚育费内容的案件和刑事附带民事的案件移送执行，并在判决书或调解书尾部写明本案是否属于移送范围及提起执行的方式、期限和法律后果。进一步规范民事案件执行移送制度，以消除当事人对两者混淆和认识不清的情况。

　　3、确立申请执行时效中止、中断制度。

　　我国法律没有明确规定申请执行的期限是不变期间，还是可变期间，以及是否存在中止、中断情形。而确立申请执行时效中止、中断制度，规定在申请执行期限六个月内因不可抗力或者其他阻碍当事人无法行使申请执行权利时，申请执行时效中止，从中止时效的原因消除之日起，申请执行时效期间继续计算；权利人因提起申请执行，或双方协商同意延长履行期限，发生申请执行时效中断，从中断时起，申请执行时效重新计算。这样的制度设计，从一定程度上可以放宽当事人合理的申请执行期限，还可以进一步加强和巩固当事人之间的法律关系，对改善法院执行工作被动状态，具有现实的意义。

　　（二）构建完善的执行管辖制度

　　执行管辖制度的设计应以执行效率为主要目标追求，作为一种理性的制度设计，它应对执行实施权的具体落实有所侧重，方便当事人行使诉权，方便法院公正审理与执行，这是由民事执行权的强制权本质决定的。

　　1、重新确定执行案件地域管辖原则，借鉴诉讼中地域管辖的规定方式，明确规定生效的民事判决、裁定可由被执行人住所地、被执行财产所在地的人民法院管辖，

　　2、明确级别管辖，级别管辖之目的在于确定上下级法院之间受理执行案件的权限和分工。通过这种纵向的划分，使各级法院对各自受理的执行案件有一个明确的范围，通过不同案件在不同级别、不同执行力量法院的分工，切实保护当事人的合法权益。对级别管辖的设计不宜一刀切的规定统一由基层人民法院管辖，可以建立由当事人选择被告人财产所在地法院管辖和第一审法院管辖相结合的管辖制度。

　　3、统一地域管辖，地域管辖实乃管辖制度之核心，主要涉及同级法院之间对执行案件的权限与分工问题。这种对执行案件的横向划分，对于促进执行力量的有效利用和提高执行资源的合理配置，具有重要的意义。因此，对于人民法院生效法律文书的执行可以由被执行人住所地、被执行人财产所在地或被执行行为履行地的人民法院管辖。这样设计不仅符合世界各国的通行做法，提高与国际案件执行体系的协同性。而且有利于加强执行法院对生效法律文书的监督，防止和克服地方保护主义。

　　4、确立指令管辖。指令管辖是基于特定原因而使管辖权在法院之间的一种变动。这种变动使原本享有管辖权的法院丧失了管辖权，而使原本没有管辖权的法院获得管辖权，可以说是管辖权在法院系统内部的重新分配，实质上是一种管辖权的转移。指令管辖制度的设计，具有重要的理论和实践意义、从制度上讲，指令管辖的设计可以便执行管辖的体系更加完整、系统，提高对执行实践的适应能力。

　　（三）改进委托执行制度

　　民事诉讼法规定的委托执行制度，出发点是想降低执行成本，提高执行效率，减少、避免冲突事件的发生，切实维护当事人的合法权益，并寄希望加强全国各地法院之间的联系，以真正形成全国法院执行工作"一盘棋"的格局。但实际情况并不乐观，法院之间协调配合比较困难，受委托法院不积极执行，反而延长了执行周期，增加了执行成本，降低了执行效率。目前，关于委托执行制度的存废主要存在两种相对的观点:一种观点为取消论，认为委托执行制度的弊端己经无法通过修改制度本身而剔除，只有取消委托执行制度并通过改革执行管辖制度而摆脱目前的困境。另一种观点认为，针对委托执行实践中存在的问题，通过修改和完善现行委托执行制度，可以克服实践中存在的问题，使其发挥充分的作用，从而形成良性运转的局面。

　　笔者认为，在能够更好解决以上问题的相关法律制度配套完善后，取消委托执行制度并无不可。但在目前相关法律制度缺位，而我国民事强制执行法尚未出台的情况下，委托执行制度仍需继续实施。基于上述考虑，研究如何改进委托执行制度仍然具有现实意义。针对委托执行实践中产生的问题，怎样改进我国现行委托执行制度，提出以下建议。

　　1、能够促使“受托执行案件”与“非受托执行案件”得到平等对待。

　　现在受托执行案件的执行效果不好，其客观方面的影响因素并不多，而受受托法院或经办人的主观态度影响较大。要解决这个问题，就要对委托执行制度的相关规定进行修改，通过法律规范促使受托法院或经办人做到平等对待“受托执行案件”和“非受托执行案件”，一视同仁，依法执行，切实保护受托执行案件当事人的合法权益。

　　2、能够保证委托执行与赴外执行的划分界限得以遵守

　　我国现行法律和司法解释对委托执行与赴外执行的划分之规定并不一致。《民事诉讼法》和《执行规定》规定“被执行人的财产在外地的，负责执行的人民法院可以委托当地人民法院代为执行，也可以直接到当地执行。”这种授权性的规定造成了实践中委托执行的随意性，不利于法院之间的信任与合作。虽然最高法院考虑了委托执行存在的上述弊端，以《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》强调了委托执行的原则性和强制性，但各地法院在实际工作中，仍然未能严格遵守委托执行与赴外执行划分界限。这种现象的出现，就要求从法律规范层面进一步明确委托执行与赴外执行的界限，并能保证得以遵守。

　　3，能够明确委托法院和受托法院的权限，并保障各自权限的有效行使

　　委托法院与受托法院的权限划分是指在委托执行中委托法院和受托法院在民事司法管辖角度上的相互关系。从现实情况看，委托执行应该被定位为有限制的执行管辖权转移。在委托执行实践中，地方保护主义在受托案件执行中还是比较严重，受托执行还需要必要的监督和制约。《执行规定》和《关于加强和改迸委托执行工作的若干规定》委托法院与受托法院的权限分工重新予以划分，扩大受托法院的执行权限。但在实际工作中，委托法院与受托法院的权限重叠，协调配合出现困难，这就要求必须通过相关法律规范的完善来保障委托法院和受托法院各自权限的有效行使。

　　（四）废除执行通知制度，增设执行警告程序

　　作为执行启动前置程序的执行通知制度，一方面改变了生效裁判已确定的履行期间，损害了生效法律文书的严肃性，迁就了违法者；另一方面也给了债务人转移财产逃避执行的机会，此举不仅缺乏强制力和威慑力，有违执行效率原则，也增加了执行工作量和费用，从程序上限制了人民法院的执行主动权，给执行造成新的困难。从实践看，绝大多数的执行通知并未起到法律所希望的促使履行义务的作用。因此，执行通知实质上是对债务人违反法定义务的违法行为的一种宽容和放纵。

　　笔者认为，既然生效法律文书已经明确规定了债权人履行法定义务的期限，那么在执行时再发出执行通知书，既无法律依据，也有“画蛇添足”之嫌，应该予以废除。在废除执行通知的同时，可考虑在执行时向被执行人发出执行警告书。执行警告书的内容应包括：第一，案件进入执行程序后，被执行人不再享有财产处分权，非经法院许可不得处分财产；第二，责令被执行人在一定期限内必须自觉履行其法定义务，或者到庭说明其不能履行的理由；第三，告知其无正当理由逾期拒不履行的法律后果。

　　（五）完善被执行财产调查制度、强化被执行人的义务和责任

　　实践中，被执行人以转移、隐匿财产等方法抗拒执行是执行工作面临的一个难题。为了调查可供执行的被执行人的财产，执行机关和债权人往往需要耗费大量的时间与精力，这不仅不利于债权的实现，而且增加了执行的成本和难度。如何能够快速有效地掌控被执行人财产状况和履行能力，防止被执行人欺诈性地转移财产。笔者认为首先要厘清申请执行人、被执行人和执行法院间的关系，着重突出被执行人如实申报财产的义务，在财产调查中引入抗辩机制，建立以被执行人自行申报为轴线，申请执行人异议和执行法院调查审核为两翼，法律制裁为后盾的被执行人财产查明制度。

　　1、被执行人必须如实申报义务

　　执行法院在向被执行人发出执行警告书的同时，应送达《责令被执行人如实申报财产状况通知书》，责令被执行人限期申报其财产状况和被执行财产，并对其申报的真实性作出保证。在案件执行完毕以前，被执行人还应定期申报。被执行人必须履行申报之作为义务，即使其无财产，也应作无财产之申报。这样，执行法院即可有效地对被执行人财产进行监控，发现问题及时进行惩处。

　　2、申请执行人异议权和执行法院调查审核权相配合

　　申请执行人可以通过对被执行人财产申报的抗辩，监督被执行人如实申报财产，以便使执行法院有针对性地采取执行措施，确保执行目的的实现。同时执行法院拥有调查审核权，对被执行人的申报财产的内容进行核实，确定被执行人的申报是否属实及应否受到法律制裁。

　　3、进一步强化被执行人的义务和责任

　　在执行程序各环节强化被执行人的义务和责任，如设立被执行人照会制度、财务收支报告制度和执行审计调查制度，增设法律文书生效后限制债务人处分其财产的条款，规定有关单位和个人对财产有申报义务的制度，增加被执行人配合人民法院执行措施的义务条款，赋予执行人员当场排除妨碍的权力，理顺拒不执行判决、裁定罪和妨害公务罪的追究渠道，增强追究犯罪的可操作性等等。

　　（六）完善执行和解制度，杜绝“赖帐少给”现象

　　执行和解作为我国民事执行中的一项重要制度，有利于申请执行人权利的实现，也有利于人民法院减少执行对抗，减小执行成本，确保执行的法律效果与社会效果相互统一，符合诉讼经济原则。但现行法律规定过于原则和简单，被执行人往往利用和解制度转移财产，而协议本身又阻却执行，强制执行之主动性无法发挥。因此，执行和解制度但尚需进一步完善。

　　1、明确和解协议的法律效力

　　由于执行和解是当事人在法律规定的范围内处分自己民事实体权利和申请法院强制执行权利的一种正当行为，因而对双方当事人均产生法律上的约束力，双方必须全面履行协议义务，一方不履行，对方有权申请法院强制执行。特别是申请执行人有权就申请执行原生效法律文书或继续执行和解协议有选择权。建议以一定的形式对其效力予以确认，执行法院对执行和解协议经审查后，可出具裁定确认其效力，被执行人及自愿承担义务的第三人反悔的，执行法院可直接予以执行。

　　2、对执行和解协议进行必要的司法审查

　　虽然和解是双方当事人的权利，但任何行使权利的行为都应当在法律允许的范围内。法院对于当事人和解协议的合法性都应进行必要的审查，对和解符合真实自愿、平等协商原则且不违反法律禁止性的规定，法院应予确认。对以欺诈、胁迫方式签订和解协议或者违反法律的禁止性规定或者双方当事人恶意串通，损害他人利益或社会公益的和解协议，则不予认可。

　　3、注意控制被执行人财产，确保债务履行

　　执行程序开始时，应对被执行人的财产状况进行全面审查，果断采取执行措施，或查封或扣押。除非申请执行人主动提出申请，即使双方当事人达成执行和解也不宜立即解封，保证日后复执顺利进行。对一些确无足够财产履行义务，即使给予一段期限亦履行无望或和解只为拖延时间、转移资产的案件，应及时提醒申请执行人，使其对和解可能带来的不利后果充分了解。

　　4、完善告知制度，促进执行公开

　　一是要告知申请执行人和解复执期限的计算方法，避免因超过时效而导致申请执行权的丧失;二是要告知被执行人反悔和解协议的法律后果;三是要告知双方当事人和解协议不得损害国家、集体和他人的合法权益，即使和解协议得以批准并履行，只要有人认为该协议损害了自己的利益，那么受损害的一方可以通过诉讼对和解协议行使撤销权。上述三项内容的告知情况均应记录在案，以提高执行和解工作的透明度，并保证执行和解的质量。

　　（七）完善协助执行制度，规范司法冲突解决机制

　　在执行过程中，往往需要涉及到众多的协助执行单位，主要有金融、房管、土地、工商、税务、财政、公安、海关、边防等部门。只有各协助部门同力协作，被执行人才无可乘之机。但是从执行实践来看，协助单位不积极协助、表面协助暗地帮助被执行人逃避执行甚至抗拒法院的执行等现象仍然时有发生。因此，应当从执行程序的各个环节强化政府及其各部门、公安、检察、金融机构、邮电、电信等机关、社会团体、企事业单位和公民个人协助人民法院执行的法定义务和相关责任，对有协助执行义务的机关不协助执行的，要依法追究责任，造成当事人财产损失的，可以规定当事人申请赔偿制度。

　　对于在民事执行中人民法院与公安、检察等机关在刑事侦查活动中因追赃而产生的司法矛盾和冲突，笔者认为应当设置相适宜的“裁决程序”，具体就是由执行法院的上级法院依法定程序来裁决这种司法冲突。应该说法院作为审判机关是纠纷的终局裁判者，因此由执行法院的上级法院解决此种司法冲突有理论上的依据。通过这种制度的建立，使得这类协调案件的解决具有法定程序保障。

　　完善协助执行制度和司法冲突解决机制，特别是建立执行联动机制，能够形成全社会齐心协力促执行的合力，实现解决执行难的多元化和社会化，将对解决“执行难”问题大有益处。如安徽在全省建立解决人民法院执行难问题联席会议制度，并在全国率先出台了将法院执行工作纳入社会治安综合治理目标管理、党委政法委挂牌督办执行案件、建立基层协助执行工作网络等制度，通过这些制度争取有关部门和社会各界对执行工作的支持，从组织人事、党纪政纪、行政主管、市场准入、金融监管、刑事追诉等各个方面汲取力量，形成克服执行难的合力，初步形成了党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办的联动机制，对执行工作的发展、促进执行难问题的进一步解决起到了十分重要的作用。

　　（八）完善执行救济，确立执行异议之诉制度

　　任何法律制度的构建，都应当充分考虑到其所处的社会政治、经济和文化背景。完善我国的执行救济制度，既要做到程序权利与实体权利保护的协调统一，又要考虑公正与效率的因素。从世界各国的立法和司法实践来看，执行救济制度包括执行异议制度和异议之诉制度，我们在借鉴域外先进立法经验的同时，又要兼顾我国国情。笔者认为，完善我国的执行救济制度，可从以下几个方面考虑：

　　1、关于程序上的执行救济

　　我国现行法律未对当事人及第三人在程序上的救济作出规定，司法解释虽然规定了执行监督制度，但执行监督只是法院间的监督，当事人或第三人并不能直接参与到程序之中，而且执行监督程序并不依当事人或第三人的申请而必然启动，造成对当事人及第三人程序性救济的缺位。因此，赋予执行当事人及第三人程序异议权，完善我国的执行救济制度就显得十分迫切。借鉴国外法律的规定，对当事人或第三人提出如下理由的，应允许其提出异议，给予程序上救济:(1)针对强制执行的命令，如应发出强制执行命令而未发出;(2)针对强制执行的方法，如查封过度;(3)针对强制执行的程序，如拍卖不动产应先期公告，但执行法院未遵守该程序;(4)针对其他程序违法或不当行为，如执行法院无管辖权或执行人员的行为越权，强制执行不依执行依据为之或超过执行依据的范围执行等。

　　对当事人及第三人就程序性异议的，可依以下程序处理:(1)异议的提出。异议可允许以书面或口头的形式提出，提出异议时，应附理由。(2)异议的管辖。从便于审查的角度，可确定由执行法院管辖。(3)异议提起的时间限制。如执行程序已终结，执行处分无从撤销或更正，提起执行异议已无实际意义，所以异议应当在执行程序终结前提起。(4)裁决。应当由执行法官作出。异议理由成立的，应裁定将处分或程序撤销或更正。

　　2、关于实体上的执行救济

　　实体上的执行救济，指被执行人或第三人对于申请执行人的执行请求权存在实体上的权利争议，或第三人认为对被执行人的财产享有实体上的权利且不在执行依据所确定的范围之内，请求执行法院对该实体权利义务关系予以重新确认，请求执行机构不得执行或变更执行的救济方法。鉴于现行执行救济制度没有规定对被执行人实体上执行救济的方法，对第三人实体权利的救济亦不充分，可借鉴域外强制执行立法的经验，结合我国的司法实践，建立我国的债务人异议之诉制度和第三人异议之诉制度，以弥补现有法律之不足。

　　（1）、建立债务人异议之诉制度

　　在执行过程中，针对申请执行人的执行请求，被执行人向法院提出足以排除该执行请求的主张，请求对当事人之间的实体权利义务关系进行裁决，以排除已有执行依据的执行力的救济方法，为债务人异议之诉。构建我国的债务人异议之诉制度，首先要确定诉讼产生的事由，可限定为：1、请求权消灭的事由，如债务清偿、提存、抵销、解除条件成就、抚养等；2、请求权主体变更的事由，如债权让与、债务承担等；3、妨碍申请人请求权的事由，指申请人暂不能行使执行依据所示请求权的事由，如同意延期履行、被执行人行使同时履行抗辩权等。第二要明确诉讼的当事人及诉讼提起时间，原被告应分别为执行依据所载的债务人、债权人或他们的继受人，以及因执行依据的执行力扩张而申请执行或者应受到强制执行的人，在诉讼提起时间上被执行人应在强制执行程序终结前提起本诉。第三要确定诉讼管辖，从便于当事人诉讼及提高诉讼效率的角度，由执行法院管辖为宜。

　　（2）、建立第三人异议之诉制度

　　为了充分保护第三人的合法权益，应当科学合理地界定诉讼程序和执行程序的职能，建立第三人异议之诉制度。在执行过程中，第三人认为自己对执行依据所确定的执行标的享有实体上的权利，而提出主张请求法院对该实体上法律关系进行裁决，以排除对该标的强制执行的执行救济方法，为第三人异议之诉。第三人异议之诉与债务人异议之诉在提起诉讼的时间、管辖权及诉讼程序方面大致雷同，惟有诉讼主体方面有较大区别。首先，关于原告的确定。除所有权人可当然成为第三人异议之诉的原告外，一般认为共有物之共有人、抵押权人、质权人、留置权人、典权人、占有人亦可成为第三人异议之诉的原告。其次，关于被告之确定，一般规定第三人可以将申请执行人及被执行人作为共同被告。第三人异议之诉经审理后，法院应视情作出如下判决:诉讼理由不成立的，应驳回第三人之诉讼请求;诉讼请求理由成立的，应判决不得对特定的财产为强制执行，并同时宣告第三人对特定财产有特定的权利。

　　（3）、设立较为完善的执行复议和执行听证制度

　　执行复议是执行当事人或案外人对执行法院的裁决不服，为维护自身的权益，向裁决法院的上一级法院提出申请，要求重新审查、重新裁决的一种制度。由于法律和司法解释只对执行程序中的罚款、拘留等强制措施有执行复议的规定，对当事人及案外人权利义务影响重大的其他事项并未赋予其申请复议的权利，有的法院在实践中创设了对罚款、拘留以外的其他重大事项的复议制度，规定对执行法院的裁决不服的，当事人可向上一级人民法院申请复议一次。复议后可视情维持、撤销或变更原裁定，并可将原执行处分或程序变更或撤销。如安徽省高级人民法院2005年8月实施的《关于执行案件复议程序的指导性意见》，专门对执行复议的范围和程序作了规定，对不予受理和驳回执行申请、不予执行公证债权文书、案外人异议、变更或追加被执行主体的裁定，可以向上一级人民法院申请复议。这种实践创新不仅有利于保障当事人及第三人的合法权利，对执行法院亦是一种监督，这一实践成果应当得到立法上的肯定。

　　执行听证是在执行过程中，由于出现案外人提出执行异议，需要变更执行主体或者多个债权人对同一被执行人财产申请参与分配等重大争议事项，在当事人和其他执行参与人参加下，经过对证据的质证、认证，查清案件事实，对争议事项做出裁决的执行活动。执行听证能增强执行透明度，规范执行程序，及时有效地查清争议事项，提高办案质量和效率，切实保护当事人的合法权益。执行听证给当事人提供了充分举证、辩论的机会，使当事人了解执行依据及全过程，增强当事人对人民法院执行工作的信任，消除对立情绪，主动配合执行工作，有利于化解矛盾，维护社会稳定。如安徽省高级人民法院于2002年4月9日就开始施行《执行案件听证规程》，规定案外人对执行标的提出异议的、被变更或追加的被执行主体对变更或追加提出异议的，适用执行听证。采用听证程序审查与处理第三人异议，进一步完善了第三人异议制度的审查程序，对于促进执行公开和公正起到了较好的作用。

　　结语

　　在我国有中国特色的社会主义法律体系已经初步建立的今天，为保证法律所确认的合法权益得到实现，必须重视民事强制执行制度的完善。使我国民事执行法律制度，能够保障债权人的合法利益尽快依法实现，能够对恶意逃债人产生巨大威慑作用，让拒不履行义务的债务人付出比自觉履行义务大的多的代价，此外，对确实没有能力履行义务的债务人，也能在依法执行的基础上体现出人文关怀。总之，民事强制执行法律制度的健全，将为构建民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序的和谐社会提供有力地法律支持和保障。




【作者简介】
毛雪枫，单位为安徽省高级人民法院。


【参考文献】
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