世界社会保障立法的起源和发展

古今中外各国，都曾发生过各种各样的社会问题。社会问题常因国度不同和时代不同而有其不同特点。但是，不论哪一个国家，在由农业社会向工业社会转变过程之中和完成转变之后，都会遇到诸如劳工疾病、伤残、养老、失业等问题及其家属成员甚至其他社会成员在市场竞争条件下的基本生活保障等问题，这是一个普遍的现象。为解决这些问题，需要通过制定法律，建立社会保障制度。社会保障是工业社会的产物，是市场经济发展的产物。社会保障法律是各国法律体系中的一个重要组成部分。
　　在社会保障法出现以前，中外国家对待贫穷、灾荒等社会问题，常常是通过政府救助、社会救济和私人慈善行为以及亲友邻里间互济互助等方法予以解决。欧洲一些国家的教会把济贫助残看作是自身的赎罪方式。英国于伊丽莎白女王当政时期的1601年颁布旧济贫法，规定对贫民施行救济是每个济贫区的责任，每区委任救济官，负责为贫民及其家属安排工作，对财产占有人征收济贫基金税。从1795年开始，英国在修改旧济贫法的基础上实行以家庭人口多少为津贴标准的斯宾汉姆兰德制。为适应自由竞争经济理论的要求，1834年修改旧济贫法，制定新济贫法，规定停止“院外救济”，受救济的贫民必须进济贫院、习艺所。德国于1788年和1852年曾分别在一个市区内实行过社会救济制度“汉堡制”和“爱尔伯福制”。中国历史上的许多王朝统治者也曾实行过仓储备荒、赈济灾民、救济贫民等等政策。这些都是优良传统。但是，无论中国或其他哪个国家，它们所曾实行和采取过的政策、措施或行为，常常实施范围小，或者属临时性应急所采取，或者属任意性行为，而且，一般被认为是对受救济者的恩赐，与当今社会保障制度的普遍性、强制性、互济性、权利保障性等特点相比较，有着本质的不同。社会保障是现代社会的产物。

　　社会保障法起源于欧洲工业发达国家，它从产生到现在，已经历了一百多年的历史。德国1883年制定的劳工疾病保险法和1884年制定的劳工伤害保险法，被公认为是世界上最早的社会保障法律。从19世纪80年代到20世纪初始年代，是社会保障法产生和初期发展阶段。10年代至30年代，为适应解决社会问题尤其是克服经济危机的需要，社会保障立法有了蓬勃发展。以1935年美国颁布“社会保障法”为标志，“社会保障法”之名首次出现。二次大战以后，以英国为起始的西欧、北欧国家福利政策的实施直至五六十年代一批新兴国家颁布社会保障法，是社会保障立法更趋兴盛的阶段。70年代以来，有些工业发达国家逐渐发现社会保障制度中存在着诸如公民福利标准过高、国家和社会不堪重负，而同时公民某些权利却又保障不足等等问题，决心进行改革，因而进入改革时代。

　　一 社会保障立法的起源

　　（一）社会保障立法产生的历史条件

　　社会保障制度的产生有其深刻的经济和社会原因。产业革命的完成是它产生的前提；无产阶级的斗争是催促其产生的动力；各种进步的社会理论学说和马克思主义则成为社会保障理想由孕育、萌芽以至实现的思想基础。正是在以上多种因素影响下，国家遂采用立法的形式，规定建立社会保障制度。这项制度逐渐地成为当今文明社会的一项重要制度。

　　1.产业革命是社会保障得以产生的前提条件

　　产业革命在18世纪60年代始于英国纺织业。80年代因蒸汽机的发明和采用，扩及化学、采掘、机器制造等部门。法、德、美等国进入19世纪后也相继完成产业革命。由手工工场过渡到机器工厂，生产力空前极大提高，市场经济迅速发展。

　　伴随着产业革命所带来的社会财富的大量增加，出现了劳工问题和其他新的社会问题。在机器生产环境里，劳动强度增加，工伤事故不断，失业威胁增多，疾病治疗和老年生计等问题使雇佣劳动者忧心忡忡。在经济竞争机制作用下，无数个体生产者失去生产资料，沦为雇佣劳动者。大量农村人口流入城市，带来了新的社会压力和社会需求。以人口城市化先行的大不列颠为例，在1800年以前，城市人口仅占总人口的20％；到19世纪中叶，城市人口即达52％；19世纪中叶以后，人口城市化速度更为加快。从1851年到1900年流入城市的人口即近400 万。 又如德国，1800年工人不到9万，30年代初便增至80万，40年代末增至200万，其中产业工人80万；从1852年至1894年，产业工人由199万增至613万。而农村人口更大规模地向城市迁移则还是20世纪的事。（注：参见：《西方文明史》，[美]马文·佩里主编，胡万里等译，商务印书馆1993年版，下卷第74页；《西欧社会保障制度》，李综主编，中国社会科学出版社1989年版，第14页；《西欧的社会保障制度》，杨祖功选编，劳动人事出版社1986年版，第129页。）



　　严重的社会问题迫使统治者必须采取对策措施。而社会财富大量增加之后，也使统治者有可能改善劳工的劳动条件和生存条件，使劳动力再生产得以维持和发展。劳动法和社会保障法便是可采取的两项重要法律武器。

　　2.无产阶级的成长壮大和不懈斗争是催促社会保障诞生的动力

　　当资产阶级日益强大并占据着政策、经济的统治地位之后，新兴的无产阶级也在成长和壮大起来。恩格斯在《英国工人阶级状况》一书中热情地指出，“这个产业革命的最重要的产物是英国无产阶级。”（注：《马克思恩格斯全集》，第2卷，第296页。）劳动者在劳动条件和生活条件日益恶化的情况下，曾经采取过直接破坏机器的行动。在不断总结斗争经验并受到马克思学说的启示之后，他们遂能“不以物质生产资料自身而以物质生产资料之剥削形态为攻击目标”，（注：《资本论》，第1卷，第521页。）由自在阶级转变为自为阶级。劳动者争得了合法地位之后，利用工会集体力量不断斗争，迫使资产阶级于19世纪初开始制订工厂法（劳动法的初期形式），以后逐渐扩大工厂法内容和实施范围，并创立劳动保险立法。可见，以保护劳动者权益为主旨的法律的出现，并非单纯出于资产阶级的恩赐，而是与劳动者的斗争分不开的。这正如马克思所说：“一般说来，社会改革永远也不会以强者的软弱为前提；它们应当是而且也将是弱者的强大所引起的。”（注：《马克思恩格斯全集》，第4卷，第284页。）

　　3.各种进步的社会学说是社会保障制度产生的理论先导

　　（1）人文主义思想和自然权利学说

　　从14世纪到18世纪，文艺复兴运动、宗教改革运动和启蒙运动，分别从意大利、德国和法国首先开始，并扩及欧洲其他国家。从提倡反对封建专制和教会束缚，提倡尊重人，以人为中心的人文主义思想，进而发展到推崇“理性”，主张民主政体，法国大革命时期还提出了“自由”、“平等”、“博爱”的口号，逐渐形成资产阶级人权理论。自然权利（过去一般译为“天赋人权”）学说是人权的核心。荷兰的格老秀斯、斯宾诺莎，英国的霍布斯、洛克，以及法国的伏尔泰、卢梭等，都是自然法论者，他们都主张人有出自自然本性的平等和自由，人拥有完全的自然权利。穷困潦倒、无告无助的劳工、贫民的处境，当然是与自然权利的学说主张背道而驰的。（注：参见《西方法律思想史》（高等学校法学试用教材），北京大学出版社1983年版，第140—251页；《人权与世界》，刘升平、夏勇主编，人民法院出版社1996年版， 第88页—103页。）

　　（2）空想社会主义思想和科学社会主义学说

　　空想社会主义是一种改造社会的理想，不具有现实性。但空想社会主义者代表人物莫尔、康帕内拉、圣西门、傅立叶、欧文等人对于未来理想社会消灭私有财产、消灭剥削、实施共同福利等的美好描述，激发了人们的期待和向往。空想社会主义成为马克思主义的三个来源之一。马克思、恩格斯创立的科学社会主义学说科学地阐明了社会贫困的原因和社会发展的方向。这个理论成为无产阶级开展斗争的强大思想理论武器。资产阶级统治者当然本能地万分仇视这一理论；但在其理论威力震慑之下和无产阶级坚决斗争之下，又不得不作出一定的退让。（注：《社会学概论》，王青山主编，黄河出版社1990年版，第350页。）

　　（3）讲坛社会主义和费边社会主义

　　讲坛社会主义是德国在19世纪70年代开始流行的一种改良主义思潮。德国新历史学派的一批经济学教授瓦格勒、施穆勒、布伦坦诺、桑特巴等，在大学讲坛上鼓吹资产阶级改良主义，认为国家是超阶级的组织，可在不触动资本家利益的前提下逐步实行社会主义，被人们讽刺为“讲坛社会主义”。这些教授们于1872年创立“德国社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，如举办社会保险、缩短劳动日、改良劳动条件等等。他们支持德国首相俾士麦推行社会政策，直接促使1883年起几个劳动保险法律的制定和实施。（注：参见《中外社会政策比较研究》，刘修如等著，台湾中央文物供应社1982年版，第436—477页；《西欧“福利国家”面面观》，黄素庵著，世界知识出版社1985年版，第28页。）费边社会主义是英国的一种资产阶级改良主义思潮。主要代表人物有萧伯纳、维伯等。他们于1884年成立费边社，提出实行费边社会主义，主张温和缓进，反对无产阶级革命运动。费边社主张改善社会福利，认为缩短工时，限制雇用童工、女工，改善车间工作条件等，为“集体主义对个人贪欲的限制”，是向社会主义过渡；主张对非劳动所得征收累进所得税；主张制定“全国最低生活标准”。1938年成立新费边社，研究各种社会和经济问题，继续散布改良主义的思想。费边社会主义对于英国开始社会保险立法以至二次大战后实行社会福利政策产生了重大影响。（注：参见《西欧“福利国家”面面观》，第18—20页。）



　　（二）德国首倡社会保障立法

　　马克思主义的科学阐明，进步思想家的启蒙开导以及改良主义者的幻想描绘，汇集一起，产生了对社会改革的愿望。正如恩格斯所说：“市民社会的一切要求（不管当时是哪一个阶级统治着），也一定要通过国家的愿望，才能以法律形式取得普遍效力。”（注：《马克思恩格斯选集》，第4卷，第247页。）马克思说：“法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现”。（注：《马克思恩格斯全集》，第6卷，第291—292页。 ）无产阶级强烈要求改善自己的劳动条件和生活条件，要求保护自己的权益，从而推动了进步立法的出现。劳动法是劳动者权利保障法，而不是劳动管理法，社会保障法的立法主旨和劳动法一样，这个主旨就是保护劳动者及公民的权益。这两个法的出台，正是体现了当时社会物质生产方式的需要，体现了市民社会的要求。

　　社会保障立法开始于德国。1883年，德国政府颁布了《劳工疾病保险法》，这是世界上第一个劳动保险即社会保险法律。德国于1884年又颁布《劳工伤害保险法》，1889年颁布《残废和老年保险法》。德国的社会保险立法，一时间成为各国仿效立法的楷模。

　　社会保险立法是人类社会发展进步中的一项文明立法，它在保护劳动者和公民权利，安定社会生活秩序，促进经济发展和社会进步等方面所起的作用，原非主持立法的统治者的本意企求，亦非思想家们完全始料所及，而是后来人们在实践中逐渐认识到的。以英国与德国作比较，从产业革命爆发的时间先后、工业化规模大小、人口中的城市人口比重高低等方面比较，英国有着对社会保障立法的更迫切需求，为什么德国反而首先开始这项立法呢？这主要是由于德国更为复杂的阶级斗争形势所决定的。19世纪下半叶，德国阶级关系复杂，政治流派繁多，无产阶级力量强大，新兴资产阶级尚显软弱。首相俾士麦对内对外采取了强硬的铁血政策。他一方面无情镇压工人运动，另方面为平息劳工斗争而推行社会保险立法。1881年11月17日德皇威廉一世发表的《黄金诏书》宣称：“社会弊病的医治，一定不能仅仅依靠对社会民主党进行过火行为的镇压，而且同时要积极促进工人阶级的福利。”并说，“一个期待养老金的人是最守本份的，也是最容易统治的”，改善工人福利，是为了“和破坏性的社会民主党的企图进行斗争”；认为社会保险是“一种消灭革命的投资”。在工人方面，有些工人领袖对俾士表、威廉一世的社会保险立法倡议，反而心存疑虑而畏葸不前，他们害怕统治者采用小恩小惠手段而松懈工人斗志和妨碍工会运动，因而采取反对的态度。德国及其他国家的社会保险立法的历史经验证明：政治野心家的恶毒心计固然未能得逞，而少数工人领袖的重重顾虑亦纯属杞天之忧。

　　二 社会保障立法的发展

　　（一）社会保障立法发展的三个阶段

　　社会保障法诞生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的经济发达国家和发展中国家中受到普遍重视，获得健康发展。这个发展过程是持续不断和规范有序的。到1995年为止，全世界已有168 个国家和地区通过立法建立起社会保障制度。（注：据中国物资出版社1994年出版的《世界各国的社会保障制度》和美国社会保障总署编辑的《全球社会保障—1995》中译本，华夏出版社出版。前者资料来源于《全球社会保障—1991》。）

　　对社会保障立法发展过程的阶段分期，学者们有不同主张。本文为了叙述的方便，认为可以分作三个阶段。

　　第一阶段，从19世纪80年代至20世纪初始年代（1883—1909年）

　　这个阶段是社会保障立法的起步阶段。继德国首倡劳工保险立法之后，一批欧洲国家以及少数美洲和大洋洲国家开始社会保障立法。资料统计表明，19世纪末叶立法的有16个国家， 20世纪初始年代立法的有8个国家。除新西兰于1898年、澳大利亚于1902年、美国和加拿大同于1908年，分别制订了工伤保险法以外，其余20个均为欧洲国家。它们是：德国（1883年），比利时、波兰（1884年），奥地利、捷克、斯洛伐克（1887年），丹麦、瑞典、匈牙利（1891年），挪威、芬兰（1895年），英国、爱尔兰（1897年），法国、意大利（1898年），西班牙（1900年），荷兰、卢森堡（1901年），俄罗斯（1903年），冰岛（1909年）。以上24个国家中，有18个国家首先从工伤保险立法开始，有5 个国家从疾病保险立法开始，1个国家从养老保险立法开始。统计资料表明， 社会保障立法首先是在经济发达国家开始的，它是密切服务于生产力发展和市场经济发展的客观需要的；同时，进步立法在相邻国家间的倡导和示范作用也是不可忽视的。



　　除了德国首先制定劳工保险法在世界上产生了重大影响以外，这个阶段值得重视的另一件事是工伤事故赔偿中无过错责任原则的确立。

　　受雇劳动者在劳动过程中发生工伤事故，雇主应否承担赔偿责任呢？应该依据什么原则来确定其赔偿责任呢？

　　民法中侵权行为法适用责任原则有一个发展过程。在古代，是奉行加害责任原则。从罗马法开始到1804年法国民法典颁布，过错责任原则替代加害原则而存在。产业革命之后经济迅速发展，在大机器生产条件下，带来了工业灾害、环境污染、交通事故等等威胁。到19世纪末，从公平观念出发，在奉行过错责任原则为主的情况下，对于特殊侵权行为，开始适用无过错责任原则。这标志着社会的进步。

　　受雇者在劳动过程中的工伤事故，是在从事职业劳动中受到的特殊侵害。受雇者由于在雇佣关系中处于弱者地位，遭受工伤灾害后，先是得不到什么赔偿。从19世纪70年代起，有些国家才于工厂法中规定依据过错责任原则追索雇主责任，但在现代工业的复杂生产条件下，受雇者很难举证确定雇主的过错责任，所以，当时的工伤赔偿对于受雇者来说并无多大实际意义。经过劳工们的坚持斗争和社会公正人士的不懈努力，工伤灾害赔偿适用无过错责任原则的主张终于占据上风。德国于1884年颁布的《劳工伤害保险法》规定，由雇主缴纳工伤保险费用，以备发生工伤灾害时向受害劳工支付赔偿费用的需要。1897年英国颁布《劳工赔偿法令》，规定凡发生工伤事故，除非劳工自身出于故意或有重大过失，否则均由雇主向受害者承担赔偿责任。其形式可向受害者直接赔偿，也可通过缴纳工伤保险费的形式由受害者获得赔偿支付。后一种形式，既可避免发生劳资争议，又可由社会分担赔偿负担，其优越性十分突出。

　　无过错责任原则引入工伤灾害赔偿，使侵权行为法理论发生变化。首先是，举证责任的转移。按照过错责任原则，须由劳工举证证明雇主在工伤事故中有过错，在复杂的生产技术条件下，劳工很难提供证据。按照无过错责任原则，须由雇主举证证明受害劳工本人故意或有重大过错，雇主同样很难提供证据。其二，赔偿责任构成要件的变化。只要有损害事实存在以及损害确系劳动过程中工伤所致，就可确定雇主赔偿责任，而不必另外具备一般侵权损害民事责任所需的行为的违法性、加害人主观上有过错两个条件。以上理论变化，反映了社会发展中对公平原则维护的客观需要，对于保护劳工权益是十分有利的。

　　第二阶段，从第一次世界大战前夕到第二次世界大战爆发前后（1910—1939年前后）

　　可分三点来说：

　　1.这个阶段是社会保障制度在各大洲普遍建立并获得很大发展的时期。共有75个国家加入到社会保障立法国家的行列。其中，欧洲国家14个，美洲国家23个，非洲国家22个，亚洲国家16个。欧洲国家中6 个国家（瑞士、罗、苏、葡、希、乌克兰）立法开始于10年代，8 个国家立法开始于20年代。欧洲国家中，除阿尔巴尼亚于1947 年、 摩尔多瓦于1955年开始社会保障立法以外，其余国家在20年代以前已全部制订有社会保障法律。美洲国家的社会保障立法的开始年代，晚于欧洲而领先于其他各洲。已经开始社会保障立法的国家数，在全美洲国家总数中的比例，20年代末超过半数，到30年代末已超过三分之二。非洲国家中社会保障立法开始于20年代以前的只有6个国家，开始于30年代的则有16 个国家。日本于1911年制订了工伤保险法，这是亚洲最早的社会保障立法，也是1919年以前亚洲唯一的一项社会保障立法。日本于1922年又制订了疾病保险法律。东南亚和南亚的一些国家于20年代开始立法。

　　这里须特别指出的是，俄国1917年十月革命胜利以后，对劳动立法给予了高度重视。它1918年颁布了俄罗斯劳动法典，1922年又加以修正，劳动法典中对社会保障和福利作了规定。1918年还颁布了劳动者社会保障条例。当时的俄罗斯和随后成立的苏联，虽因经济落后和帝国主义入侵以及长期实行计划经济体制等原因，劳动者工资福利水平不高，但它们对公有制度下可行的社会保障制度进行了探索并取得成绩，十分可贵。今天把它们的立法经验当作一份珍贵的历史文献资料进行研究以资借鉴。仍然很有必要。



　　2.失业保险制度的建立。比利时早在1901年即在根特市实行失业保险制度。其办法较为简单，由政府对工会原有的失业保险给予一定的补助金；对于工会以外的工人，则由政府给予失业救济金，其数额为工会会员失业保险救济金的六成。这一制度在根特市施行效果显著，以后就在比利时全国施行。随后，法国于1903年、挪威于1906年、丹麦于1907年开始仿效实行这种制度。以后由于经济危机越来越严重，失业大军人数猛增，比利时式的以工会力量为主的失业保险制度已不能适应客需要，于是，遂有强制性立法的出现。

　　强制性失业保险立法首先于英国开始。英国于1911年12月16日颁布《失业保险法》，在全国范围的矿山、纺织、建筑、造船、铁路、木器等最易失业的行业内强制施行，所有16岁以上的员工均须参加失业保险，均可享受失业救济。以后经过修改，适用范围扩大。1920年法律规定，除农民、家庭佣工和机关职员外，受雇人都包括在失业保险适用范围之内。英国的失业保险法，是世界上第一个强制性失业保险法，对许多国家的立法产生了重要影响。失业保险制度的建立，对于保障市场经济发展中劳动力的灵活供需调节，帮助失业者获得基本生活保障并通过转业培训提高就业条件后重新走上就业岗位，起了很大作用。

　　继英国之后，意大利于1921年实施失业保险法，德国于1927年通过强制失业保险法。比利时、法国等国家也改变了原来的失业保险办法，转而采取强制立法手段。欧洲施行强制性失业保险法的国家，在20年代即达到19个。（注：参见《世界劳动立法》，任扶善著，中国劳动出版社1991年版，第69、70页；《全球社会保障—1995》。）

　　3.美国《社会保障法》的制定。美国在19世纪末期，工业生产即跃居世界首位。对于社会保障立法，美国传统的认识与英、德等欧洲国家不同。美国政府原先认为，救济、福利等社会事业不宜由政府干预，只能由教会、慈善机关、社会群体去办理。在1929—1933年的经济危机的影响下，改变了传统认识。危机中， 美国国民经济陷入困境， 全国有1500—1700万失业工人，约3400万户农民陷入贫困境地。富兰克林·罗斯福于1933年3月就任总统，实行“新政”， 实行国家全面干预经济的制度。“新政”的内容包括救济贫民和失业者，恢复工商业和农业，改革银行和投资控制以及改善劳资关系等等。1935年8月14日， 《社会保障法》获参、众两院通过。当时，罗斯福说：“早先，安全保障依赖家庭和邻里互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。”“实行普遍福利政策，可以清除人们对旦夕祸福和兴衰变迁的恐惧感。”（注：《罗斯福选集》，中译本，商务印书馆1982年版，第58、60、77—81页。）以上讲话内容，表明了对建立社会保障制度的背景和作用的清醒概括和认识。《社会保障法》的内容以老年社会保险和失业社会保险为最重要。在这以前，各州都没有失业保险法；在《社会保障法》的影响下，各州在几年之内都制定了失业保险法律。（注：《世界劳动立法》，任扶善著，第71页。）美国的《社会保障法》当然并非完美无缺，历经多次修改，人们仍然对某些内容抱有不同见解因而争论不休，但不可否认，这个法律的施行，确实给美国社会带来繁荣、昌盛和稳定。这个法在资本主义世界的社会保障立法历史上具有里程碑的意义，它所产生的影响是很大的。

　　第三阶段，第二次世界大战爆发前后直到现在（1940年以来）

　　社会保障制度继续在非、亚、美、大各洲普及和发展。以开始社会保障立法的年代计算，40年代22个国家，50年代21个、60年代以后25个，共68个国家。其中，非洲、亚洲各23个，美洲11个，大洋洲9个， 欧洲2个。东欧除阿尔巴尼亚以外，各国的社会保障立法均开始于20 世纪20年代以前，但在二次大战后建立起社会主义公有制度以后，它们的劳动立法和社会保障立法以苏联为榜样，有很大发展并取得显著成绩，在保护劳动合法权益方面起了很大作用。

作者：史探径