司法效率：理论分析与制度构建（上）

【出处】《法商研究》2006年第3期
【摘要】在法现象的诸种价值形态中，公正与效率一直被视为司法制度设计与运作的基本价值目标，两者既具有不同的质的规定性，又有着内在统一性。司法效率的内涵可以从司法的时间效率、资源成本效率和边际效率等不同的角度加以透视，其外在形态则可以区分为司法的社会效率和司法的个别效率。从司法效率的多重形态和多重内涵出发，应该以提高司法效率为价值取向，对审判组织及其审判程序的若干方面进行制度重构。
【关键词】司法效率；司法公正；司法制度；审判组织；审判程序
【写作年份】2006年


【正文】

　　一、司法公正与司法效率：统一与差异

　　在法现象的诸种价值形态中，公正与效率一直被视为司法制度设计与运作的基本价值目标。从表面上看，这两大价值目标之间似乎是泾渭分明的：司法公正表明人们对司法活动的正当性的追求，而司法效率则表明人们对司法活动所产生的效益的追求。然而现实中人们却效力于将两者统一于一个司法制度之中。这表明两者具有内在的统一性。从某种意义上说，司法效率也是司法公正的题中之意，因为任何社会纠纷的存在都意味着权利不确定状态的延续，都意味着秩序被破坏状态的延续，也都意味着社会公正处在待实现的状态。所以说，对纠纷的解决不仅应当是公正的，而且应当是尽可能迅速的，在这里，效率就意味着公正的迅速实现。[1]正如法谚所言：“迟来的正义非正义。”不仅如此，人们还从另外一种含义上讨论司法公正与司法效率的内在一致性。在市场经济条件下，以尽可能少的资源耗费换取尽可能多的收益已经成为社会生活最基本的价值取向，对有限的资源加以最有效的利用已经是社会正义不可替代的组成部分。[2]因此，司法活动也必须遵循社会正义的这一原则，以司法效率作为其追求的价值目标。[3]正是在这一意义上，波斯纳把效益与正义看作是同义词。波斯纳宣称：“正义的第二种意义，简单地说来，就是效益。”[4]可见，从一定的角度看，司法公正与司法效率是相辅相成的，司法制度的构建应当兼顾公正与效率两大价值目标，并且以公正统帅效率，以效率促进公正。

　　但是，“无论采取何种法制，司法资源都是‘有限财’，不可能无限制地扩张”，[5]而指出司法公正与司法效率的统一性也并不意味着可以忽视它们之间的差异性。司法公正追求诉讼结果的真实和合法，这就要求司法制度构架有利于发现客观真实，并且在揭示事实真相和法律精神的基础上正确地适用法律，以求得纠纷的公正解决。然而，人类对于公正的探求是无止境的，即使是通过诉讼达到的公正也仅具有历史的价值；同时，发现真实的过程又是一个认识过程。从哲学的角度看，认识也是一个不断深入而永无止境的过程。因此，对司法公正的理想追求在本质上是一个不断发展的过程。正是从这一意义上，司法公正与司法效率的差异显现了出来，司法公正追求一种永恒的正义与完美，司法资源的投入被赋予了崇高的价值意义，时间的流逝是实现这一追求的必要条件；而司法效率却要求司法制度能够在最短的时间里对于进入诉讼程序的纠纷给出一个具有最终意义的、权威性的结论，以便尽快地恢复法律秩序。在这里，司法资源的投入虽然是必要的，但是在价值上的评价却是负面的；在一个具体的纠纷解决过程中，司法资源的投入越少其价值越高。显然，在司法公正与司法效率之间存在着价值取向上的矛盾和冲突。在古代思想家的眼里，公正具有永恒的价值意义；而在现代市场经济中，效率具有优先的价值意义，甚至在某种程度上成为公正的代名词。司法制度的构建需要在公正与效率之间作出适当的权衡，将实现社会能够认可的公正作为司法的基本目标，并且以尽可能高的效率来实现司法的功能。[6]

　　效率是法现象的重要价值目标，没有效率的法律不能被认为是良好的法律。在现代市场经济条件下，法律必然包含着以有利于提高效率的方式分配资源的价值内涵。[7]在当下我国进行的司法改革中，人们在普遍关注司法公正的同时，也开始对司法的效率问题给予重视。研究司法效率问题的视角涉及两个方面：一是对我国现行司法制度进行评价时以效率作为一种评价的标准；二是在构建司法改革方案时以效率作为价值目标。提高司法效率不仅在我国已经成为司法改革的重要议题，而且在国际上也成为司法改革的重要目标。[8]显然，在讨论审判组织的体系化构建和审判程序的改造时，应当把提高司法效率作为重要的理念支撑。

　　二、司法效率的分析工具：时间效率、成本效率与边际效率

　　随着时代的发展和职业化公务员制度的兴起，司法系统也无法绝缘于变化的潮流。[9]在不断深入的理论研究与实践推动过程中，司法效率的价值内涵也不断地得以丰富和发展。有论者指出，从最一般的意义上看，“效率”一词是指行为效果与时间之间的关系。司法效率则是指在司法活动过程中，对各种主体行为的速度与有效性的要求。然而，人们在讨论司法效率时，虽然也对司法活动取得预定效果的速度给予了充分的关注，但其讨论的范围却并不仅限于此，而是进一步从司法活动的投入和产出的角度加以考虑，这就使得司法效率概念进一步又涉及了成本与收益的关系。因此，有论者主张为了与一般意义上的司法效率概念相区别，应当以司法效益的概念来表达包含着成本与收益的比较在内的司法效率。[10]但是另有论者认为“效率”与“效益”两个概念所表示或传递的价值内涵或价值目标是相同的，因而没有必要将两者加以严格的区分。[11]事实上，无论人们使用什么样的概念来加以表达，对于司法效率的研究都已经远远超出了行为效果与时间的关系的范畴。现代经济学理论的“成本—收益”分析方法为司法效率研究提供了更为有效的手段，而经济分析法学派的兴起和发展更是为人们运用经济学的理论和方法研究司法效率问题开辟了新的道路。[12]因此，笔者在司法效率这一概念下讨论的范畴涉及司法的时间效率和司法的资源利用效率以及司法活动的成本效率等诸问题。[13]

　　司法效率的第一个价值内涵是司法的时间效率，它要求司法制度能够尽可能快地恢复法律秩序，实现社会公正。一般而言，司法制度运作的前提是法律秩序受到破坏、社会公正处在未实现状态；而司法制度运作的目的，便是恢复法律秩序并实现社会公正。从社会的角度看，无序状态和未确定状态都是有害的状态，也都是不经济的状态，因此，尽快结束这种状态就意味着尽快地恢复有益的、经济的状态。从纠纷当事人的角度看，纠纷的存在就意味着一方当事人的权利处于受到侵害，并等待救济的状态，而纠纷的解决便意味着当事人的权利获得了救济，其受到的侵害获得了补偿。显然，恢复秩序和公正是司法制度的价值所在，而尽快地恢复秩序和公正正体现着司法制度的价值意义。

　　司法效率的第二个价值内涵是司法的资源（成本）效率。现代经济学理论是建立在资源稀缺这一假设前提的基础之上的。根据这一假设，社会和人的需求是无限的，但是能够用来满足这种需求的资源却是有限的，因此，便产生了资源的有效利用问题，即有限的资源应当被用于能够发挥最大效益的地方。由此，经济学发展建立了“成本—收益”分析理论：资源的投入构成了生产或其他人类活动的成本，生产或其他人类活动的结果对于社会或人的满足程度构成了收益，而生产或其他人类活动的直接目的，就是使收益超过成本从而获得效益，并且使这种效益达到最大化。司法效率也意味着司法活动对于效益最大化的追求，无论是国家抑或是公民个人，在司法活动中都要投入一定的资源。例如，国家需要为司法制度的存在投入设施成本（办公场所、办公设备、车辆，等等）和人力成本（支付人员工资、保险、退休金，等等），甚至还要付出机会成本（用于司法制度的物质成本和人力成本本来可以用于其他用途而获取收益），等等；[14]而公民为获得司法制度的救济也需要投入一定的货币成本（诉讼费、律师费、调查取证费用，等等）和人力成本（出庭参加诉讼，自己调查取证，等等）。显然，无论是国家的资源投入还是公民个人的资源投入都需要以获取收益为目的；国家投入司法资源的目的在于维护法律秩序和社会公正，以保障社会的经济生活和政治生活能够顺利进行；而公民个人投入一定诉讼资源的目的则是为了获得司法救济，保障自己的权利，并且挽回因权利受到侵害而给自己造成的损失。基于效益最大化的价值目标，无论是国家还是公民个人，其在司法制度中投入的资源越少，获得的收益越大，则其活动越具有效率，也越具有正义性。[15]

　　司法效率的第三个价值内涵是司法的边际效率。现代经济理论认为，成本和收益之间的关系并非是线性的。也就是说，一定的成本投入和收益之间的关系并不是等比例变化的，在一定的条件下，最后一个单位的成本投入既有可能大于，也有可能小于平均收益水平。因此，如果我们把司法资源的投入看作是一个过程，司法的边际效率，即司法的边际成本与边际收益的关系便成为考量司法效率的最重要的价值目标。例如，某法院的固定资产投入为100万元（包括办公场所、办公设备等），可以容纳10名法官，而实际有8名法官在该院从事审判工作，每名法官的年工资约为1万元；当年案件积压率为40％。在这种情况下，解决案件积压问题可能有3种办法：但是，司法制度仅仅为公民权利保障提供了一个制度性框架，而纠纷的解决还需要冲突双方的实际参与，并且因其参与而进行资源的投入，这种投入构成了公民参与司法程序的成本。通过司法程序，纠纷获得解决，公民的权利获得保障，其利益损失也得到补偿，这是他们从司法制度的运作中获得的收益。显然，司法活动中的不同主体有着不同的成本投入和利益需要，因而其对司法效率的评价标准也并不一致。

　　一般而言，国家为司法活动所投入的成本大体可被分为两类：直接成本和间接成本。[17]前者包括修建法院设施的费用、维持法院运转的费用、支付法官和其他辅助人员和管理人员工资的费用，等等；后者则包括为司法活动制定规则的费用（有学者称之为立法成本）、任命法官的程序所消耗的费用、错案赔偿的费用，等等。一般而言，国家通过司法活动所获得的收益是法制得以实现，社会秩序得以修复和维护，社会正义得以弘扬；这一收益具有巨大的价值。因此，如果仅仅考虑其支付的直接成本和间接成本与收益的关系，似乎可以说无论国家为司法活动投入多少资源，都具有极高的效率。但是，国家对司法效率的追求还必须考虑另外两个因素：[1)机会成本，即如果国家将一部分用于司法活动的资源投入其他领域，是否会对法制秩序和社会正义产生更大的促进作用？答案如果是肯定的，那么我们说将这一部分资源投入司法活动是效率不高的。事实上，在现代国家生活中，存在着实现法制秩序和社会正义的多种途径，如法制、教育、社会自治、司法程序以外的争端解决机制，等等。此外，国家政治生活的许多方面也都会对法制秩序和社会正义的实现产生间接的影响。因此，国家不可能无限度地将资源投入司法活动，只有当社会秩序和社会正义的状态需要加以改善，而将有限的资源投入司法活动能够获得最佳的改善效果时，国家才会将资源投入到司法活动中。（2）司法资源的利用效率。司法资源的投入并非总是能够导致社会秩序与社会正义的高产出，在有些情况下两者甚至并非是正相关的，尽管我们说法制秩序和社会正义的任何程度的改善都具有极大的价值，但是这并不等于说投入大量的资源而导致社会秩序和社会正义的微小改善也是有效率的，因为司法效率所追求的目标应当是效益的最大化，即在投入既定的情况下获得最大的效益。不仅如此，司法资源的投入还有可能导致负收益，如裁判错误。[18]一个错误的裁判不仅不能修补受到破坏的法律秩序，反而会加大对秩序的破坏程度；不仅不能实现社会正义，反而会损害正义的价值，更重要的是，错误的裁判还会损害人们对司法的信任，从而对司法权威产生负面效果。[19]可见，就国家而言，“成本—收益”分析视角下的司法效率包含两方面的价值意义：此外，公民在选择诉讼时还会考虑另外一种意义上的成本，即败诉的风险。从理论上说，任何诉讼都存在着败诉的可能，而一旦败诉，不仅当事人所投入的诉讼成本不能产生任何效益，而且还会导致绝对的机会成本的发生，更重要的是，败诉的当事人可能还要承担所谓的“道德成本”，也称为“伦理成本”。[21]因此，败诉对于当事人来说是很大的风险。当然，当事人通过诉讼也可能获得收益，其中最直接的收益就是在纠纷中受到侵害的权利获得了补偿（包括物质的和精神的）。此外，权利得到司法的保护对于当事人来说也是一种利益，可以增强其行使权利的信心；一些诉讼成本支出也可能获得相应的补偿；等等。对于公民来说，诉讼活动的收益并不总是大于其成本支出的，因此，在决定是否启动诉讼程序从而寻求司法保护时，需要对诉讼的效率进行权衡，只有当他们确信诉讼的收益大于成本时，才会选择诉讼。这种权衡通常会以物质利益作为判断标准，因而是理性的。但即便如此，特定的个人对诉讼成本和收益的权衡尺度亦可能出现差异，因而会出现富于个性的诉讼。[22]此外，从公民个人的角度看，诉讼成本与诉讼收益之间存在着多种可能的相关类型，[23]这些都会影响当事人在诉讼过程中的资源投入行为。

　　司法的社会效率和个别效率虽然有着不同的评价主体和评价标准，但却不是截然分离的，两者之间也存在着内在的关联。例如，国家基于司法的社会效率考虑，在较小的区域内设置初审法院，以便及时、有效地解决纠纷，这种安排同时会对司法的个别效率产生积极的影响，使当事人减少诉讼中的交通、住宿等支出，从而有利于提高司法的个别效率；而当事人为证明自己的诉讼主张而付出了调查取证的成本，其所获得的证据有助于法院作出迅速、正确的裁判，从而有利于提高司法的社会效率。显然，一个公正而有效率的裁判，无论是对社会还是对当事人来说，都会使其获得最大的利益。所以说，无论是国家投入的司法资源，还是公民个人投入的诉讼成本，都具有同质性，都可以置于同一个价值体系中加以考量。




【作者简介】
姚莉，中南财经政法大学教授。


【注释】
[1]王利明教授指出：“任何一套法律程序，之所以是公正的，在很大程度上是符合效率原则的，至少和这一原则是不冲突的。”参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第76页。正是在这一意义上，有论者认为，效率与公正、秩序或自由等价值目标是竞合的，人们对效率的追求实际上也是对公正、秩序和自由的追求。参见李文健：《刑事诉讼效率论（上）》，《政法论坛》1997年第5期。
[2]在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。这也表明，一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。参见沈宗灵：《现代西方法理学概论》，北京大学出版社1992年版，第402页。
[3]庞德曾经说过，正义“意味着那样一种关系的调整和行为的安排，它……能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给予满足”。［美］罗斯科?庞德：《通过法律的社会控制?法律的任务》，沈宗灵、黄世忠译，商务印书馆1984年版，第35页。
[4]转引自顾培东：《效益：当代法律的一个基本价值目标》，《中国法学》1992年第3期。顾培东认为波斯纳用效益取代正义的主张显然过于极端，恰当的看法是承认正义（或公正）与效益双重目标的存在，且使之形成互补。
[5]林钰雄：《刑事诉讼法》（下册），中国人民大学出版社2005年版，第197页。
[6]正如美国联邦第九上诉法院法官弗莱彻所说：“我们对法院体系的根本期望是它能公平对待所有当事人……当然，我们同时还要求在使用法院资源上——即使用时间、金钱、精力、智力上——提高效益。”参见［美］贝迪?弗莱彻：《公平与效率》，熊丽霞译，载宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第438页。
[7]参见公丕祥主编：《法理学》：复旦大学出版社2002年版，第99页。
[8]近年来，在欧美国家的司法改革中，对司法机构分布的改革所遵循的原则就是协调、务实和直接，效率是确立法院设置时所考虑的首要因素。参见刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社2000年版，第47页。
[9]参见［美］米尔伊安?R?达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较法视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第66页。
[10]参见李艳华、潘爱仙：《论司法效益》，《法商研究》1997年第3期。
[11]持此观点的人认为，效率与效益是在同一意义上使用的，如果说两者存在着区别的话，那么也仅是对同一价值目标的强调面或侧重点不同而已。效率侧重于强调人类社会活动的过程价值，而效益则侧重于强调人类社会活动的结果价值，而在对一个具体事物进行评价时，其过程价值与结果价值总是不可偏废的。参见李文健：《刑事诉讼效率论（上）》，《政法论坛》1997年第5期。此外，王利明教授也在同一意义上使用“效率”和“效益”两个概念。参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第74页。
[12]参见顾培东：《效益：当代法律的一个基本价值目标》，《中国法学》1992年第3期。
[13]笔者注意到一些具有经济学知识背景的学者坚持使用“效益”的概念来涵盖本文所要讨论的问题。参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第98—130页；顾培东：《效益：当代法律的一个基本价值目标》，《中国法学》1992年第3期。但考虑到目前我国法学界已经普遍将“司法效率”作为与“司法效益”相对应的概念加以使用，笔者还是宁愿沿用这一概念，以保持概念体系上的统一。
[14]基于不同的分析目的，可以将司法成本作不同的划分。参见陈卫东、王政君：《刑事诉讼中的司法资源配置》，《中国法学》2000年第2期。本文已经注意到了机会成本的存在，但是笔者在目前的分析层次上尚不能实际利用这一概念。
[15]因此，司法的资源效率也可以表述为：以最少的资源消耗取得同样多的效果或以同样的资源消耗取得最大的效果。参见张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第273页。
[16]从这个意义上说：司法制度似乎是国家所提供的公共产品，并不需要作为使用者的公民付出代价（成本），如果在这个层面上讨论公民使用司法制度这一公共产品的成本的话：大概也只能以其承担的税赋来表示。
[17]参见王如铁、王艳华：《诉讼成本论》，《法商研究》1995年第6期。
[18]波斯纳将其称之为“error costs”，即错误成本或错误耗费，德沃金称之为“moralcosts”，即道德成本或道德耗费，转引自王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第75页。
[19]从某种意义上说，司法裁判中的错误是不可避免的。因而司法活动中的错误成本也是不可避免的，正因为如此，有学者认为错误成本是司法成本的必然组成部分。参见李文健：《刑事诉讼效率论（上）》，《政法论坛》1997年第5期。
[20]参见柴发邦主编：《体制改革和完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第73页。笔者并不认为目前我国诉讼制度中当事人双方诉讼成本的分配状况是合理的。事实上，目前这种分配状况不利于权利受到侵害的一方当事人更好地主张权利，甚至还为其设置了障碍。例如，法院不认可律师费由败诉方承担的原则；如诉讼费由原告预缴，当原告胜诉时法院将退还责任转移给被告，由原告向被告追回的制度，等等。
[21]有论者认为这类成本可能由于错误判决或隐私暴露等原因而产生。参见李文健：《刑事诉讼效率论（上）》，《政法论坛》1997年第5期，但笔者认为道德成本在裁判正确的情况下也是败诉当事人可能要承担的诉讼成本，甚至是双方当事人都有可能要承担的诉讼成本。有关道德成本的讨论，亦可参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第101—103页。
[22]经济学中的“效用”概念是基于个体对物的感受而产生的，因而是有个体差异的。例如，有的当事人对恢复名誉的评价高于精神损害赔偿的评价，因而会出现诉讼标的额仅为1元人民币的诉讼。
[23]有学者注意到了诉讼成本与诉讼收益之间存在的正相关关系，因而认为在侵权诉讼中，冲突双方各自为证明自己的主张所花费的诉讼成本越高，相应胜诉的可能就越大。参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第122页。然而这种正相关的关系并不是诉讼成本与诉讼收益之间唯一的或绝对的关系类型，除了正相关关系外，还存在着不相关，弱相关甚至是负相关的可能性。例如，提出不符合客观事实的主张的当事人，其在事实调查上投入的成本越多，获得收益的可能性便越小，这就是一种负相关关系。